我国正于经济社会快速发展的转型期,城市贫困人口与日俱增,贫富差距日益扩大,由此引发城市社会利益分化冲突,并可能带来一系列社会问题。城市贫困问题已经成为我们正在面临和必须正视的一个重大社会问题,严重制约着中国经济发展与和谐社会构建。为此,我国先后出台了一系列政策,初步建成了以最低生活保障制度为核心、其他专项救助制度为辅助的综合性社会救助体系,并取得了较大成就。但目前的城市贫困人口救助政策依然存在诸多问题,如重视物质、收入方面的救济,而忽视贫困群体的脱贫能力建设,使得有劳动能力的贫困人口新增为城市贫困的主体。在新的经济社会形势下,传统的城市贫困救助政策面临严峻挑战,亟需政策创新,以更好地应对和缓解城市贫困问题。
一、我国城市传统贫困人口救助政策的缺陷及政策创新需求
我国以最低生活保障制度为主体的社会救助体系是保障城市贫困群体基本生存需要、维护社会稳定与发展的重要制度安排。但这种传统的社会救助体系以维持贫困者的基本生存为理念,以经济补偿为主要经济方式。随着经济发展和社会转型,这种消极的救助机制已显现出诸多缺陷,面临着严峻挑战。
1.对贫困认识不清,政策目标定位不明,政策效果不佳
目前,“三无”人员仅占城市贫困人口的很小部分,我国当前贫困人口的主体是有劳动能力和劳动意愿的下岗失业人员和长期从事临时性、低收入工作的人员,人力资本存量少成为我国人口贫困的主要原因,贫困的产生越来越多的表现为因文化水平低、劳动技能差而受到市场与社会的排斥。正如阿马蒂亚·森所言:“贫困是对基本的可行能力的剥夺,而不仅仅是收入低下。能力剥夺是本质上的剥夺,而低收入仅仅是工具性的剥夺,能力剥夺的影响远远比收入低下的影响更重要”。
贫困救助的根本目标应该是重视贫困人口的资本、潜能及可行能力的开发,促使贫困人口逐步摆脱贫困状况。但目前我国对贫困的认识仍主要局限于“收入贫困”,现行的城市贫困救助政策大多以向贫困群体提供现金援助为主,以保障贫困者的基本生活为主要目标,带有消极补救的性质,而对有劳动意愿和劳动能力的大部分贫困人口的开发性扶贫明显不足,无法促进人力资本发展。由于制度目标定位不明,导致目前的贫困救助政策以救济性为主,而建设性、开发性政策有所欠缺。
2.事后补偿为主,下游干预,缺乏发展的理念
以最低生活保障制度为主体的中国社会救助,关注的是为救助对象提供基本生活安全网,承担的是兜底性保障功能,实质上秉持的是事后补偿的价值理念,是在贫困问题出现后的有限的事后补救。在这种理念的指导下,城市贫困救助取得了一定效果,在防止贫困者生活恶化发面了重大作用。但这种政策理念带有一定的消极性,属于“下游干预”的被动性救助,缺乏发展内涵,并没有增加贫困家庭抵抗风险的能力,也限制了反贫困政策其他功能的拓展。反贫困的最终目标是实现从救济向开发、发展的转变。因此,提升贫困群体的个人能力、协助其建立社会关系及恢复社会功能,关注贫困群体的未来发展,才是积极救助及城市贫困人口救助的应有之义。
3.重视物质贫困而忽视精神贫困
一般说来,贫困包括物质贫困和精神贫困两个方面。表面看来,贫困主要是经济型、物质性的,是因为收入不足而难以满足最低生活需求;但实际上贫困还存在深层的社会文化原因,即贫困亚文化。穷人独特的居住方式促进了穷人间的集体互动,从而使得与其他人在社会生活中相对隔离,这样就产生出一种脱离社会主流文化的贫困亚文化。这种亚文化通过“圈内”交往而得到加强,并且被制度化,进而维持着贫困的生活。贫困文化塑造着在贫困中长大的人的基本特点和人格,使得他们即使遇到摆脱贫困的机会也难以利用它走出贫困。
基于对贫困亚文化的认识,发达国家的反贫困政策在反物质贫困的基础上,更加注重贫困者的心理和文化层面,刺进贫困人口产生脱贫的动力和动机,进而在行动上去努力改善贫困。但目前我国的贫困救助政策基本上只关注物质层面,主要是通过现金补贴、物资发放等方式改善贫困者的物质生活,但忽视了对贫困者精神贫困的救助及对贫困亚文化的改造。
4.参与主体单一,缺乏有效整合
我国高度重视城市贫困问题,并以政府为主体在城市贫困救助工作中取得了巨大成绩,但政府单一主体参与的局限性也越来越明显。
首先,政府贫困救助具有宏观性,很难细致化,有限的反贫困工作人员难以将反贫困工作落实到实处。
其次,政府贫困救助具有全局性和政策性,试错成本高,从而会抑制各种自发的贫困救助创新活动,不利于创造更加适用的贫困救助模式。此外,政府机构官僚主义作风及腐败现象的存在,很容易导致贫困救助工作中的信息失真,其工作效率也值得怀疑,难以保证有限的资源真正有效地用于贫困救助工作。
由于政府工作的局限性,充分整合利用各种社会资源参与城市贫困救助显得尤为重要。其实,除了政府之外,贫困人口、社会组织等都是贫困救助工作中不可缺少的行动主体。特别是贫困群体自身,不仅是贫困救助工作中的工作对象,更是重要的贫困救助主体,贫困救助工作不能缺少贫困群体的积极参与。此外,各种社会组织也可以在贫困救助工作中发挥积极作用,弥补政府工作的不足,有效推进城市贫困救助工作的开展。
总体来看,我国城市贫困救助政策在政策目标、制度理念、救助方式及参与主体等方面存在许多局限,属于消极性补救模式,缺少发展理念,忽视了贫困者自身的反贫困意识、能力及社会资源的有效整合,已经难以满足我国城市贫困救助实践的需要。
二、发展型社会政策嵌入贫困救助的内在机理
发展型社会政策的形成经过了一个较长的酝酿和发展过程,在西方福利国家应对全球化挑战和“社会排斥”的背景下,社会政策逐渐从传统的、“事后补救型”的保护方法向着积极的、“生产性”的、注重社会投资的方法转变,即社会政策新增了“发展”这一价值理念。一些学者陆续提出将社会发展与社会福利合为一体的发展型社会政策理论,其核心是将社会政策看成一种社会投资行为,代表性的有梅志里提出的社会发展的制度理论、吉登斯倡导的社会投资型国家理念、阿马蒂亚·森建立的以自由为核心的社会发展理论以及泰勒·古比的新福利主义。
总体来说,发展型社会政策的主要内容如下:
1.强调经济社会协调发展,注重社会政策对经济发展的作用
发展型社会政策理论强调社会政策的社会投资作用及福利项目的生产性、投资性取向,认为社会政策是生产力,它不是经济发展的负担,对经济发展具有促进作用。通过良好的社会政策,可以充分发挥社会成员参与经济生活的积极性,实现经济社会协调发展,从而增进人民福利、促进社会公平。
2.强调社会投资,注重人力资本的积累
在发展型社会政策的理论视野内,社会政策就是一种社会投资行为。通过再分配政策将社会资源投向能够改善人力资本和社会资本状况、促进就业、提高劳动者技能的社会项目上,提高社会群体参与经济竞争的能力,致力于消除社会成员参与经济活动的障碍。其中,投资儿童长远发展,支持家庭功能发展与家庭能力建设是发展型社会政策人力资本投资的重要方面。
3.强调“上游干预”,注重从中长期战略角度制定社会政策
发展型社会政策主张采取事先预防措施来减低解决社会问题的成本,就是在上游消除问题产生的条件和机制,切断社会问题发育的链条,同时,将发展的短期目标和长期目标结合起来,以支持和满足社会成员的普遍发展和长远发展为出发点,通过社会政策消除或减少使人们陷入困境的因素,而不是事后补救型的救助。
4.注重赋权与参与,反对社会排斥
发展型社会政策强调通过社会政策投资于人力资本,为个人“赋权”,为弱势群体增能,来影响个人的竞争力和劳动力素质,从而达到政府和市场的双赢与互助提高。同时,认为贫困治理和反对社会排斥是政府和社会的重要责任,强调应给予弱势群体以权力,积极鼓励他们参与社会生活,不能因为人们的一些外在条件就排斥其进入主流群体的生活中。
5.主张福利多元化,强调社会政策的多方参与
发展型社会政策理论主张福利多元化的社会治理模式和公共福利满足方式,认为社会政策的主体不只是政府,而应引进专业化的社会组织和社会福利领域的专业人才,充分发挥个人、家庭、社区、非营利组织、市场等多方作用,从而提高社会政策的专业性、功能性、福利性和社会性。
发展型社会政策注重社会政策与经济政策的整合,强调“社会投资”与“发展”的理念,通过中长期战略、上游干预、人力资本投资、福利多元参与等途径,提升贫困人口的就业能力,增进社会福利,为城市贫困救助政策转型与创新提供了良好视角。
三、基于发展型社会政策视角的城市贫困救助政策创新路径
传统的城市贫困救助政策以问题为导向,其直接目标指向的是生存意义上的经济贫困,发展的内涵与意义不足,而发展型社会政策是一种与发展理念及目标密切结合在一起的社会政策模式。对我国城市贫困救助而言,发展型社会政策的嵌入为我国城市贫困救助开辟了社会政策新路径。
1.坚持社会投资理念,加大对贫困群体的人力资本投资
人力资本缺失是当前我国城市贫困固化的根本原因,会使其家庭失去自我复苏能力。维持基本生存是社会救助与反贫困的基本目标,但这只是浅层次的目标,贫困救助的长远目标应侧重与贫困群体的自我恢复、发展等能力建设上。因此,要消除贫困就必须提高贫困群体的人力资本。通过多种形式的教育和培训增强其自身的人力资本,是贫困者脱贫的内在条件。只有提高贫困群体的人力资本,才能增进个人、家庭参与经济活动的能力,促使其真正摆脱贫困,融入主流社会。
首先,根据贫困人口的具体情况和实际需求实行分类培训。对于年龄偏大、技能水平偏低的贫困者,由于其学习新技能的难度较大,且负担较重,应对其进技术难度低、实用性强的应急培训;而对于年轻、文化水平相对较高的贫困者或失业者,应鼓励他们尽可能地参加正规成人教育,从而全面提升其人力资本。
其次,采取培训与任职资格考试相结合的做法,因为在用工日益规范的时代,用人单位在招聘人员时,往往要求应聘者出具一定的培训证明或资格证书。通过为贫困者提供培训、资格考试和就业推荐一条龙服务,可以有效提高贫困者在应聘时的竞争力,有利于促进其就业。
再次,实行“低保减退”政策,建立一定的就业激励机制,提升贫困者的就业意愿。对于寻找到工作的救助对象,不应立刻取消其低保待遇,而应根据其工资水平适度逐渐减少其低保补贴,但要保证其就业后的收入高于就业前的低福利。
2.坚持中长期预防性战略,对贫困问题实施上游干预
我国现行的反贫困政策,如社会救助,无论是最低生活保障还是专项救助,实质上都是消极性的补救措施。这种消极性救助很容易使被救助者陷入持久的贫困中,并导致政府财政指出不断增加。因此,对贫困者应坚持应急性物质救助与预防性救助相结合的救助理念,避免被救助者陷入持久贫困的恶性循环。而对于尚未陷入贫困的低收入家庭,则应在对其进行接触和了解的过程中,根据其特殊情况,协助其提高风险抵御能力,并做好风险预警工作,实现社会救助理念从“救贫”、“扶贫”向“防贫”的转变。
基于发展型社会政策的城市贫困救助工作应对贫困问题实施上游干预,构建发展型家庭政策,在全社会形成支持家庭、投资儿童的社会环境和制度体系。失业和贫困问题往往会出现家庭代际传递的负面效应,例如,成长于贫困家庭的儿童,其营养状况、受教育机会、学业表现、就业能力等人力资本会受到其家庭贫困的影响,在成年后更容易面临就业困难和失业,也比成长于一般家庭的儿童更易陷入贫困。而通过构建发展型家庭政策、对儿童进行投资,则可以有效切断贫困的代际传递链,因此,国家和社会应当给予足够的重视。
3.实施多元化救助,促使贫困者精神脱贫
我国目前以维持基本生存为基本理念,以单一形式的现金和实物救助为主要形式的社会救助不利于全方位改善和提升被救助者的生存状况,已经不能有效解决社会转型期的贫困问题。
在保证被救助者基本生活的前提下,必须注重“人的发展”,实施多元化救助,在传统物质性救助的基础上,综合开展多种方式的救助,如以帮助受助者提升战胜困难、走出困境的信心,即以“助人自助”为核心的心理救助,以提升人的内在能力、改善其外在环境,即以增权或赋权为核心的权利救助,以及以人际关系增权和社会参与增权为主要内容的社会资本救助等非物质性救助,从而达到促进受助者能力提升和网络建设的目的。
受助者能力提升和网络建设的首要环节是其理念、意识的转变,即其精神上的脱贫。政府应当通过开展丰富多彩的社区活动,通过宣传、启发、教育等途径和方式增强贫困者的集体意识和民主观念,促使其走出封闭、固化的亚文化群体,融入主流社会,从而帮助他们实现精神脱贫,协助他们打破贫困的恶性循环。
4.坚持福利多元化、社会化,促进城市贫困救助的多方参与
贫困是一个复杂的社会问题,贫困问题的治理不是单靠政府的力量就能完成的。如果仅仅依靠政府,救助面窄,救助水平难以提升,救助的社会化程度低,社会资源不能得到有效的调动和运用。因此,需要构建包括政府、社区、社团、非政府组织、贫困者等在内的多元化社会救助主体系统,形成全方位、多层次、综合性的城市贫困救助体系。毋庸置疑,在该体系内,政府主要扮演政策制定者、经费投入者和监督落实者的角色,社区承担组织实施者的责任,各社团和非政府组织则发挥资源整合、专业服务等作用。
城市贫困救助的有效开展,离不开贫困群体自身的积极参与。城市贫困治理可以借鉴农村扶贫经验,赋权于民,充分调动贫困主体的积极参与,走参与式反贫困道路,在项目选择、项目实施和项目监督的全程实现规范化、制度化的民主参与程序,以激发贫困主体的自我发展能力,提高贫困救助资源的配置效率。
在社会转型期,传统的城市贫困人口救助政策暴露出诸多弊病,已经难以满足我国当前城市贫困救助及社会发展的需要,通过引入发展型社会政策理论,并将其嵌入城市贫困人口救助政策实践,能够在一定程度上完善现有政策,并促进城市贫困人口救助取得更大成就。
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