前言
社会救助制度是现代社会保障体系的重要组成部分,对受保障对象而言,它是最后的防线.作为全球最自由、最活跃的经济体之一,香港已经建立了一套具有本土特色的社会救助制度,其完善程度可与亚洲任何国家和地区媲美.此外,香港地区非政府组织较多地参与到社会救助这一领域中,与政府主导的社会救助形成良性互动,这对我国大陆地区的非政府组织参与社会救助具有很大的参考价值.
一、研究背景
当前,我国内地经济结构的调整也带来了包括社会保障制度在内的社会各个层面的转型,新出现的社会问题也为该领域留下了许多亟待解决的课题.社会救助是社会保障制度不可或缺的部分,也是确保我国经济平稳快速增长的因素.作为世界上最大的发展中国家,囿于人口基数大,城乡发展的 "二元"分割,我国社会救助制度仍有很多不足之处,包括实施救助的主体单一,救助形式较为固定,救助水平的低层次化等.通过与香港地区的社会救助制度进行对比,我国内地的社会救助制度在很多方面可以借鉴香港模式,特别是如何使社会力量参与到救助中,实现救助社会化.
二、香港社会救助的制度构成
( 一) 普遍救助
综合社会保障援助计划简称 "综援",是香港普遍救助的最主要形式."综援"计划的目的,是以入息补助方法,援助因年老、残疾、患病、失业或其他原因引致经济出现困难的人士,使他们能应付生活上的基本需要.申请人无须供款,救助资金主要来源于税收和政府的拨款.
"综援"还包括两个计划: 一个是自力更生支援计划.该计划规定 15至59 岁身体健康正常的"综援"申请人,如失业或每月从工作中所赚取的收入或工作时数少于香港社会福利署所定标准,必须积极地寻找全职工作及依照规定参加该计划.另一个是综援长者广东及福建省养老计划.
( 二) 特殊救助
1. 公共福利金计划.这项计划为严重残疾人士和老人提供津贴,以现金津贴的形式支付,以应付他们因残疾或年老而引致的需要.有以下四类津贴: 普通高龄津贴、长着津贴、普通伤残津贴、高额伤残津贴.
2. 三个意外赔偿计划.( 1) 暴力及执法伤亡赔偿计划,提供经济援助给因暴力罪行或因执法人员使用武器执行职务,以致受伤的人士或这些人士的受养人.( 2) 交通意外伤亡援助计划,向道路交通意外受害人或这些人士的受养人迅速提供经济援助.( 3) 紧急救济,为因自然灾害或不幸事故受影响的灾民提供热饭及救济物品.
( 三) 专项救助
香港地区的专项救助主要包括公屋、公共医疗及公共教育等方面的专项社会服务.( 1) 公屋: 是由香港房屋委员会或香港房屋协会兴建的公共房屋,是香港政府给广大低收入阶层和贫困群体提供的一项社会福利.( 2) 公共医疗: 是政府通过医药局管辖下的公立医院为广大低收入和贫困群体提供低廉的医疗服务.( 3) 公共教育: 香港政府不仅给予贫困家庭必要的各种教育补贴,还通过教统局在学生辅导等方面提供支持.
三、我国内地社会救助的制度框架
( 一) 普遍救助
1. 城乡居民最低生活保障.最低生活保障简称 "低保",指国家对家庭人均收入低于当地政府公告的最低生活标准的人口给予一定现金资助.其中,居民最低生活保障标准成为这一制度得以实施的基础.从救助程序看,主要包括困难居民提出申请、经过初审、乡镇复核、县级民政部门审批; 通过后进行公布及资金发放.在资金发放方面,按照申请人家庭的困难程度和类别,分档发放.资金筹集方面,由地方人民政府列入财政预算,政府投入,专款专用.
2. 农村五保户供养.作为另一种普遍救助制度,从上世纪 50 年代中期在农村实行,历史比较悠久.从保障对象来看,老年、残疾或者未满 16 周岁的村民,无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人,或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的群体,在农村五保供养范围内.其审批程序、资金筹集与城乡 "低保"类似.在供养内容方面,与"低保"不同: 五保供养更多提供的是生活必需品及服务.
3. 与香港地区的对比: 难以实现助人自助.贫困的显着表现是收人的缺乏,消除贫困的政策也主要体现为各种形式的现金收人再分配;然而,仅保障救助对象的生存,只能维持现状,难打破贫穷的循环.香港在提供普遍社会救助时,注重发展及提高受助人的自助能力.相比之下,我国内地城乡居民最低生活保障制度救助内容较简单,难以避免救助金发放而产生的依赖.
( 二) 专项救助
1. 我国内地的专项救助."低保" 制度的实施初步解决了困难家庭吃饭、穿衣等日常生活问题,仍无法满足就医、求学以及住房方面的需求.为此,社会专项救助应运而生,其可概括为: 医疗、教育、住房及司法救助等,这些社会救助工作集中在不同的领域,有不同的内容.从救助对象来看,现行的政策是这些专项救助基本参照低保标准,即其他各种专项社会救助主要是从 "低保"对象中选择那些在医疗、教育或住房等方面存在困难的家庭实施专项救助.
2. 与香港地区的对比: 制度化程度不高.在专项救助领域,香港地区已建立了一套十分完备的制度.
( 三) 其它救助
1. 我国内地的其它救助.除上述之外的其它社会救助,虽非覆盖广泛的对象,但涉及到的领域繁多,包括灾害救助、临时救助等.凡是在相关领域处境困难的群体均有可能成为救助对象.
2. 与香港地区的对比: 社会参与程度低.我国内地的其它救助发展很不平衡,在很多欠发达地区,社会救助仅仅停留在普遍救助的层面,罕有品种繁多的其它救助.相比香港地区,我国内地社会组织参与社会救助的比例要低很多.
四、香港社会救助对中国内地的启示
( 一) 转向发展型社会救助,消除能力贫困
与香港地区相比,我国内地的社会救助还主要处于单纯强调收入援助的阶段,这突出表现在救助工作注重物质提供,缺乏发展性的服务.随着经济的发展以及人们意识的转变,转向一种新的发展型救助模式乃必然之路.发展型救助模式的最大特点,就是要求在为贫困人口提供满足其基本生活物质援助的基础上,增强受助者的自助能力.为保证这项举措能落到实处,发放物质援助的同时,应对受助者所具有的自助能力进行充分评估,动态监测其所付出的努力.
( 二) 发展社会救助力量,促进社会救助主体的多元化
政府固然是社会救助的第一责任人,但仅依靠政府救助难免会遗留盲点.随着"小政府大社会"的理念深入人心,非政府组织参与解决社会问题的方式逐渐被人们认可.非政府组织更集中于提供精神层面的关怀及技能的训练,政府和非政府救助之间可以建立很好的合作关系,并确立以政府为主导、非政府力量为补充的社会救助多元主体结构.
参考文献
[1] 许琳: 《社会保障学》,北京,清华大学出版社,2012.
[2] 世界银行: 《1990 年世界发展报告---贫困专题》,中国财政经济出版社,1990.
