二十世纪上半叶，发达国家先后用社会保险体系代替了济贫法，并辅以各种形式的非贡献性福利，后者即现在的社会救助。随着改革开放的深入，经济社会的全面转型使得中国城市贫困问题日益显性化，目前的社会救助制度为社会的稳定和发展拉起了一道防护网，也是我国社会保障制度体系建设中最为成功的领域之一。但是随着社会对制度公平性、合理性的考量不断提升，社会救助中存在的弊端不断显现。为此，不少地方都在积极探索完善制度的方法和途径，其中杭州的实践值得探讨和借鉴。
1. 社会救助的若干改革和创新
1.1 补充和完善相关的法律法规
我国开展社会救助工作已经多年，也制定了一些法律制度。但总的来说，社会救助缺少综合性、高层次的法律法规，如《社会救助法》；救助立法不健全，有的方面近乎空白，各地只能依据自己的实际，进行补充立法。杭州市在这方面走在前列。一是低保政策的修订。
2006 年杭州颁布实施了《杭州市城乡居民最低生活保障办法》，并加快推进修订的步伐，为进一步提升低保工作水平，提供了有力的法律支持。二是完善困难家庭和临时救助政策。三是从提升残疾人生活品质出发，健全完善残疾人单独施保政策，将符合条件的残疾人全部纳入保障范围。
1.2 收入核查取得突破
低收入家庭收入认定工作是加强社会救助体系建设的基础性工作，是确保社会救助公平、公正实施的重要前提。在中国，因法律体系不健全、个人信用体系缺失、政府间信息不对称、就业形式和收入来源的多样化等多种因素，家庭收入和财产核实一直是社会救助工作的一大瓶颈。
2010 年 10 月，杭州市作为全国、浙江首批试点城市，出台实施了《杭州市城市低收入家庭认定办法（试行）》，建立了“低收入家庭经济状况信息核查系统”。
一是建立全市统一的信息核查平台。经救助申请人及其家庭成员授权，民政部门有权进行涉及到公安、人力资源社会保障、住房城乡建设、金融、保险、工商、税务、住房公积金等部门的信息核查。二是探索银行信息协查的新机制。三是加大对新兴行业收入认定的研究。
1.3 规范救助的管理程序
程序公正、职责明晰、要求明确，是低保对象、残保对象、困难家庭成员等社会救助对象准确认定的基础，也是社会救助管理的必然要求。
杭州出台了社会救助对象管理服务标准，从以下六个方面进一步规范社会救助对象工作程序：一是规范申请程序；二是规范审核程序；三是规范民主评议；四是规范审批程序；五是规范公示程序；六是规范发放程序，明确全面推行低保金、残保金及专项救助金社会化发放，按照财政国库管理制度将救助金直接支付到家庭账户，确保足额、及时发放到位。
1.4 救助惠及贫困边缘家庭
社会救助基于低保身份的简单“叠加模式”，是一种基于运行成本和实际操作的次优选择，存在着天然的缺陷和不足。简单划一的标准，一方面容易形成“低保身份化”问题，叠加享受各种救助和优惠政策之后，收入远远高于临界于低保边缘的家庭收入。另一方面导致分类救助的针对性不足，形成人力、物力的浪费。
杭州市于 2003 年建立了市、区、街道（乡镇）、社区（村）“四级救助圈”制度，2011 年出台《杭州市困难家庭救助办法》，对不同困难程度的家庭实行分层救助，有效地解决了边缘困难家庭的生活困难。“四级救助圈”制度的创新建立，受到了社会各界的认可和广大困难群众的欢迎。
1.5 实施多样化的救助
社会救助应秉持“发展型”的救助理念，针对“支出型贫困”进行制度设计，更加突出人性化的特点，各项救助项目要根据不同的贫困程度和实际需要进行分类救助。
杭州市面向困难群众的优惠政策从最初的 7 项增加到现在的 33 项，涵盖了日常生活、文化、教育、医疗、住房、法律和参保援助等七个方面。特别是首创“教育资助券”制度和实施医疗援助，避免群众因学、因病致贫。每年春节前还向困难群众发放“春风行动”救助金，夏季开展“高温送清凉”活动。
1.6 针对不同人群实施分类救助
享受分类施保的基本上都是有特殊困难的个人。政府可以对低保家庭中的特殊困难人员进行分类施保，有能力的地方可以把救助延伸到低保边缘群体。在特殊困难人员类别划分上，除传统“三无”人员外，可以考虑把高龄老人、重残、重病人员、单亲母亲和领养孤儿的家庭等纳入分类范围。
杭州市在对低保、困难群众实施制度性救助外，还为各类特殊困难对象出台了有针对性的救助办法，实行分类救助。一是实施残疾人基本生活保障工程。二是开展养老服务和农村“五保”对象集中供养。三是开展征地农转非劳动年龄段以上人员专项补助。四是完善临时救助政策。
1.7 就业援助有新举措
就业的作用不仅在于减贫，参与劳动力市场本身就是社会融合非常重要的手段，它能避免与主流生活方式和社会文化脱轨。根据传统社会学理论，社会融合包含工作中的相互依存，通过工作，人们可以意识到依存性，在更广泛和抽象的社会关系中变得更加亲密，是社会融合和团结的基础。
杭州市建立了困难帮扶与就业援助联动机制，努力消除“零就业”家庭。建立职业培训机制，提高就业困难人员、失业人员的职业技能。广泛开展“送政策、送培训、送岗位、送技能、送服务”为主要内容的就业创业服务活动，帮助困难群众实现就业创业，以创业带动就业。杭州市先后创建了“创建充分就业社区”、“阳光工艺大舞台”等就业帮扶工作品牌。
2. 对社会救助改革的评价
杭州市社会救助的改革和探索取得较大成效，值得肯定。但在整个现有制度的大背景之下，仍有不少局限，这也反映出我国社会救助制度有待完善的地方。
2.1 社会救助仍然是传统模式
目前我国的社会救助模式仍然传统型的，杭州的改革和创新虽然尝试在教育、文化、法律服务等方面给予救助者帮助，但没有真正涉及到发展型救助方式。传统的社会救助基于“收入性贫困”而设计，往往针对性较差，有些因“支出性原因”造成的贫困人群往往得不到救助。
传统的救助方式往往只注重贫困人群的基本物质水平保障，并不能从根本上消除贫困。而新型的发展型社会救助模式，关注受助者的社会参与和社会融合，消除社会排斥，并在心理援助上提供帮助，目的是提升贫困人群的发展能力，使他们能够依靠自己的能力摆脱贫困。同时目前的社会救助是对贫困后果的事后补救，属于被动型、应急型救助，是一种“下游补救”方式。在这种理念的支配下，容易导致救助的高成本、低效率，欠缺在贫困预防上的考量。
2.2 社会救助职能过于分散
杭州的社会救助倡导以党委政府主导、民政部门牵头、相关部门配合、社会各界参与的工作机制，强调健全组织网络，明确责任主体，落实各项任务。但实际上社会救助的职能仍然是分散的。民政部门是社会救助的主体，但劳动保障部门、卫生部门、住建部门、工会、残联和妇联都有社会救助的职能，这种多龙治水的执行机制，增加了救助环节和运行成本。而且民政部门的地位不够高，牵头作用行使起来有时力不从心，很难发挥统筹、领导的作用。
2.3 救助的监督和绩效评估难以落实
如同全国大部分地方一样，杭州的社会救助监督和约束的主体繁多。从理论上讲，财政局、审计局负责救助资金的管理和监督检查，总工会，妇联、残联对社会救助工作进行社会化监督。然而多个监督主体的监督职能并没有真正落到实处，特别是社会团体的监督存在“虚化”现象。同时由于社会救助职能过于分散，各部门的责任机制和考核机制也不健全，因此社会救助的绩效难以进行科学的评估。
2.4 救助缺乏社会力量的参与
社会救助不应当是政府的专利，而应多方面动员社会力量的参与。杭州的社会救助政府仍然是主体，与社会慈善力量缺乏良性互动。目前我国的社会救助是一种制度性救助形式，就是以政府为主体，这种支持方式有一定的程序性和规范性，然而涉及的支持面仍然不够宽泛，支持的内容较为单一，社会成员参与度不高。非制度性救助方式在我国主要表现为非政府组织的慈善活动、社区公益活动、社区群众的互助活动等。我国的社会救助主要由政府主导和投入，但仅靠政府的孤军奋战，往往救助的对象有限，且效率不高。
3. 结语
目前，我国的社会救助制度正处于加快建设与发展之中，从最低生活保障制度向综合型社会救助体系发展，从生存型救助向促进发展型救助发展，从维持温饱型救助到追求一定生活质量型救助发展，这是社会救助制度适应时代发展与社会进步的必由之路。
当然，各方面的法律法规和制度设计应该有所突破。特别是在动员社会力量参与救助方面的工作要加快实施。社会公益组织中有许多的专业技术人员，在提供心理、职业辅导和社会融入等基本物质救助之外的其他社会救助服务方面有独特的优势。国家应制定鼓励和引导慈善类公益组织发展的规划和政策，为它们更好地介入社会救助工作提供宽松的制度环境。与此同时，政府要通过媒体宣传、印发资料、开展咨询等多种途径，加强对自己工作的宣传，增强自身的公信力和吸引力，以便更好地和社会性公益组织进行合作。引导的同时，对慈善类公益组织也要加强监管，促进它们健康发展。
参考文献：
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