党的"十八大"把社会保障全民覆盖作为全面建成小康社会的重要目标,党的十八届三中全会进一步提出了要进行更加公平可持续的社会保障制度改革,标志着我国社会保障制度改革进入一个新的重要时期.建设美好安徽,走新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路,迫切需要打破城乡二元格局,体现社会福利公平,维护社会稳定和经济社会的良性发展和运行.本文通过比较分析近年来城乡低保制度实施情况和出现的问题,研究探讨地区性差异存在前提下的城乡低保制度一体化的实施方法.
一、安徽省最低生活保障制度的发展及政策推移
安徽省的最低生活保障制度实施经历了两次启动和阶段性进展:
第一次启动,是关于城市居民最低生活保障制度的实施落实.安徽省于1995年在合肥市开始试点,开始探索逐步建立城市居民最低生活保障制度.1999年10月1日,国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》(国务院令第271号)在全国正式实施,安徽省政府也相继颁布《安徽省城市居民最低保障实施办法》(省政府令第144号),各地不断完善实施效果,使城市低保对象基本生活得到有效保障.
第二次启动,是农村居民最低生活保障制度序幕的拉开.2005年,党的"十六大"报告提出了"有条件的地方,可以探索建立农村最低生活保障制度".安徽也积极响应,淮南市政府率先出台了《淮南市农村居民最低生活保障试行办法》(淮府[2005]36号),将年收入低于720元的农村困难群众纳入了低保范围,解决了部分农村特困户的基本生活问题.2007年,省委、省政府进一步落实民生工程,将家庭年人均收入低于683元以下的农村困难群众全部纳入了保障范围.
2012年,《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》(国发[2012]45号)颁布以来,安徽省城乡低保双轨并进,进入了快速发展的轨道.安徽省政府于2013年11月出台了《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的实施意见》(皖政[2013]72号).继而,安徽省编办、省民政厅联合下发了《关于建立救助申请家庭经济状况核对机制加强基层社会救助能力建设的通知》(皖编办[2013]147号).《实施意见》和《通知》的施行,将我省城市与农村的最低生活保障进程推向了深入,全面提升了我省最低生活保障管理服务水平和工作能力,让更多的城乡困难群众从中得到实惠,共享改革发展成果.
可以看出,安徽省的城乡低保实施进程和全国大多数省份一样,以中央为主导,2006年前低保制度建设以城市为核心,2007年《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》(国发[2007]19号)发布后,全国性农村低保制度才开始得到落实推广.从此,安徽进入城乡低保共同发展的制度建设阶段.
二、现行城乡低保制度的比较分析
仅从上述的发展阶段上看,城市低保与农村低保进展就不平衡,城市低保起步早、发展成熟,农村低保则起步迟且问题凸显.统计近几年来安徽省城乡低保制度发展情况,更看到了城市低保与农村低保制度及落实进程的差距存在.如表1所示.
表1数据充分反映:第一,城市低保实施早,覆盖面比农村广.尽管城乡差距在不断缩小,但直至2012年,城市低保覆盖面还是比农村高1.05个百分点.第二,城市低保保障线远高于农村.以2012年计,城市低保年保障线为4 102元,而农村低保年保障线为2 119元,城市年人均月补差也是农村的两倍以上.第三,资金投入失衡.尽管在资金投入上,对农村低保的扶持近年来有所上升,但是和庞大的农村贫困人口比,还是显示不足.而在低保落实的专业化管理、低保的公平公正有效性等很多方面,城乡差距就更大.***总书记在出席十二届全国人大一次会议辽宁代表团讨论时指出:"民生连着民心,民心关系国运.
我们党和政府做一切工作的出发点、落脚点都是让人民过上好日子.保障和改善民生是一项系统工程,需要进行长期不懈的努力,总的要求是坚定不移走共同富裕的道路,让发展成果更好更公平惠及全体人民."[1]
在全面推行城乡统筹和协调发展的今天,进一步加强和完善对城乡一体化最低生 活保障制度的研 究是当 前改 革与 发展之重点.
三、城乡低保一体化建设的实践探索与问题思考
近年来,安徽省积极探索建立城乡一体的低保制度,并取得显着效果.在迈向城乡低保一体化的进程中,铜陵市在社会救助领域率先打破城乡二元结构,探索实行城乡低保一体化的实践运作.
(一)实践探索---"1+6"的社会救助管理
铜陵市率先在全省实行城乡低保"1+6"模式,即"围绕实现城乡一体化总目标,对城乡社会救助实行救助标准、管理模式、听证制度、发放时间、体系平台和政策衔接'六个统一',实现城乡社会救助的无缝对接和并轨管理"[2].实践证明,铜陵市的城乡一体低保实践效果显着.
通过统一救助标准,明显缩小了城乡救助差距:自2011年10月份起,城乡低保标准城乡统一调整为每人每月310元.
2013年4月,进一步提标为每人每月395元;统一管理模式,使操作更加规范化精细化;统一听证制度,使低保审批在"阳光"下操作,群众更加拥护;统一城乡低保资金的发放时间,不仅农村贫困户和城市居民同时能享受到政府的资金救助,而且自2007年7月起,低保金按月发放制度的推行,使救助户可以提前一个月领取低保金,更加及时便捷;统一救助体系平台,实现了信息化系统管理;统一政策衔接,形成以就业、教育、医疗、住房、重大节日生活救助、临时困难、司法等"七位一体"的专项救助体系[3],实现全方位、多层次、广覆盖.
铜陵市"1+6"的社会救助管理的制度创新,成效显着,是统筹城乡发展,推进城乡低保并轨,保障和发展民生的一项重大举措.另外,合肥市城区、芜湖市(除无为县),马鞍山市(除和县、含山县),也已率先实现了城乡低保一体化,为推进全省城乡社会救助一体化提供了实践基础.
(二)存在的问题---亟待逐步完善
1.城乡低保法制建设有待加强
目前,社会救助对象较多、救助内容广泛,但救助政策都是以救助对象为类别实施的,政策间缺乏整体性和关联性,存在"碎片化",造成工作和管理的不规范化,制约了社会救助体系的建设,使得城乡低保一体化建设难以向纵深发展.亟需出台《社会救助法》,对社会救助工作的原则、对象、内容、部门间的职责等从法律层面作出明确规定,实现救助政策的统一性.
2.资金保障较为薄弱,筹措渠道单一
和全国其他省、市、自治区一样,安徽各地城乡低保资金主要来源于中央、省级、地方的财政拨款,社会化低保资金筹资缺乏.这使得部分经济欠发达县(市)片面强调公共财政困难,在资金筹措上"等、靠、要",在实施过程中列而不支或者列而少支.
2011年,中央财政下拨安徽省社会救助资金46.84亿元左右,省级配套为4.57亿,市、县配套为6.8亿,中央、省级和地方的投入比例是80∶8∶12(数据来源:安徽省民政厅社会救助处提供 ),市、县财政投入明显薄弱,社会救助工作缺乏应有的资金保障,也影响了救助工作的良性开展.
3.基层力量薄弱,需进一步加强专业化队伍建设
低保的最终落实主要依靠基层工作人员,但是目前基层工作力量薄弱,广泛存在管理人员和编制缺乏情况,某些乡镇甚至只有1-2人负责全乡镇的低保工作.近年来随着城乡低保制度的快速发展和国家相关政策向城乡救助倾斜,民政部门"任务重、范围大、对象多"的现实情况,使得原有配备、人员和经费都难以适应现阶段的工作需要.
4.区域经济发展的不平衡制约城乡低保对接与并轨
实现城乡低保一体化,对于经济发展较快、财政支付能力较强的地区来说,条件已经成熟,但对于经济发展相对滞后、公共财政能力较弱的地区,特别是农村人口占多数的地区来说,突然增加的救助人群和巨大的资金投入,使当地财政无法承受.以霍邱县为例,2012年农村低保对象61 993人,月人均补差57元,按照人数保持不变和"就高不就低"的原则,达到城市低保月人均补差205元标准,每月需增加918.9万元,全年需11 026.3万元;初步测算,若达到城乡低保补差水平统一,霍山县每年需追加资金3 400万元,六安市年需追加资金5.7亿元 (数据由安徽省民政厅社会救助处提供).不仅如此,从现实生活状态来看,全省各区域及区域内城镇居民和农村居民在生活成本方面的差异也存在不平衡,这也是对城乡低保标准统一是否科学化的一个挑战.
四、城乡低保一体化建设的路径探讨
实现城乡低保一体化战略的总体思路,应以城乡经济统筹发展为基础,以政府财政投入为支撑,以循序渐进方式,逐步协调统一救助标准、救助人群、救助形式和救助内容,使每个人都能享受政策上的平等以及待遇上的一视同仁,达到城乡低保一体化的最终目标.基于这样的出发点和立足点,我们通过多次实地调查和访谈调查,对进一步健全城乡低保一体化发展提出以下几点思考.
(一)城乡低保一体化架构的建立
一体化的救助形式.要统一救助形式,必须建立统一的城乡社会救助政策体系,实现统一的低保政策.
一体化的救助方式.要统一救助方式,首先要实现救助形式和内容的统一,然后以"以人为本"为出发点,根据区域的特点和人员的生活特性,不断完善管理办法和实施措施,实现低保工作程序的统一.
一体化的救助人群.目前,农村救助对象困难类型可分为:老弱病残人员、失地农民和劳动能力缺失等生活困难人员.要统一救助人群,必须要针对农村困难群体的致贫原因、贫困程度等实际情况,分别区分,应保尽保,逐步过渡,最终达到城乡救助一体化的全覆盖.
一体化的救助标准.要统一救助标准,必须充分考虑救助标准一体化的相对性.城乡经济发展的不平衡以及居民收入差异的客观存在,使得实现城乡低保标准的一体化是一个相当困难而又漫长的过程,社会经济的发展和社会救助政策无差别、无歧视性的客观要求,使得社会救助一体化进程不会因此而停滞不前.因此必须对应社会经济指标(如人均可支配收入、人均消费支出、社会平均工资等)的增长幅度,逐步提高城乡救助标准,尤其侧重农村标准的提高,采用同步进行的推进方式,最终实现城乡低保的一体化.
(二)城乡低保一体化的实现步骤
从目前我省实际情况看,城乡低保的申请审批程序及相关制度规程可先行一体化,但是城乡低保标准应该分阶段逐步统一,不宜搞"一刀切".
可采取分阶段实施逐步实现:
第一阶段,约两年左右的过渡融合期.在此期间逐渐把城市和农村作为一个整体进行管理,实现从城乡有别到城乡融合的过渡.该阶段主要任务是:紧密联系实际,在城乡低保制度建设比较完善、经济比较发达地区进行试点摸索,总结经验,然后逐步推广.以不同区域的社会经济发展水平为依据,从分区域实行"标准不同,补差差别不大"的保障标准,逐渐向城乡融合转变,为全省城乡低保制度一体化的实现奠定良好的基础.
第二阶段,两到三年的"基本统一"转变期.
在此期间内,随着农村低保制度的完善,城乡低保制度的不断融合,差距逐渐缩小,各地可以根据自身的经济发展水平,财政支付能力等综合因素,渐进式地推进城乡低保一体化的基本统一,实行城市和乡村略有差别的低保标准.
第三阶段,在第二阶段的基础上,对相关救助政策进一步梳理整合、补充完善,全面实现城乡低保政策、标准、程序、管理等一体化.
(三)完善运行机制和加强过程控制
在城乡低保一体化的实施过程中,必然会存在各种各样的问题,对此我们应重点从完善运行机制和加强过程控制两方面进行研究和探讨.
1.加强救助机制建设
健全和完善救助机制是实现城乡低保一体化的基本前提.我们应进一步完善救助标准的制定机制,科学调整救助标准的制定权限.建立以基本保障标准为基础,根据经济社会发展水平,结合家庭结构特征,涵盖居民日常生活和发展需要的城乡低保标准统筹调整机制.城乡低保一体化标准应遵循三个原则:一是兜住底线,即切实保障城乡贫困人口的基本生活;二是注重公正,鼓励城乡贫困人口进行劳动自救摆脱贫困,预防"养懒汉"现象;三是坚持可持续,低保标准要与地区经济社会发展水平相一致,做到同步增长,可持续发展.
2.加强过程控制
在统一城乡低保标准过程中,应注意以下差别:一是城乡居民基本生活需求的差别.要以生活必需品为清单,测算各类物品(服务)所需要的类型及数量,根据城乡之间的价格差别,计算购买上述物品(服务)城乡居民所需要的货币量,形成兼顾城乡差别的城乡居民基本生活需求保障线;二是地区差别.低保制度作为一项面对当地社会成员的社会救助制度,低保标准应当与当地社会经济的发展水平相适应,应根据当地经济发展变化、家庭构成等情况,有针对性地进行动态调整.
(四)城乡低保一体化的财政保障机制建设
公共财政是实现城乡低保一体化的基础保障.推进城乡低保一体化建设,必须以加大财政投入为支撑,促进财政支出向城乡低保倾斜.
1.确立公共财政支出的基本原则
一是"两个优先"的原则.今后在进行财政预算时,应大力向民生领域倾斜,优先保障民生事业支出 ;安排民生项目投入时,优先保障困难群众基本项目支出.在保障资金总量不断增加的前提下,不断优化财政支出结构,推动城乡低保提标扩面,加快实现一体化.二是动态调整原则.公共财政用于城乡低保的资金量和结构应根据社会经济状况、城乡贫困群体的变化、财政收支等因素适时进行调整,使低保标准同步于物价总体波动、社会平均生活水平的变化,最大限度地满足城乡困难群众基本生活需要.
2.完善城乡低保财政保障机制
一是加强测算,建立财政投入动态增长机制.
根据贫困人口基本生活水平、低保对象的总体规模、财政投入增长率等,建立动态增长机制.二是形成各级政府合理的财政分担机制.低保工作实行地方政府负责制.在推进城乡低保一体化过程中,省民政厅、财政厅根据各地低保工作开展情况和财政状况,合理调整补助比例.地方政府应承担本地区低保配套资金,并及时足额拨付到位,有条件的市,可确定全市统一的城乡低保标准,形成合理的财政分担机制.三是完善财政转移支付机制.要横向支付与纵向支付相结合,在加强省及以上对地方补助的同时,要逐步推动城乡低保资金的调剂,实行"对口支援",缓解城乡低保资金的不均衡,推动城乡低保一体化目标的实现.
(五)城乡低保一体化的其他保障措施
城乡低保工作的规范化管理是一项常抓不懈、常抓常新的工作,也是满足广大群众对党和政府落实民生工程的期待,公开、公平、公正地做好救助工作的前提.
第一,完善城乡低保操作程序.要依据中央和安徽省民政厅关于低保实施办法、低保操作规程相关文件精神,加强对城乡低保工作的程序管理.严格规范低保对象申请、审核、审批、公示、低保金发放、评估与反馈等各环节和工作,强化政策的透明度及可操作性.
第二,建立科学有效的收入核对机制.按照《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》(国发[2012]45号)和《安徽省人民政府关于进一步加强和改进最低生活保障工作的实施意见》(皖政[2013]72号)要求,加快研究制定居民家庭经济状况信息核对的具体办法,有效解决低保申请家庭经济收入隐性化、多样化的核对难问题;加快建设居民家庭经济状况核对平台,建立与工商、税务、公安、劳动、交通、公积金等跨部门、多层次、信息共享的信息比对系统,全面提高居民家庭经济状况核定的准确性.
第三,建立绩效评估制度.按照《安徽省城乡最低生活保障工作 绩效评价办 法》(民 社 救 字[2013]75号)、《安徽省城乡最低生活保障资金绩效评估办法》(财社[2013225号),进一步完善评价指标体系,制定多元化的评估形式和途径,将城乡低保一体化建设情况与评估政府工作绩效相结合.通过"以奖代补"等方式,将分配补助资金与补助地区城乡低保一体化工作绩效挂钩,努力营造"比、学、赶、帮、超"的工作氛围.
第四,加强低保工作队伍建设.按照省编办、省民政厅《关于建立救助申请家庭经济状况核对机制加强基层社会救助能力建设的通知》(皖编办[2013]147号)要求,要结合实际,科学整合相关机构及人力资源,充实加强基层民政服务和社会救助工作力量,按照保障对象数量、动态管理工作量、工作程序、服务时效和服务半径等因素核定配备工作人员.要保障必要的办公场所和工作条件,落实低保工作经费,确保事有人管、责有人负.
同时,要加强人员培训,建立低保培训教育和从业资格认证体系;推动社会工作人才队伍参与低保工作,不断提高低保工作的服务管理水平.
进一步完善城乡低保一体化建设,加快城乡社会救助全覆盖,将是很长一段时期的艰巨任务.
只要我们有思路、有谋划、有经验,做好顶层设计,完善运行机制,强化过程控制,定能让社会全体成员共享改革发展成果,早日实现全面小康.
参考文献:
[1]***.关注民生问题:民生连着民心 民心关系国运[EB/OL]
[2]王世平 洪霞.铜陵试水"1+6"社会救助[N/OL].中国社会报,2011-12-08.
[3]方文婷.学习贯彻党的十八大精神:社会保障制度覆盖每个角落[N/OL].
