摘 要： 武陵山片区社会保障兜底扶贫实践取得四个方面的成效：形成以最低生活保障为核心的社会救助体系，社会保险预防贫困风险的功能不断增加，社会福利降低贫困风险的功能不断增加，“两线合一”成果逐渐凸显。为确保社会保障障兜的可持续性，应建立社会保障兜底扶贫长期评估机制，推动社会保障与扶贫开发有效衔接，建立科学合理的社会保障兜底扶贫筹资机制。
关键词： 社会保障; 兜底扶贫; 武陵山片区;
一、相关文献
改革开放以来，中国用40年的时间让7亿多人快速摆脱了贫困，率先实现了联合国确立的千年发展目标，对全球减贫的贡献率超过70%，创造了人类减贫史上的奇迹。在中国脱贫攻坚方略中，很重要的一点就是由开发式扶贫为主向和兜底性保障开发式扶贫并重的转变。2015年，习近平在贵州调研时最早提出“低保政策兜底一批”的要求。同年，在中央扶贫开发工作会议上，再次强调“社会保障兜底一批”，对不能通过产业发展和就业帮扶脱贫的贫困人口实行兜底保障。国内学术界对于保障性扶贫的研究成果主要在2015年以后，且对社会保障兜底扶贫的重要性达成了一致性的看法，但对什么是社会保障兜底扶贫有两种不同的看法，即最低生活保障兜底扶贫和社会救助兜底扶贫。不少学者从全国层面或某个村级层面分析了社会兜底扶贫过程中存在的问题，并在此基础上提出对策建议。如，黄清峰（2018）从全国层面提出推动社会保障制度与扶贫开发的有效衔接，构建“全面、整合、科学”社会保障兜底脱贫攻坚的制度体系等。总的来看，理论界有关社会保障兜底扶贫系统性的研究不多，更多只停留于讨论层面。虽然也涉及到了全国层面和微观村级层面的研究，但针对区域层面的研究很少。本文以武陵山片区这一特殊区域为研究对象，梳理社会保障兜底扶贫的理论基础，全面分析片区社会保障兜底扶贫取得的成绩，并提出兜底保障可持续性的对策建议。
表1 2018年武陵山片区部分县市最低生活保障经费一览表（单位：万元）
二、武陵山片区社会保障兜底扶贫实践的成效
（一）形成以最低生活保障为核心的社会救助体系。
社会救助由政府承担财政支付责任，帮助城乡社会弱势群体和贫困人群抵御生存危机、维持基本生活的一种社会保障制度。接受救助的对象不需要履行交费义务，只要符合条件就可以获得现金或物质帮扶，其反贫困功能最为直接，效果最为明显。2015年“五个一批”的扶贫路径提出后，社会保障兜底扶贫成为武陵山片区一项重要的扶贫方式，以农村最低生活保障制度为核心的综合社会救助体系不断趋于完善。
1、最低生活保障制度。
作为一种补差型的社会救助方式，最低生活保障制度是国家对家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的人口提供的现金补助，主要具有两个方面的特征：一是给予贫困者提供的是基本生活费用；二是具有临时性特征。武陵山片区贫困人口多，最低生活保障制度发挥着重要的反贫困效应，片区71县市在保障人数、保障标准方面虽然有所差别，但就某一个县或市来说，已形成相对稳定的状态。从保障人数和保障经费支出来看，农村均高于城镇。如2016～2018年，花垣县城市最低生活保障经费支出分别为1,605.5万元、1,599.858万元、1,710万元。农村最低生活保障经费支出分别为3,240.7万元、4,579.5万元和4,818.5万元。从保障人数来看，2015～2018年凤凰县城镇最低生活保障人数分别为6,661人、6,229人、5,828人和4,948人；农村最低生活保障人数分别为34,818人、29,646人、18,238人和21,095人。通过最近5年农村和城镇最低生保障人数和保障经费的支出变化情况，我们不难发现，随时间的推移，享受的人数较大幅减少的同时，最低生活保障经费支出并没有大幅减少，有些县市甚至有增加的现象，这表明最低保障制度兜底扶贫力度相对更强。（表1)
2、其他救助制度。
最低生活保障制度的基本目标是解除贫困家庭的生活困境，但仅仅靠这一制度并不能解决所有的问题。临时救助、特困人员供养、自然灾害救助、特困救助和医疗救助是最低生活保险救助基础上的进一步补充和延伸，可以有效地解决家庭支出突然增加的支出型贫困和因突发状况造成的急难性贫困问题。从武陵山片区社会保障兜底的实践来看，自2015年以来，片区71县市均不同程度地形成了包括临时救助、医疗救助以及特困人员供养在内的解决支出型贫困和因突发状况造成的急难性贫困问题的救助制度。（表2)
（二）社会保险预防贫困风险的功能不断增加。
社会保险是社会保障制度的核心组成部分，它通过参保者之间分担风险而实现贫困预防和降低贫困风险的功能，其预防贫困的机理主要体现在两个方面：一是当个人遭遇疾病、失业、工伤等风险时可以获得一定的经济补偿，从而避免因病、失业、工伤等致贫或返贫；二是覆盖城乡居民的社会保险制度解决了劳动者的后顾之忧，为劳动者的自由流动提供了制度保障，有利于提高全劳动生产率，增加国民收入和城乡居民的收入，为社会保险扶贫效应的发生提供物质保障。20世纪90年代以来，武陵山片区的社会保险制度从无到有、从城市到农村逐步完善，各项社会保险参保人数稳定增加，保险待遇水平稳步提高，基本医疗保险和基本养老保险覆盖率均在96%以上。（表3)
表2 2018年武陵山片区部分县市社会救助情况一览表
不断完善的社会保险体系为武陵山片区全体居民建立起织密扎牢的贫困预防网络，有效防范了因病、伤、失业致贫或返贫风险。除了一般性的预防贫困功能外，武陵山片区社会保险兜底扶贫还包括以下内容：一是通过降低起付线、提高报销比例和封顶线，实行对贫困人员在大病医疗保险制度方面的精准帮扶。截至2018年底，武陵山片区71县市建档立卡贫困人口医疗费用报销比例达85%左右；二是由财政代缴全部或部分低保对象、特困人员参加城乡居民基本养老保险最低标准的个人缴费部分；三是由财政全部或部分补贴低保对象参加城乡居民基本医疗保险的个人缴费部分。如：2018年吉首市财政出资102.8万元，资助了14,731名低保对象参加城乡居民基本医疗保险。
（三）社会福利降低贫困风险的功能不断增加。
武陵山片区的社会福利制度作为精准扶贫脱贫攻坚的重要手段，在保障残疾人、贫困妇女、老年人孤儿的基本生活需求方面发挥着不可替代的作用。残疾人的社会福利方面，普遍建立起困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴两项制度保障残疾人生存发展权益。如2018年1～11月，8县市发放困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴分别分307,422人次和329,901人次，金额分别达2,086.8485万元和2,179.101万元。老年人社会福利方面，武陵山片区政府通过为困难老年发放老年津贴、提供公办养老机构和床位、购买商业保险等方式保证老年人的福利。如，2018年漵浦县为困难老年人提供27所养老机构和6,189张床位；恩施自治州提供106个收养性社会福利单位和7,500万张床位。儿童福利方面，通过采取发放基本生活费或集中供养和分散供养确保孤儿的基本生活需求。如，2018年凤冈县为63名孤儿发放资金106万元；黔江区给53孤儿累计发放基本生活费81.6万元。
（四）“两线合一”成果逐渐凸显。
在中国反贫工作中，农村最低生活保障和扶贫开发制度作为最主要的政策工具，各自在保障贫困人口的基本生活和提高自我发展能力方面发挥不同的作用。但由于主管部门、对象认定机制不同，自2007年农村最低生活保障制度实行以来，两项制度就是分别独立运行，这导致了农村扶贫或救助存在盲区、空白。为形成脱贫攻坚合力，确保贫困人口“两不愁，三保障”，2016年12月，武陵山片区71县市所属的湖南、湖北、重庆和贵州等四省出台了《农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接工作实施方案》，强调实现农村低保标准与国家扶贫标准“两线融合”，明确在标准、对象及政策三个方面和农村扶贫开发实现衔接。经过几年的探索实践，武陵山片区在两项制度有效衔接工作方面取得了明显的成绩，农村低保标准由2016年前远低于国家扶贫线向高于国家扶贫线转变。（表4)
表3 2018年武陵山片区部分县市社会保险参保人数一览表
从表4可以看出，2011年和2013年，片区71县市农村低保标准明显低于国家扶贫线。考虑到物价因素，2017年国家扶贫线约3,100元，71县市平均最低生活保障标准达3,495元，超过国家扶贫线300元左右。
三、武陵山片区社会保障兜底扶贫完善措施
（一）建立社会保障兜底扶贫长期评估机制。
社会保障兜底扶贫是由政府主导的扶贫方式，其主导作用不仅体现在制度的顶层设计，还体现在各种政策的发布和资金的投入使用。为社会保障兜底扶贫的可持续发展，应对政府的社会保障兜底工作进行考核，建立系统、科学的社会保障兜底考核指标体系，对政府资金投入和效率进行全面评估。将制度性评估和社会化评估结合起来，引入第三方评估机构，并将评估结果作为分配低保、扶贫补助资金的重要因素。
表4 2011～2017年武陵山片区71县市农村最低生活保障标准一览表（单位：元）
（二）进一步推动社会保障与扶贫开发有效衔接。
2016年以来，武陵山片区社会保障与扶贫开发两项制度正在逐步实现对接，农村最低生活保障标准在2017年以后逐渐超过了国家扶贫线。同时，两项制度在对象的认定和信息共享方面也取得了可喜的成绩。但是，由于二者在权利内涵、机制运行等方面存在本质区别，导致二者在对象、管理方面的深度衔接存在障碍。其中，精准识别对象是农村低保与扶贫开发有效联动的重要基础，管理衔接是形成反贫困合力的制度保障。在对象衔接方面，应通过采用科学合理的方法如通过入户调查、邻里访问，对家庭收入、财产、支出等情况全面掌握的基础上，公平公正地识别出兜底对象，将符合扶贫条件的低保户纳入到建档立卡范围，将符合农村低保条件的建档立卡贫困户纳入低保范围。在管理衔接方面，扶贫部门和民政部应实行贫困人口和农村低保名单相互报送和共享。
（三）建立科学合理的社会保障兜底扶贫筹资机制。
社会保障兜底扶贫资金保障是基础和关键。从目前社会保障兜底扶贫资金投入来看，财政几乎承担了全部的出资责任。但随着我国经济新常态下减税降费的推进，武陵山片区大部分地方财政收入增速明显放缓，收支矛盾愈加突出。在社会保障兜底扶贫过程中，财政承担了低保资金、各种专项救助金以及为部分贫困群体代缴城乡居民基本医疗保险制度和城乡居民基本养老保险制度的个人缴费部分等，这都是一笔不小的开支。因此，为了减少地方财政的压力，武陵山片区应探索建立社会保障兜底扶贫科学的筹资机制，创新筹资方式、主体和筹资渠道，改变单一靠财政收入的筹资格局，建立多主体、多渠道的兜底扶贫筹资机制。在武陵山片区经济发展和财政能力处于先天弱势的情况下，中央加大转移支付责任力度，片区政府主动调整财政结构，为社会保障兜底筹集充足的资金。同时，地方政府应主动利用市场的有利因素，积极引导社会力量参与到社会保障兜底工作中来，推进慈善资源和扶贫需求有效对接，发挥公益组织和慈善事业对扶贫济困的作用，拓宽资金来源。
参考文献
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