一、问题的提出
困境儿童: 指的是短暂或永久脱离正常家庭的儿童群体，或者生理上、精神上遭遇过重大问题的儿童，主要包括孤儿、流浪儿童、残疾儿童、艾滋病儿童、事实无人抚养儿童等群体。“南京幼女饿死事件”案例中的父母已暂时丧失监护能力，女童属于事实无人抚养的困境儿童。儿童保护是指“国家通过一系列的制度安排，包括社会救助、法庭命令、法律诉讼、社会服务和替代性养护等措施，对受到和可能受到暴力、忽视、遗弃、虐待和其他形式伤害的儿童提供的一系列旨在救助、保护和服务的措施，建构安全的大环境，使儿童能够健康成长”。《未成年人保护法》第五十三条中规定，父母或者其他监护人不履行监护职责或者侵害被监护未成年人的合法权益，经教育不改的，人民法院可以撤销其监护人的资格。但该条文并没有对如何有效实现监护权转移做出可操作性的安排，严重影响困境儿童监护权转移的真正落实。张蕾针对同类案例如“李思怡案件”提出，加强重视困境儿童监护权行使的顺序问题，避免监护权空缺的现象。此外，康晓光提出必须集中力量在初步建立社会保障体系之后，尽快解决制度失灵问题，唤醒人类的良知。当前，学术界主要从监护权转移、困境儿童救助机构设置、困境儿童服务等事后救助方式等视角研究困境儿童的保护，对困境儿童保护事前预警问题的研究甚为缺乏，尤其是服刑人员子女问题往往被学界边缘化、甚至淡化。因此，本文从“南京幼女饿死事件”入手，探寻这种悲剧的发生原因，分析我国困境儿童保护存在的问题，力求为今后处理困境儿童保护问题提供相应的经验借鉴。
二、从“南京幼女饿死事件”看困境儿童保护存在的问题
( 一) 父母已不能履行正常监护权，但监护权没有依法取消或转移
该事件中，南京女童的父亲在监狱服刑，母亲理应行使监护权，但却因长期不务正业、疏于照顾而无力正常履行监护责任。两名女童的实际情况完全符合转移监护权的条件，但事实上无人提出转移监护权。顾骏对此质疑到: “数个月里，她经常不归，置孩子于不顾，大女儿光着上身出现在天气尚未完全转暖的社区，小女儿因尿不湿未更换而下身溃烂，甚至饿得趴在马桶边上吃粪。作为家长，不尽监护责任，为什么过去没有受到任何惩处，更没有被剥夺监护权?”
( 二) 制度性救助力度不足，解决危机方法不当
首先，社区或儿童保护机构未对困境儿童的生存危机进行正确评估。作为制度性救助的基层组织，社区在发现两名女童父亲被抓、母亲很少回家照顾孩子并有吸毒的情况后，没有重视女童的生存警报，也没启动困境儿童救助预警机制且及时进行危机干预，只是简单给予基础现金救助，这无助于危机解除。其次，制度性救助方式比较单一、消极，力度不足。社区在发现女童的生存受到极大威胁之后，只是采取了每周一次入户服务和提供每月 800 元的低保补助金的救助方式。对于缺乏自理生活能力且父母无力照顾的幼女来说，这样的制度性救助无助于改变他们的生存危机。
( 三) 非制度性救助缺乏，援助不到位
对于困境儿童而言，除了政府及儿童保护机构对困境儿童承担的制度性救助责任外，社会力量提供的非制度性救助也是一种重要支持。但是在本案例中，除了邻居偶尔不彻底的几次援助，没有任何其他的社会公益组织、NGO 或个人对这两个困境中的女童伸出援手。康晓光在“李思怡案件”的反思中写到，“门外就是你和我，每一个活着的中国人! 三岁的孩子打不开门，我们在外边装聋作哑。终于，门没有打开，小思怡就死在门后。”这个质问也同样适用于本案例。
三、导致我国“困境儿童”保护难的原因
( 一) 文化原因: 中国传统的“清官难断家务事”和传统的家庭观局限
自古以来，家庭作为社会组织基本单位，包含婚姻、血缘、收养三重关系。传统社会着重维护“家长”在家庭中的权威，父母一方面希望得到社会各界的支持以使后代茁壮成长，另一方面又厌恶外人插手家务事。久而久之，传统的“清官难断家务事”和传统的家庭观对儿童保护造成了不良影响。一是形成社会冷漠对待困境儿童的氛围。长期的家庭内部专制管理导致外界弱化儿童保护工作的能力。二是造成儿童保护工作监督意识的薄弱。传统家庭观的缺陷之一是没有形成对儿童权益较为深刻的理解，从而缺乏有效对监护人权力监督的意识。三是造成社会监督机制的缺失。对儿童保护工作监督意识上的淡薄，随之而来的是监督机制的不完善、不合理。
( 二) 制度原因: 法规不全、执行力差、救助政策不合理
1． 儿童保护政策法规可操作性不足，影响保护工作的执行力。《未成年人保护法》作为儿童保护法律体系中最重要的法律，对儿童的家庭保护、学校保护、司法保护等方面做出规范，但内容比较简单化、框架化，缺乏可操作性。其第五章第五十三条规定，父母或者其他监护人经教育后仍不履行监护职责或者侵害被监护的未成年人合法权益的，有关单位或人员提出申请后，人民法院可以撤销其监护人的资格，依法另行指定监护人。但法律并没有对所谓的“有关单位和人员”做出具体明确的规定，条文多具有指导性、引导性特点，严重影响法律的执行力。在第二章第十六条规定，父母因外出务工或者其他原因无法监护未成年人，应当委托有监护能力的成年人代为行使监护职责。条文用到“应当”这个权利性用词来表述规范内容，态度模糊。第六章第六十二条规定，父母或者其他监护人不依法履行监护职责，或者侵害未成年人合法权益的，由其所在单位或者居委会、村委会介入劝解、制止。条文涉及社区权力和职责问题，缺乏可操作性和强制性。
2．“困境儿童”监护权转移的相关法规不完善不具体。监护权转移，指的是基于被监护人利益前提下，按照相关法律将监护职责部分或全部委托他人行使，并且由被委托人承担相应法律后果。
根据《民法通则》第十六条规定: 未成年人父母已经死亡或者缺乏监护能力的，可以依次由祖父母、外祖父母、兄或姐、经同意的其他亲属朋友、父、母所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会、民政部门等组织或个人充当监护人。虽然法律条文看似较为详尽，但执行起来难。一方面，由于母亲与女童的亲权是受到法律保护的，只要母亲在，其他个人或组织很难提出转移监护权。另一方面，条文中鉴定法定监护人无法行使监护权职责的规定以及转移监护权的实际操作程序不够规范、明确，导致监护权转移很难实现。例如《民法通则》规定的“父母丧失监护能力”的儿童，由于现行的法律没有判定父母丧失监护能力的标准、确认“丧失”的程序，导致这部分儿童的监护权不能及时转移，出现无人监护的空缺状态。《未成年人保护法》也规定父母经教育后仍不履行监护职责或者侵害儿童的合法权益，人民法院可以根据有关单位或人员申请撤销监护人资格，但条文中没有列明申请主体，没人或者单位能提出申请，因此监护权转移很难进入法律程序。
3． 困境儿童救助政策设计不合理、救助方式不科学。面对两名困境儿童，民政部门、社区工作者、辖区警察只是把他们看作是被动的、消极的救助接受者，给予他们单一的现金救助和偶尔的关怀服务，这充分显示出困境儿童救助预警机制的缺乏。相关机构没有及时判别生存警报信号，导致救助方式与实际需求不一致，没有采取预警应急救助方式，使他们陷入绝境。尽管我国民政部颁发的《关于加强孤儿救助工作的意见》第二部分第六条提到: 对因父母服刑或其他原因暂时无法自理生活的未成年人，可以依照相关法律规定妥善安置。但目前在《妇女儿童权益保护法》、《未成年人保护法》等法律中找不到如何处理父母无力抚养、恶意照顾、虐待等情况的规定，很多困境儿童还是生活在没有保障的家中。现有制度设计不足给困境儿童救助工作带来的负面影响急需改变。
四、完善“困境儿童”保护工作的对策建议
( 一) 完善儿童保护法律制度的操作细则，提高转移监护权的可执行度
困境儿童保护是目前迫切需要解决的问题，需要通过国家立法机关创立相关法律制度，保护困境儿童合法权益。一方面，要加强顶层设计，完善困境儿童保护法律制度框架，重点从政府责任角度界定和建立监护支持制度、监护监督制度和儿童安置制度。完善法律框架的构想是困境儿童保护法律制度的一大改革，它将现有关于儿童保护制度中零散的政策、制度创新为一套完整的、全国通用的儿童保护法规体系。这个体系主要内容应该包括儿童保护组织工作事项和运作程序规则，在很大程度上弥补现有相关法律的缺陷。另一方面，完善相应儿童保护法律法规的操作细则，提高儿童监护权相关法律法规的可执行力。例如尽快完善《未成年人保护法》，明确指出未成年人提起撤销监护人资格诉讼的主体和顺序，消除剥夺监护权长期制度失灵的现象，将困境儿童今后的保护工作明确到特定部门、组织中。诉讼期间明确国家临时监护责任，由民政部门提供适当安置和照顾服务。变更监护权后，社会救助部门应该为这些困境儿童提供全方位的资金支持，保障他们的生活、教育、医疗等。
( 二) 借鉴美国强制报告制度，调动社区居民报告儿童困境的积极性
美国 1963 年制定的强制报告制度明确规定一切与儿童有密切接触的人员，都必须履行报告儿童可能被虐待、忽略等情况的职责。而且为了鼓励他们通报，严格对他们身份实施保密，使其免受法律上制约。但是，在我国法律体系内，没有任何机构、组织或个人需要对看到的儿童困境状况知情不报承担法律责任。当监护人对儿童的虐待尚未构成明显的后果时，更没有任何机构或个人会主动介入，这就加剧了困境儿童的弱势地位。“南京女童事件”中，社区、派出所、邻居等都未能及时报告以致事态严重化。我国可以借鉴美国做法，建立强制报告制度，规定经常接触困境儿童的群体，必须履行报告义务，发现知情不报者，给予相应处罚。不过，在实施强制报告制度的过程中，第一，要科学界定儿童虐待和忽略问题，适当扩大儿童虐待的认定范围，包括歧视、遗弃、疏忽照顾、冷落等行为。第二，减少强制报告的制度障碍。部分人群不能积极履行报告义务的主要原因在于面临两难选择，这就需要法律明确规定将报告虐待、疏忽照顾的义务列为保密义务的例外情形。
( 三) 科学设计救助政策，建立救助预警机制
1． 建立新型困境儿童救助体系。政府应坚持社会公平、公义的原则，改善传统救助工作方式，变消极救助为积极救助，重视事前救助的重要作用，创新儿童危机救助机制，形成政府牵头完善困境儿童工作制度、社会救助服务体系，充分调动邻里关系，及时关注困境儿童的生存和精神状况。
2． 更多引入社会工作体系帮助困境儿童。除了由相关政府部门帮助困境儿童渡过难关之外，还应逐步建立发达的社会工作体系，拓宽社会工作介入儿童保护的途径。社会工作者结合困境儿童的需求，借助专业知识和技能，为他们提供多方位服务。社会工作者可以深入到困境儿童家中，改善他们的生活环境，制定相应的服务计划，必要时为他们提供紧急援助，改变他们的弱势地位。
3． 建立困境儿童救助预警机制。要以政府为主导，由儿童保护工作部门、民间社工机构、公众等共同构成预警主体，及时对困境儿童存在问题进行甄别和预警，针对不同级别的生存困境和危机，采取不同的应急响应和科学的救助办法。困境儿童救助应在发现他们出现困境征兆，包括出现疏忽照顾状态、家庭重大变故等情况下，及时采取科学救助方法，以免酿成更多悲剧。
( 四) 鼓励社会各方力量参与困境儿童救助
政府应加大儿童保护法规和儿童福利政策的宣传工作，转变民众旧观念，让全社会认识和形成保护儿童、爱护儿童、儿童权益至上的理念，让社会普遍了解虐待儿童的各种行为表现和法律处罚，不仅避免自己不侵害儿童合法权益，也可及时报告或阻止其他人侵害儿童的犯罪行为。另外，还需要鼓励和培育专门致力于儿童保护的社会组织，并通过政府购买公共服务的形式，支持社工组织进入社区，为困境儿童提供各种公益服务，从而形成制度性救助与非制度性援助的合力。
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