贫困问题是人类社会发展的痼疾，国外学界和政府在解决贫困方面付出颇多努力，社会救助权就是其中的成果之一。不同的贫困成因观引发了人们对社会救助的不同态度，也决定了社会救助制度是以“权利”还是“恩赐”为基础的。当代，人们逐渐走出了将贫困视为懒惰、愚笨等同义词的传统看法，认识到贫困的发生有主观原因，但也深受客观外在环境的限制，权利贫困说及在此基础上形成的社会救助权逐渐得到人们的认可。
社会救助权是公民在陷入困境时请求国家提供帮助以摆脱困境、谋得发展的权利。其权利主体是一国的公民，责任主体是国家，救助原因则是公民生活陷入困境，成为贫困群体。社会救助权作为一项积极权利，救助方式表现为国家为公民提供帮助，包括给付物质和提供服务，目标则是使公民摆脱困境，并进一步获得发展。从权利的角度研究社会救助，对社会救助制度的完善和贫困问题的解决具有更为根本性的意义，只有将贫困视为对贫困群体生存权和发展权的侵犯，赋予贫困群体救助权利，才能使贫困群体具有主体性地位，实现积极脱困。
一、国外对社会救助权的理论研究
近年来，围绕贫困群体权利进行研究的文献和成果日益增多，国外学者对贫困及社会救助权展开了众多讨论，主要表现在以下四个方面：
（一）对贫困的界定和贫困与人权联系的论证
在论证贫困群体的权利及社会救助权时，学者们首先要面对的问题是，贫困是人类活动优胜劣汰的结果，还是侵犯人权的表现，脱贫到底应不应当成为一项人权，也即破除这一认识过程的“知识论障碍”（巴谢拉语）。二十世纪八十年代后，人们越来越重视从社会层面探讨贫困的发生，在承认能力是贫困发生原因的基础上，学者们提出贫困也是权利缺失的表现，同时贫困又导致了更深的权利剥夺。联合国教科文组织社会和人文科学助理总干事皮埃尔·萨内认为，从根本上，贫困并不是一个生活标准，更不是某类生存条件：它既是全部或部分否定人权的原因，也是其结果。只有认为贫困是违背了人权，并且在这个意义上去废除它，贫困才会最终消失。[1]
世界银行在《2000/2001 年世界发展报告》中认为，“贫困不仅仅指收入低微和人力发展不足，它还包括人对外部冲击的脆弱性，包括缺少发言权、权利和被社会排除在外。”学者们分析了权利缺乏对贫困的影响，认为作为一个国家的公民，在法律上应同等地享有生存权，贫困的发生正是因为一部分人的生存权利被剥夺的缘故。
喀迈隆学者厄内斯特-玛丽·姆邦达（Ernest-MarieMbonda）对贫困作出了界定，认为所谓贫困就是被剥夺了人类尊严所要求的生活手段而遭受身心痛苦。
她对贫困进一步分析指出，在古代哲学和宗教中，人们认为贫困仅仅是道德问题，如果说贫困是对权利的侵犯，也是贫困者侵犯了城邦的权利，柏拉图和亚里士多德都把贫困看作是恶之根源。而当代人们认为贫困是一个社会政治问题，新自由主义哲学则认为人们的社会—经济状况与公正和人权无关，贫困是个人的问题。姆邦达提出，贫困就是侵犯人权，贫困不仅仅是国内的或地方性的问题，而且还是一个国际性问题，涉及到全球公正的问题。[2]
法国学者热内费耶夫·库碧（Geneviève Koubi）认为贫困是对人权的侵犯，需要摈弃经济学意义上对贫困的界定，因为这样的界定将导致更深层次的不平等，贫困的界定需要引入尊严的考虑，[ 3]也有的学者论证了社会保障在危机应对方面的作用。[ 4 ]
美国学者安德里亚·路易丝·坎贝尔 （Andrea LouiseCampbell）揭示了经济地位和政治参与的关系，说明贫困不仅影响人的经济收入，而且对其参与政治也有很大影响。[5]
对贫困与人权联系进行论述的还有加拿大学者皮埃尔·萨内（Pierre Sane），他认为，只有认为贫困是违背了人权，并且在这个意义上去废除它，贫困才会最终消失。[6]
（二）对社会救助权实现途径和因素的探讨
在承认权利是致贫因素的基础上，学者提出了相应的策略，“只有在贫困被看成是对人权的践踏，并且在这个意义上废除贫困时，贫困才会消亡。这是问题的根结，也是解决问题的途径。”[ 7 ]
瑞典经济学家冈纳·缪尔达尔（Cunnar Myrdal）提出改善权利的途径应当是平等：“在贫困和不平等之间有数个方面的联系……更大的平等是让一个国家摆脱贫困的前提条件”[8]，因此从权利的角度对贫困进行界定具有重要意义，可以促使人们从政策的制定、贫民的政治参与等方面寻求贫困问题解决的突破口，可以促进社会公正、平等等价值的实现。美国着名中国问题专家托尼·赛奇（Anthony Saich）对中国贫困问题进行了研究，他认为中国虽然经济发展取得了巨大成就，但在基本福利的提供方面做得太少，甚至没有组织和个人愿意提供基本的公共福利服务，他发现中国改革改变了权利观念，中国城乡之间福利供给的差距必然会给政策带来挑战，因而必须在制定新的制度和机制，提供服务的同时，也要注意提高公民权利意识这一更为基本的问题。[9]
比利时学者克里斯蒂安·安斯佩格（ChristianArnsperger）揭示了将贫困视为违反人权的条件。他以《世界人权宣言》为分析案例，发现现有的人权框架，在“进步”原则与“保守”原则之间存在着一种矛盾，矛盾的根源就在于财产所有权。他认为，贯穿整个历史的经济组织形式有一个主要特征，那就是系统性歧视，而要解决歧视和贫困，必须通过政治手段。[ 10]
美国学者德·珍维等人以中国为案例进行研究并发现，非农收入在降低中国农村贫困和不平等方面发挥了很大作用，农业虽然仍然是中国农村的主要收入来源，但非农收入在家庭总收入中发挥着越来越重要的作用。[ 11]
德国学者克劳斯·M·莱辛格（KlausM. Leisinger）发现，不同国家即使资源类同，在消除贫困与改善人权状况方面所取得的进步也不一样。莱辛格认为，这种差异从根本上说是公共政策和政治活动的质量造成的。政府施政的缺陷或弊病妨害了发展和对人权的尊重；从这个意义上讲，凡是致力于“良性治理”的努力都属于建设性的方法，有利于在合乎人权的范围内消除贫困。[ 12 ]
美国的艾伦·布坎南教授则认为最低生活保障权利是广泛的福利权的一种，他在对一般自由权分析的基础上提出，贫困已经成为妨碍自由的原因和表现，因而我们需要借助制度以尽量避免这种妨碍，以减少权利效果的不平等。[ 13 ]
英国的基斯·道丁（Keith Dowding）和荷兰的马丁·冯·黑斯（Martin van Hees）在其合作论文《贫困与普遍人权的地方性》中提出，无论如何定义自由，贫困的增加都意味着自由的减少，权利和自由有地方性，因而从尊重权利的角度看，确实有理由为减少甚至消除贫困而斗争。[14]
西方也曾有过社会救助权等社会权利受到阻碍的历史，主要是社会救助权与财产权发生冲突而导致的。如米什拉所言，自 20 世纪 70 年代后期，至少在盎格鲁—撒克逊国家，社会权利遭遇到意识形态上的以及实践中的失败。这主要是因为，作为一个基本概念，社会权利与民事权和政治权的冲突会引发物质资源所有权和分配权的变更及冲突，而民事权和政治权是自由资本主义社会的基本权利。因而，作者预测，在二十世纪七十年代，社会权利的未来是不确定的，即使不倒退也只能是在原地踏步。[15]
（三）社会救助权利正当性的论证
不少政治学家从政治哲学的视野对社会保障权利予以正当性的论证，虽然他们有的是自由主义者，有的是保守主义者，认识不尽一致，但反而更有利于促进我们对社会救助权正当性的理性思考。约翰·罗尔斯（John Rarols）以社会结构为视野对正义与权利的关系作出了论述，他认为公民权利是一种政治结构和主要的经济和社会安排，因而，一个社会体系的正义，本质上依赖于如何分配基本的权利义务，依赖于在社会不同阶层中存在着的经济机会和社会条件。[16]
因而，罗尔斯的正义观主要侧重于政治正义，而这个政治正义观又主要强调分配的正义，要实现这一正义，福利国家是必然的选择。在他后来的着作《政治自由主义》中，他进一步提出社会的基本结构是社会分配制度的正义安排，政治正义的实现需要以重叠共识理念、权利优先性理念和公共理性理念为基础，因而权利优先于善。[17]
美国法学家哈罗德·丁·伯尔曼则更为明确地指出“，社会保障权是弱者的权利，是国家给予弱者的帮助和救济，是国家对于弱者的一种仁慈，仁慈是正义的女儿；它是从正义生出，并且不能与正义作对。”[18]“社会成员中总有一部分人群没有过错却由于运气不佳而不能过上一般水平的生活，社会如果不能给他们福利救助他们，是极大的不公正。”[19]
其他学者如罗伯特·诺齐克、罗纳德·德沃金等也对权利与正义的问题进行了精彩论述。
还有学者从自由的角度对社会保障权及社会救助权的正当性进行了论证，代表性的论述是阿马蒂亚·森（Amartya Sen）在其着作《以自由看待发展》、《饥荒与自由》中作出的。作为一位经济学家，阿马蒂亚·森对饥荒和贫困表现出罕见的关切，他高度评价社会保障的作用，认为社会保障体系避免了饥荒的发生。森认为权利不是万能的，要想让权利发挥作用，必须不断修正权利体系，才能保证生存的自由，才能避免 1943 年孟加拉大饥荒的发生，当时的孟加拉政府有充足的粮食储备，却发生了饿死上百万人的悲剧，究其原因正是孟加拉民众缺乏得到粮食的合法权利，而不是他们的权利遭到破坏。[20]
对平等和贫困群体权利的论述主要以公民身份理论为基础。英国学者 T.H.马歇尔明确提出了公民身份的概念，并将其与权利紧密联系起来，不同的公民权利形成于不同的历史阶段，20 世纪主要形成的是社会权利。通过给予底层以补贴，即补贴给那些最需要它的人，就能够填平最底层的收入不平等。社会应该而且必将保证每一个阶层的人都可以获得一种体面的、安全的生活所必需的东西，而不管其挣钱多少。[ 21 ]
（四）对贫困群体责任的强调
权利与责任是不可分的，对于贫困群体来讲也是一样，尤其是随着二十世纪七十年代以来西方国家“滞涨”和福利依赖的出现，更使人们警醒，因而有不少国家和学者开始了对贫困群体在享有权利的同时也应当负有义务的研究和实践。最为人们所知的莫过于“第三条道路”和发展型社会政策的研究，加拿大的托马斯·勒米厄（Thomas Lemiews）、凯文·米利根（Kevin Milligan）则认为慷慨的福利给付将会减少就业，而这将大大影响贫困群体的自我脱困。[ 22 ]
说明虽然在工作福利制、第三条道路等理论的影响下，许多国家和地区都在尝试积极的福利政策，但有的尝试却未周全考虑到社会救助受助者的具体情况和利益，影响了其生存，违反了人权要求。因此即使福利依赖已经广受诟病，即使第三条道路和发展型社会政策等积极福利政策大行其道，也必须以贫困群体的权利为基础构建社会公共政策，这样才能形成能够经受实践检验的、权利与责任一致的救助政策。
也有的学者总结先进经验，探索出将权利和责任相结合的途径，如劳拉·B·罗林斯在 2004 年提交给世界银行的讨论稿中结合拉美和加勒比地区的经验，提出替代传统社会救助方式的新程序，即有条件的现金转移计划 （Conditional cash transfer programs，CCT），该计划仍赋予贫困群体尤其是贫困家庭获得救助的权利，但与以往不同的是，强调了与权利相应的责任和义务，受助家庭必须投资人力资本建设，即教育和健康等，以提高入学率，改善预防卫生保健和提高家庭消费，从而提供更全面的社会保障和防止长期贫困。[23]
综上所述，尽管国外对贫困及贫困群体权利的研究着述颇丰，但是在有关贫困群体权利、社会救助权的界定及理论讨论方面仍存在诸多模糊不清之处，尤其是有关社会救助权与相关责任、社会救助权与财产权的关系等问题引起的争论仍将继续。
二、当代国外社会救助权的政策发展
国外社会救助权的发展不仅与理论方面的研究有关，更体现在实践的政策支持上，作为一项积极权利，没有国家政策的支持，社会救助权难以实现。英国一直有着比较悠久的慈善传统，也是世界上第一个以立法的形式规定政府承担社会救助责任的国家。英国福利国家的建设开创了世界先河，1948 年通过的《国民救济法》（National Assistance Act 1948）及其他各项社会保障法①，对每一个英国公民都是普遍和有效的，因而英国宣称建成了福利国家，也就确立了公民普遍权利的原则和最低标准的救济原则，这可以被视为社会救助权在国家层次的发端。自此以后，美国等多个资本主义国家都以“普遍福利”为核心展开了社会保障制度的建设。中国学者周弘也研究发现，西方社会的这场巨大变革，使得民族国家政府不能不更新对社会需求的认识，不能不用新的治理观念和政策措施替代已经过时的社会管理模式，从而最终导致了国家功能观念的历史性变革和国家行为方式的重大转变。[ 24 ]
战争往往会导致牺牲，危机则会放大平时的牺牲，此时国家就需要扩展公民权利以控制国内群体。社会救助权的产生也印证了这一点。
到 20 世纪中期主要发达国家基本都建立了社会保障体制，社会救助权得到了普遍的承认，但随之而来的就是福利的过度开支引发了各国普遍存在的“福利病”，因此，各国纷纷寻找出路，希冀能够找到一条既能维持本国国民的社会保障权利，国家财政又可以负担，同时保持经济稳定发展的道路。
（一）从生存权的保障扩展到生存权和发展权并重
西方国家无论是以“第三条道路”为指导鼓励就业，还是新保守主义提倡的工作福利，都是要求受助者参加工作、积极就业，而不像以往单纯地给付金钱或物质济贫，鼓励或者强迫工作能够使有工作能力的贫困者努力进入社会，消除社会排斥，而政府同时所提供的就业培训、教育等服务又可以提升他们的能力，“发展的目的决不是要强迫人们不情愿地像牛一样被喂养，或者永远被作为小孩来抚养，”[ 25 ]
从而实现“可持续生计”的要求。另一方面，有条件的福利和救助能够促成受助者的动态流动，竞争中处于弱势地位的贫困者仍然可以获得救助，而成功者便可以退出救助，从而可以防止社会救助“只进不出”的现象的出现。
1998 年后，英国的社会救助开始从物质性救济转向工作性福利，更加侧重于减少和预防贫困。为了提高受助者的反贫困能力，英国着重完善了就业促进政策。首先，鼓励贫困者就业，就业不仅不会影响失业救济金的领取，而且还有奖励。有劳动能力的贫困者获得政府救助的前提是必须和就业服务机构签订一份《求职者协议》，在该协议中，通过协议确立具体的求职意愿和内容，并接受负责就业的官员的监督。在此协议的基础上，贫困者是否参加工作会有奖励或者惩罚性的后果，如果贫困者没有合理理由而自愿离职或不参加就业培训和就业方案，或者在就业中因错误行为被开除，均要停止对其的救助，从而给他们施加求职和工作的压力，促使其早日就业。[26]
此外，英国还注重对贫困者进行业务和心理的辅导，并对残疾人和长期患病者也给予就业方面的便利，激发他们的就业潜力，投资公共项目以增加就业机会，创造灵活就业的工作制度，这些措施对于贫困者的就业权利提供了较完善的保障，取得明显效果。以青年人为例，2005 年英国青年的失业率明显低于欧盟 27 国平均失业率。社会政策的成功促进了经济的发展，2000 年英国的通货膨胀水平被控制在 2.5%以内，十分接近欧元区的标准，英国的财政状况也比欧洲主要国家更健康。[27]
从根本上保障了公民的社会救助权。
（二）社会救助权的实现凭借政府和社团组织的合作
发达资本主义国家普遍拥有规模庞大的社会组织，这些社会组织与政府在慈善、救助等多个领域展开了合作，为公众提供了充足的服务，保障了贫困群体社会救助权的实现。
美国的政府和社团组织在社会救助中都发挥着重要的作用，而且有着明显的分工，一般来讲，政府主要负责社会救助等福利政策的制定和财政支持，重在宏观调控；社团组织及社区则负责社会救助的具体操作、落实等，重在具体事务。比如工作福利，政策和方针是政府制定的，但具体受助者所接受的就业培训、教育等服务则由各式各样的非政府组织提供。因而，美国政府与其他的非政府组织、志愿者组织以及营利性的社会福利机构已经形成比较良好而成熟的合作关系，共同承担社会救助的责任。美国的志愿活动及社团组织等公民社会组织有着悠久的历史，美国人对政府权力扩张天然的担心使他们为民间组织的发展预留了足够的空间，他们对于社团组织给予减免税的优惠政策，鼓励社会参与慈善事务，美国人一贯的个人主义意识使慈善在社团组织中大放异彩，20 世纪的美国社会团体发展迅速，1950 年时大约有 5 万个，而在 20 世纪末已经飞增至 100 多万个。美国人积极参加社团活动，志愿者对美国社团组织有较大贡献，约有 49%的美国公众报告曾为非营利活动投入时间。这将增加 500 万名全职的工作人员，从而使美国非营利组织的总就业数提升为1350 万名，即近全国总就业数的 12%。[28]
英国的公民社会组织起源于志愿互助和慈善组织，2010 年，英国首相卡梅伦提出了“大社会”计划后，对 COMPACT 协议做出了修订，强化政府责任。
2011 年，英国政府发布了《开放的公共服务白皮书》，第一次明确地指出，高质量的公共服务是每个人享有的权利。因此，英国经过长时间积累后形成了比较完备的慈善组织运营和管理机制，体现了由民间组织自律和公众监督的结合，对于慈善组织的健康发展、受助人群接受服务的质量提升有着积极意义。
（三）注重教育救助和医疗救助
近年来人们都已经注意到，因病致贫、教育缺失等是许多家庭陷入贫困的主要原因之一，如瑞典1993 年开始实施的《新社会服务法》，规定社会救助的主要对象就体现了对儿童的关爱，因带有孩子不得不陷于家庭之中、或因儿童不能得到照顾而不能寻找工作者都可以得到救助，这样可以保证儿童得到较好的家庭照顾。日本也考虑到未成年人的健康成长，专门规定了《儿童福利法》和《母子福利法》，对有困难的孕产妇、单亲家庭及未成年人进行了医疗、教育等有针对性的补助。
众所周知，美国并不是一个典型的福利国家，但“在美国人眼里，所有的社会福利行为中，没有比针对孩子们的福利活动更为重要的事情了。”[ 29 ]
早在1991 年，美国用于 6 岁以下儿童的费用就已达到239 亿美元。[ 30]
美国针对儿童的社会服务特别发达而且全面，针对贫困儿童，他们设立了教育券，贫困儿童的家长可以凭借教育券为儿童购买需要的教育服务，而儿童的教育服务形式多种多样，包括心理辅导、居家服务、托养服务、寄养和领养服务，以及为家长所提供的父母能力培训等特殊服务，这些服务由具有专业资质的机构提供，能够保证服务质量，因而，美国从物质到服务多方面为贫困儿童接受教育提供了条件。
泰国的医疗救助则着眼于贫困群体的健康，堪称发展中国家医疗救助制度的典范。泰国的医疗保障体系并未实现完全的公平与平等，它根据群体特征的不同，分别设立了不同级别和内容的医疗保障项目，第一类是公务员和国有企业的医疗保障，这类人群处于优势地位，享受公费医疗，具体包括政府雇员、政府退休人士及其家属，约占人口的 12%，另外还有占人口比重 1%的国企雇员、退休人士及其家属；第二类是一般性的社会医疗保险，对象是 10 名雇员以上的民营企业的雇员，约占人口的 20%，这种形式的特征是雇主、雇员和政府共同出资缴费，出资方式由社会保险医疗基金支付；第三类是自愿性的医疗保险，包括城镇的灵活就业人员和农村居民，前者占人口的 1-6%，后者占人口的 12%，这种保险形式灵活，根据保险合同确定保险的具体内容，其中农村居民是以健康卡的形式体现和保障的（健康卡在他信政府医疗改革后停用）；第四类则没有医保，此类群众约占人口 25-39%。[ 31 ]
2001 年泰国他信政府开始实施全民医保（universal coverag）改革计划，最核心的就是“30 泰铢人人健保”计划，废除了以前每年支付 500-1000 泰铢的保费以获得健康卡的做法，而改为看病时支付 30 泰铢，由作为第三方购买者的医保机构采用按人头付费的方法购买医疗服务。尤其值得关注的是，贫困群体连 30 泰铢都不需缴付。
泰国的经验给我们以启示，医疗救助不同于慈善，不是临时性的，应当作为一个长期持续的制度而又存在，只要有贫困人群，就应当有为他们服务的免费而又优质的医疗服务；同时，医疗救助与普通医疗政策是分不开的，一个国家，既需要有为普通人设立的完备的医疗制度，也需要有与此衔接紧密甚至无缝的医疗救助制度，这样，才能改变“因贫致病”、“因病致贫”的恶性循环，为国民提供一个健康无忧的生存环境。
（四）完善社会救助权的制度权利
只有以制度为保障才能持续实现，德国法学家 C.施密特说过：“不仅要在宪法中保障个人的权利，而且要规定一定的客观制度，由制度来保障公民个人权利的实现”，[32]纵观世界各国的社会救助改革，成功的范例无不是制度先行，以制度作为保障的。
作为世界上第一个工业化国家，英国的社会救助制度一向走在前列，随着社会经济政治的发展，无时不在进行着调整，而每一步调整和改革，都以制度为体现。二战后，英国逐步建立起统一的社会保障体系，其中包括 1948 年的《国民救助法》，1976 年，经修订后更名为《补充救助法》，1986 年，当时执政的英国保守党政府又颁布了新的《社会保障法》，提出了新的救助措施，包括：针对贫困家庭的家计调查标准统一化；为正在工作的低收入群体及其家庭实行家庭信贷，取代了以前实施的家庭收入津贴制；针对儿童及无劳动能力者，提供收入补贴，该收入补贴仅为有子女的家庭及丧失工作能力的家庭提供，而非所有的低收入家庭。后来，工党执政后，又曾对社会保障制度进行过一些改革和调整。经过二三百年不断的调整，英国社会救助制度发展成为“可以满足不同要求的人们需求的一揽子解决方案”。[33]
通过以上对英国社会救助制度发展过程的简单梳理，我们可以发现，每一次对社会救助进行调整时，基本都遵循法律和制度先行的改革模式，这种模式保证了英国社会救助制度的权威性和稳定性，也有利于向民众及时传达制度背后的理念，从而使改革更容易得到配合和支持，也使现代公民权利的观念逐渐深入人心。
贫困与富裕的问题并不是个人能力的问题，在现代政治环境下，贫困问题已经成为一个政治问题，“社会福利政策牵涉到一系列的政治问题，这些问题是关于对穷人、近乎穷人的人和非穷人等不同的群体应该做些什么或是否应该做些什么的政治性问题。”[34]
在当代社会，社会救助等社会福利制度的构建以政府对资源的分配而决定福利待遇的多寡，贫困群体社会救助权的实现程度便也成为一场社会各利益群体之间的博弈斗争，从以上有关国外社会救助权研究和政策发展的分析可以看出，贫困群体社会救助权的实现不应当是被动的过程，政治经济发展越成熟的国家，政府和人民对民生和社会福利的关注就越深，因而政府需更有效地进行资源的分配，实现公民的社会救助权。
[参考文献]
[1] 皮埃尔·萨内.贫困：人权斗争的新领域[J].刘亚秋，译.国际社会科学杂志（中文版），2005，（2）：85.
[2] [喀迈隆] 厄内斯特 - 玛丽·姆邦达.贫困是对人权的侵犯：论脱贫的权利[J].秦喜清，译.国际社会科学杂志（中文版），2005，（2）：91-101.
