摘 要： 以基本原则的结构性功能为起点,社会救助制度基本原则需要向上承接社会救助法保障生存权的目的性价值,向下统摄社会救助给付规则。当下《社会救助暂行办法》第二条之规定构成我国社会救助基本原则的基础表达。但在新一轮社会救助法的立法过程中,社会救助基本原则无须表达诸如“公平、公正”等作为“一般法律思想”的最高层级的法律原则,而应该结合社会救助立法目的、聚焦社会救助法律规范,寻找可以作为司法裁判准则的基本原则。因此,我们可以考虑从最低生活保障原则、帮助自立原则及审查核实原则三个维度进行立法表达。
关键词： 社会救助法; 生存权保障; 基本原则; 结构功能;
Abstract： From the structural function of basic principles, the basic principles of social assistance law need to express the purpose of social assistance law to guarantee the right to subsistence and guide the rules of social assistance payment. Interim Measures for Social Assistance constitutes the basic expression of the basic principle of social assistance in China. There are the highest legal principles of "general legal thought," such as "fairness, justice," which doesn't stipulate in social assistance law. We should combine the purpose of social assistance legislation, focus on the legal norms of social assistance, and seek for the basic principles that can be used as judicial standards. we shuould consider the legislative expression from three dimensions: the principle of subsistence allowances, the principle of promoting self-reliance and the principle of verification.
Keyword： Social Assistance Law; Survival Rights; Basic Principles; Structural Function;
一、问题的提出
党的十九届四中全会审议通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,明确提出要“坚决打赢脱贫攻坚战,巩固脱贫攻坚成果,建立解决相对贫困的长效机制”。建立解决相对贫困的长效机制根本上是要建立公平可持续的社会救助制度。社会救助法基本原则是对社会救助法基本价值的共同体现和集中贯彻,是对社会救助具体规则的高度抽象和深度概括,社会救助法基本原则的确立有利于社会救助制度的完善。
在现行的社会救助法体系中,2014年国务院颁布的《社会救助暂行办法》第二条对社会救助制度基本原则做出过表达,规定:“社会救助制度坚持托底线、救急难、可持续,与其他社会保障制度相衔接,社会救助水平与经济社会发展水平相适应。社会救助工作应当遵循公开、公平、公正、及时的原则。”该条第一句话表达我国社会救助制度的基本原则,第二句话表明了我国社会救助工作的基本原则,二者共同构成社会救助的基本原则。尽管该条表述能够反应社会救助的基本立法目的,但是缺少法学术语与理论抽象性之表达,前后原则之间缺少体系上的逻辑关系,对社会救助规则的指导功能不足,而且社会救助工作之原则的表达过于宽泛,无法完全体现现代社会救助制度的理念。同时,受制于《社会救助暂行办法》的效力层级,该法所规定之原则并不能完全代替社会救助法的基本原则之表达。
学界对社会救助法基本原则也给予足够的关注,研究讨论的成果丰富,但关于社会救助法基本原则的讨论仍有以下问题需要理清:一是社会救助法的基本价值不等同于社会救助法的基本原则,即不能用社会救助中的公平、效率等价值代替社会救助法的基本原则;二是社会救助法的基本理念不等同于社会救助法的基本原则,即不能用社会救助法中城乡一体化理念、国家与个人相结合的理念等同于社会救助法的基本原则;三是其他社会保障制度的基本原则不能完全等同于社会救助制度的基本原则,毕竟社会救助制度在定位目的与功能作用方面具有一定的独立性。当下社会救助法单行立法的制定,为我们提供了重新思考与选择的机会。
拉伦茨在《法学方法论》中认为法律原则是分层次的,最高层的原则只是——作为进一步具体化工作指标的——“一般法律思想”。此类法律原则有法治国原则、社会国原则、尊重人性尊严的原则及自主决定与个人负责的原则;[1]348这类原则需要通过包含有独立实质内容的下位原则及个别评价行为进行具体化。以法治国为例,其包含依法行政、法官独立等下位原则。法治国原则构成所有下位原则的基础和指示,只有借着将之具体化的下位原则、一般法条等凸显效果。因此,诸如“公平、公正、平等”等作为“一般法律思想”的最高层级的基本原则无须在社会救助立法中规定也依然客观存在于我国法律体系之中。本文是对我国社会救助制度基本原则的反思与重构,审视当下我国社会救助基本原则之表达,以社会救助法基本原则在“目的性价值——具体制度规则”之间的结构性功能为起点,检讨我国社会救助制度基本原则在向上承接社会救助立法目的,向下统筹社会救助具体规则中的漏洞与不足,剔除作为一般法律思想的最高层次的原则,增加能够体现社会救助立法目的、整合社会救助法律规范、并能够作为司法裁判准则的具体基本原则,提出我国社会救助基本原则立法表达的维度。
二、社会救助法基本原则结构性功能之法理
法律原则的结构性功能,是指法律原则在“法律价值—法律原则—法律规则”的这一法规范结构中所具有的,对法律价值的承载功能和对法律规则的统摄功能。[2]就承载法的目的价值而言,法律原则是法的目的价值最直接、最本质的体现,多个法律原则可能直指共同的法的目的价值;立法目的条款体现了立法者的价值取向,对该法基本原则的确立和具体制度架构的确定具有重要的指导作用。[3]就统摄法律规则而言,法律原则是法律的基础性真理、原理,为其他法律要素提供基础或本源的综合性原理或出发点,对法律的制定和法律规则的理解具有指导意义。即通过对一个高度抽象和深度概括的法律原则的阐释,其可以转化并最终呈现为多类型、多样化的具体法律规则。[2]在社会救助法体系内,“社会救助立法目的——社会救助法律原则——社会救助法律规则”的法规范结构依然存在。社会救助法的基本原则向上反映了社会救助对基本生存权的保障,承载了社会救助法的目的价值;向下贯穿了社会救助法体系,对社会救助给付具体规则具有普遍性的指导作用。
首先,社会救助法基本原则对社会救助法目的的承载主要源自于基本原则的规范性。第一,社会救助基本原则的存在具有正当性。法律原则和法律一样,都根植于社会生活,是社会经济生活的客观反应,是社会救助法律关系调整的客观需求,其存在具有客观性。社会救助基本原则是社会救助法基础性、根源性的准则,能够反映社会救助的本质,具有较强的稳定性。面对经济、社会及国家救助政策的变迁,社会救助法律制度可在基本原则的引导下修订和调整具体规范,保证社会救助法内在价值取向的一致性。第二,社会救助基本原则的效力具有合法性。社会救助法的基本原则需要在宪法以及社会救助法的精神下展开,并贯穿于社会救助法律规范始终,对整个社会救助法律体系提供合法性、持续性的价值引导。第三,社会救助基本原则的内涵具有普适性。社会救助基本原则能够在现行社会救助法的框架内,反映社会救助法的立法目的、基本原理、国家意志以及被救助者的诉求。这也要求基本原则的表述应该是简洁、精炼的,以较小的内涵囊概较大外延的概念和规则。
其次,社会救助法基本原则对社会救助规则的统摄主要源自于基本原则的功能性。第一,社会救助基本原则能够为社会救助立法提供方向和指引。法律原则为法律规则和法律概念提供基础或出发点。在立法中坚持社会救助基本原则指引,有助于探寻社会救助法基本内涵和外延,理解社会救助法的本质和价值,提高社会救助立法的科学性与周延性,并能够对未来社会救助法的修改提供导向。第二,社会救助基本原则能够作为法律解释和漏洞填补的依据。在法律解释和法律适用中,法律原则是法律工作者解释、推理规则的基础或出发点,它可以克服规则的刚性和滞后性,弥补成文法的漏洞。法律原则的适用不需要以“全有或全无的方式”应用于个案之中,可以成为复杂疑难案件审判的依据和指引。第三,社会救助基本原则能够调和各具体救助制度的内部冲突。基本原则可以为社会救助法的实施提供弹性机制,并在动态且协调的状态下整合社会救助法律规范,实现社会救助法的内部一致性和体系化。社会救助法基本原则的结构性功能既能将社会救助的目的性引入社会救助的法律规则之中,打破社会救助规则体系的僵化,协调社会救助规则体系的矛盾,实现内部法律体系的统一性,又能阻止特定不必要的法律价值或法律规则进入社会救助法律体系,通过运用法律解释、法律推理等方法,促进社会救助成为逻辑自洽、适度开放的规范体系,维持外部法律体系的独立性。
三、我国社会救助制度基本原则结构性功能之检视
(一)社会救助基本原则承接救助目的之实现的反思
社会救助制度核心目的就是保障人之基本生活的权利。生存权在于保障国民能过像人那样的生活,以在实际社会生活中确保人的尊严,其主要是保护帮助生活贫困者和社会经济上的弱者,要求国家有所“作为”的权利。[4]尽管我国宪法并未像日本宪法一样直接对“生存权”做出明确表达,1但我国宪法第45条2之规定将公民获得社会救助的权利视为一项宪法基本权利,是我国救助制度的宪法依据和法理基础。《社会救助暂定办法》第1条之规定表明社会救助制度的立法目的,即对公民基本生活的保障。《社会救助暂定办法》第2条规定的“坚持托底线、救急难、可持续,与其他社会保障制度相衔接”的内容,就是社会救助法基本原则对保障基本生存权这一立法目的的承接。该内容体现了社会救助“最低生活保障原则”的立法意思,但由于客观上缺少对原则的规范表达,导致该原则在社会救助法体系中的外化不充分,内涵不突出,影响基本原则对社会救助立法目的的落实与阐释。
第一,获得社会救助的权利属性被弱化。
由于我国社会救助一开始不是建立在成型的制度或法律之上,而主要通过中央的有关文件,试点并逐步推开,[5]社会救助呈现出地方化、行政化,社会救助的自由裁量权缺少法律的约束。在救济方式中,习惯使用行政强制干预的方式进行机械式的救助,救助内容和手段的稳定性、灵活性受到限缩;在救助管理中,过度强调政府在社会救助中的行政主导地位,忽略对政府权利的监督和管理。加之我国社会救助法律制度缺少对申请人权利、义务的专项规定和确认,“获得社会救助是一项法定权利”一直被立法者和公民所忽视,这使得社会救助依旧是国家进行社会管理的“工具”,公民依法获得社会救助仅是根据国家保护职责所享有的一种发射利益。[6]当下对生存权保护意识的不足、对生存权权利属性认知的弱化使得公民获得社会救助的权利本身随之被削弱。
第二,社会救助给付的无因性被忽视。
社会救助无因性是指当公民生活陷入极端困难,无法维系个人生活时,社会救助的给付无须考虑该申请人陷入贫困的具体原因,即达到法定贫困标准是一种客观状态和事实,不以个人陷入贫困的原因作为救助者履行资格审查义务的一项内容。一方面,社会救助的给付无须考虑申请人陷入贫困的过错,如酗酒、犯罪、吸毒等原因导致的贫困。如在“江某申领社会救助案”3中,江某自戒毒后因没有工作及其他收入来源,向所在街道办申请“低保”,街道办以戒毒人员出狱接受社区康复三年且合格后才可申请为由拒绝了江某的申请。从社会救助对生存权保护的法理出发,被救助者获得救助的资格并不因吸毒行为本身而丧失。另一方面,社会救助给付无须考虑申请人的工作能力。在上述“江某申领社会救助案”中,街道办依据《兰州市城市居民最低生活保障实施细则》第13条12款之规定:“符合就业条件而未就业人员必须进行求职登记”为由,拒绝江某的申请。现代社会救助理念不仅包含对生存权的保护,还包含协助其摆脱贫困、自立生活,而这一过程需要依赖于协助申请人参加劳动,但是这里的“协助其参加劳动”不能理解为“强迫劳动”,更不能理解为“不参加劳动就丧失社会救助的资格”。公民除了具有获得社会救助的权利,也具有劳动自由的权利。从法律逻辑上来讲,有劳动能力人的生存保障问题需要回归到社会救助法中解决,而有劳动能力人的就业协助问题,需要在社会救助与就业促进制度的衔接中解决,实现“该救助的救助”,“该就业的就业”。
(二)社会救助基本原则统摄救助规则之实施的审视
在“法律原则——法律规则”的结构中,法律原则既完全承接、贯彻和体现法律价值的意涵和要求,又能将实现法律价值的要求予以识别和细化,并结合社会发展现实和法治发展状况,转化为社会对法律规则的具体需求。[2]社会救助制度围绕生存权展开,生存权实现的核心在于社会救助给付规则的制定。社会救助给付规则是国家与个人权利义务的分配规则,是贫困者获得社会救助资格的审查规则。我国《社会救助暂定办法》第2条规定的社会救助工作应当坚持的“公开、公平、公正、及时”的原则并不能承担基本原则对社会救助给付规则的统摄功能,并且无法发挥社会救助基本原则在社会救助司法适用中的作用。
第一,社会救助法基本原则的模糊表达无法诠释国家责任与个人责任在规则层面的平衡与匹配。我国社会救助中,国家责任与个人责任的割裂首先表现为过度扩张家庭成员的法定义务,国家给付责任遭遇限缩。一是“共同生活的家庭成员”认定的扩张,即简单地将公法上“同居共财”之家庭成员等同于民法上家庭关系之成员范围;二是家庭收入核算的扩张,即机械地将具有法定赡养、扶养、抚养关系的人应该支付的赡养费、扶养费、抚养费拟制为家庭收入的一部分。在上海“毛某诉某镇政府要求履行社会救助法定职责案” 4中,毛某(申请救助人)82周岁,与女儿女婿长期共同生活,三人均已年老且系农业户口,除当地政府每月经济补助20元、每年节日慰问金200元、女儿农村养老金494元/年、自留地和3.1亩责任田外,无其他任何收入,毛某的两个外孙各自成家在外独立生活,并有数万元工资收入。镇政府认为,尽管毛某与女儿女婿构成共同家庭,但两个外孙家庭应支付毛某女儿和女婿赡养费6804元/年,应当拟制为毛某的家庭收入,5故以毛某家年平均收入高于当地农村低保标准为由,不予救助。该案中,镇政府将两个长期在外务工的外孙视为毛某共同生活的家庭成员,并将两外孙尚未支付的、但应该给付的赡养费拟制为毛某的家庭收入,直接导致毛某家庭的年人均收入与毛某的实际收入差距巨大,当毛某的两个外孙拒不向其女儿、女婿履行民事赡养义务时,毛某与女儿女婿共同生活的贫困状态依然无法转变,这样的规则设计与社会救助立法目的完全背道而驰。按照现有规定,子女无论其有无赡养老人之能力,也无论其与父母是否共同生活,均应计入家庭成员之内,即使当具有法定赡养、扶养、抚养关系的人拒不履行法定义务,该赡养、扶养、抚养费也必须作为家庭内财产加以拟制。6甚至有些地方规定,因不履行法定赡(抚、扶)养费的被赡(抚、扶)养人家庭导致贫困的,不得申请享受“低保”。7这样的审核计算标准对于遭子女遗弃的老人、长期与子女分居生活的老人未免过于严格。8尽管在救助制度运行层面实行申请人家庭民事法定义务优先履行的规则,但行政法规或者法律中并未对此进行规定,并且民事抚养义务与国家救助给付义务之间只有优先性的关系,不存在前者是后者给付责任的替代关系。其次,国家责任与个人责任的失衡表现为过度强调地方政府行政主导责任。我国社会救助财政支出责任的规范受到行政层级制的影响,以事权为表现形式的财政支出责任主要由地方政府及其社会救助管理部门承担,救助工作通常纳入各地行政干部政绩考核评价指标体系,社会救助的发放存在“特事特办”的情况,比如因为公用征地而给与低保补贴的案件。9尤其是对于“不应领而多领取”的社会救助资金是否要返还,对于“应领而未领”的社会救助部分是否应该补发等问题,行政手段要高于法律制度的处理手段。[7]社会救助事务的权力下沉以及政府在救助事务中的主导地位促使政府偏重救助工作的行政成绩,忽视公民宪法权利的保护与落实。
第二,社会救助法基本原则的缺位无法发挥对社会救助资格审查与确认规则的指导与解释。资格认定和审核确认是社会救助权利实现的前置程序,是实现充分救助、避免过剩给付的平衡点。受制于上位法的空白以及地方立法技术水平,各地区家庭经济状况的认定方法、减免类型纷繁散乱,进一步扩大了各地方行政工作人员的自由裁量空间。一是,社会救助城乡分立,救助标准的设置规则不同导致救助标准差异较大。以最低生活保障救助标准为例,截止到2018年底,城乡差距最大的西藏省,城乡最低生活保障标准比为2.5倍;云南省城乡最低生活保障标准比为1.86倍。10城乡最低生活保障制度建于不同的时期、具有不同的社会发展背景,数字差异背后意味着缺少统一的低保标准计算方法。二是,救助审查认定规则过于地方化、碎片化,缺少统一的指导。地方化表现为行政法规、部门规章对地方政府救助给与过多授权,最低生活保障标准以及最低生活保障家庭收入状况、财产状况的认定标准、专项救助标准11均授权给地方,由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府自行决定。碎片化表现为各地方政府制定救助审查认定制度内部矛盾与冲突较多,各地市发布的救助制度各不相同。全国有多少个市县,就有多少个市县认定审查标准。三是,家庭经济状况认定过于机械化,缺少动态调整下的救助退出机制。现有各地方运用“信息核对、入户调查、邻里访问、信函索证”等手段对救助资格进行审查、认定和退出,但在实施效果上呈现出僵化,由于生活条件改善而主动申请退保的极少,被救助机关核查清退的极多,我们有必要通过审核核实等手段,将救助审核、退出制度规则进一步完善。
四、我国社会救助法基本原则之立法表达
(一)最低生活保障原则
社会救助法对生存权的保障是对基本人权的保护。最低生活保障原则是社会救助法立法目的和基本价值的载体,并将社会救助目的与价值引入社会救助规则之中,“逐渐把未作规定的行为和状态引进法律秩序,使之成为‘被规定的’和‘有效力的’,调整社会救助规则的缺陷与不足。”[3]最低生活保障原则向下统摄社会救助规则需要从规则的设计和实施两层面展开。
最低生活保障原则具体到社会救助法规则的设计层面,一是需要对获得社会救助的权利进行确认,即通过赋权将权利主体与内容外显化。确认主体的应有权利的过程,是立法者有意识通过自己有目的对象性活动而表述应有权利的过程,[8]尽管社会救助的主体是普遍的,权利是特定的,但应在法律体系内明确,这与我国当下“保基本、兜底线、救急难”的社会救助定位表述相一致。二是社会救助法规则设计不能使被申请人的生活处境更加恶劣,即生存权并不因社会救助规则的适用而减损,换句话说就是“禁止不利变更”,对于已经获得救助的,非因法定事由,审核确认机关不得无故调减、取消救助;对于不再符合救助条件的,审核确认机关作出调减、取消救助决定的应该及时告知被救助者。
最低生活保障原则转化到《社会救助法》实施的层面,一是需要实现国家义务的法定化。现代的社会救助制度是以国家责任为主体的制度性救助,任何公民依法应获得救助而不能得到满足时均可诉诸法律。[9]社会救助的权利义务体系建构在“国家义务——公民权利”之上,当法律的权利价值目标确定之后, 在对国家权力及其义务的立法中, 立法者应将侧重点放在国家义务规范以及违反这些义务规范所要招致的不利后果的精心设定上,从而使法律更具有可操作性和实效性。[10]二是需要落实社会救助给付的无因性。社会保险中的被保险人享受特定的社会保险需要以其特定的被保险人身份以及特定的保险事由出现为前提。但社会救助中主体则是普遍的,无须以特定身份为前提,只要申请人陷入法定贫困标准即可,且国家进行救助给付时无须考虑申请人陷入贫困的原因,只要其财产认定符合法定的救助给付标准即可。若为了避免救助的依赖性,而考虑救助给付的原因,比如考虑其是否是因为懒惰、酗酒、吸毒等原因导致的贫困,则与社会救助保障生存权的目的和内在逻辑发生冲突,毕竟何种原因导致的贫困不能成为除权的法定事由。三是需要坚持特定内容的法律保留。社会救助法体系是法律一般性规范与行政裁量权预设规范的结合,该预留的行政裁量权既要符合法律的授权和规定,也要符合部门法的法理与立法目的。可在《社会救助法》中对国家救助机关在行使行政权力、实施行政活动过程中所应遵循的步骤方式、时限和顺序进行一般性的规定,防止社会救助裁量权的泛滥。
(二)帮助自立原则
社会救助对生存权的保障既包含消极层面对公民维持基本生活的保障,即消极救助,也包含积极层面对受救助者家庭独立生活的协助,即积极脱贫。归根到底,社会救助是对受救助者自我生活的扶助,让受救助者能够恢复独立生活的状态,具备独立生活的能力,毕竟“授人以鱼不如授人以渔”。帮助自立原则并不是对基本生存权的放弃,而是对更为积极的生存权保障理念的演绎。在法理上,社会救助“帮助自立”来源于人的主体性,即每个人都可以获得自我发展与自我决定的权利;在制度设计上,社会救助的“帮助自立”来源于救助资格的审查前置和鼓励劳动。德国《社会法典》规定,社会救助的目的是帮助自助者,使其早日自力更生。如果被救助人可以通过从事力所能及的工作获取收入,则其有义务接受该工作或参加必要的培训准备。[11]日本《生活保护法》规定:“国家对生活贫困的所有国民,按照其贫困程度,进行必要的保护,以保障其最低限度的生活,并以帮助其自立为目的”。[12]70基于帮助自立原则的指导,在未来社会救助规则制定中,要构建社会救助与就业促进的衔接,提升个人就业意愿,降低个人对社会救助的依赖。但对于具有工作能力者的就业资助来讲,鼓励工作自救不等于要求其强制工作。我国《社会救助暂行办法》第45条之规定12将个人职业选择纳入社会救助管理机关的自由裁量之中,职业是否与被救助者健康状况、劳动能力相适应不是由被救助者个人决定,而是由社会救助主管机关决定,这是对个人劳动自由权的限制。在社会救助资格认定中,具有工作意愿未就业的人和无工作意愿未就业的人在主观动机上是有明显实质上的差异,但二者均以具有劳动能力而拒绝就业的客观结果外化,甚至社会救助机关也难以识别真实个人意愿。故该情况理应回归社会救助的基本法理予以考量,不能因为要平衡潜在的道德风险而拒绝给予救助,否则与“因噎废食”无异,造成社会救助立法目的和制度设计效果的落空。社会救助的权利是请求国家给与生活救助的受益权,以生存权为中心所衍生的社会权理念更应该以自由权保障为前提,尤其是不能剥夺个人选择职业以及生活形态的自由意愿。[13]
(三)审查核实原则
社会救助的给付资金来源于国家的强制性征收,来源于国家的生存权保障义务以及社会成员相互扶助,这直接决定了社会救助的给付不具有全民性。在社会救助的规范效果上,审查核实原则即可保障充分救助的实现,承接社会救助立法目的的实现,也可以避免虚假救助的发生,保证社会救助规则的公平正义。前者要求审查核实原则应在家庭成员的认定、家庭收入状况及财产状况的审查制度设计中体现;后者要求审查核实原则落实于申请人的协助义务及责任承担的制度设计中。
第一,审查核实原则对社会救助给付标准设定的具化。
首先,社会救助标准需要具有普适性和权威性。这项原则要求我国社会救助给付标准必须由社会救助专项法律作出授权性规定,至少实现省级政府的统筹,避免各地救助标准的随意性。日本《生活保护法》的保护基准从其重要性上看,应该由法律进行规定,但从现行法迅速修改的宗旨出发,不由法律规定基准,仅为表明责任之所在,由厚生劳动大臣决定,厚生劳动省以告示形式公布,并将八种类型遵照基准及程度原则予以确定。特殊是由,可以由地方设定特别基准。[12]82二是需要保障救助标准的动态调整,满足申请人基本生存及人格尊严的需要。救助标准的确定需要结合当地的社会经济发展水平,既要不断与时俱进、动态调整,又要从“收入”和“支出”两个维度测算。当下我国的社会救助标准过低,救助金额仅能维持受救助者的基本生活,难以保证其体面生活。[5]民政部社会救助司考虑新增“支出型贫困家庭”的救助类型正是对单纯“收入”型标准的纠正;下一步要推动形成“分层梯度的社会救助格局”,也将缓解原有救助标准“一刀切”带来的问题。13
第二,审查核实原则对家庭成员认定规则的具化。
一是区分“共同生活家庭成员”与“同一户籍人员、具有民法赡养义务的人”。在当下人户分离、成年子女与老年家庭分离越发普遍的情况下,申请人的家庭成员认定应当以共同生活为必要条件。日本《生活保护法》坚持以家庭为单位,所谓的“家庭”是指将消费生活收入及支出合二为一的生计上的单位,其认定不是根据居民的登记所作的形式判断,而是根据实际状态做实质判断。[12]85日本法上“家庭”,与属于同一家庭者相互间是否有法律上的抚养义务也是不同的,实质上更加注重生计方面是否存在相互依存帮助的关系。二是界定“共同生活”范畴。“共同生活”可理解为“同居共财”,系同一生计共同体。同居是指在住宿、饮食、家务分担等方面存在共同关系;“共财”是指在收入与支出的支配上存在互相流通的情况,其成员可以通过提供劳务、赚取收入等共同填补整体家庭的需求,努力维持生计收支平衡。[14]这样的核算方法可以修正民法上具有法定赡养、抚养或扶养法律关系的人员范围,避免过度夸大申请人家庭收入、财产状况,保障申请人能够获得充分且必要的救助。
第三,审查核实原则对家庭收入状况及财产状况审查的具化。
民政部《城市低收入家庭认定办法》笼统规定了家庭收入和家庭财产的范围,14具体的认定方法则授权地方性文件规定。按照审查核实原则之要求,社会救助规则首先需要通过立法技术实现家庭经济状况认定的法定化。日本厚生劳动事务《关于生活保护法的保护实施要领》中采用正面列举和反向排除相结合的手段,增加“家庭收入的减免类型”。对收入认定对象的排除、劳动扣减、以及实际费用扣减进行指导性统一规定。这些具体内容和类型的扣减为下位法的制定提供了框架和指引,可以避免各地区审核认定的碎片化,保证救助的真实准确性。其次“家庭瞻养、抚养、扶养费”是否拟制为家庭收入需进行实质认定。若是在其家庭关系人拒不履行或者没有能力履行相关费用之时,不能将该部分费用直接纳入申请人家庭收入中核算,可通过建立家庭瞻养、抚养、扶养费的国家追偿机制实现。再次家庭财产认定需“排除必备生产、生活资料”。要理性判断“应纳入家庭财产”的核算范围。对于机动车辆、大型农机具(收割机、拖拉机)、空调、电脑等实物财产,若该财产是家庭谋生或者维持生活必备的工具,在合理且正当的事由下,显然不能机械地将其纳入家庭财产。现代积极的社会救助着眼于恢复和提高被救助者获得就业机会和劳动收入的能力,强调通过救助最终实现获得生活能力、脱离贫困。[15]理性判断实物财产在家庭财产中的位置,可为被救助者提供财富累积的过渡时间,扶助其慢慢恢复自立生活的能力,避免被救助者陷入“无财产”“不工作”的贫困陷阱之中。
五、余论
社会救助制度是社会保障制度的最后一张防护网,这张“网”的密度决定救助的充分性,社会救助制度设计得过松,会导致救助制度的无序与救助目的的落空,应救之人无法获得救助,如“孤寡老人无人管”,而不应救助之人却在享受救助,如“开着宝马领低保”。这张“网”的高度决定了救助的必要性,社会救助制度标准过高,会导致国家财政负担过重、制度性依赖扩大;社会救助制度标准过低,会导致受救助者生存权保障落空、救助性功能失灵。社会救助法基本原则在社会救助法体系中构建起弹性空间,在承接立法目的和统摄救助规则之中发挥调节的功能。本文为社会救助法基本原则提供了一种不同的立法表达,由于我国社会救助专项立法还在推进,未来社会救助法基本原则的取舍确定仍将继续讨论。但回到社会救助法基本原则的文本表述和立法凝练,要坚持以社会救助制度的目的性价值展开,避免法律原则文本表达的偏颇;要坚持对社会救助规则的抽象与概括,保持社会救助法体系的规范性和统一性,避免法律原则文本表述的主观性。
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[11] 喻文光.德国社会救助法律制度及其启示——兼论我国行政法学研究领域的拓展[J].行政法学研究,2013,(1):113-121.
[12] 桑原洋子.日本社会福利法制概论[M].韩君玲译.北京:商务印书馆,2010.
[13] 钟秉正.社会法与基本权保护[M].北京:台湾元照出版社,2010:167.
[14] 蔡维因.低收入户审查之家庭人口认定的实务观察与修法建议[J].月旦法学杂志,2018(6):200-210.
[15] 林嘉,陈文涛.论社会救助法的价值功能与制度构建[J].江西社会科学,2013,(2):135-141.
注释
1《日本国宪法》,第25条则明确对生存权做出规定:“全体国民都享有健康和文化的最低限度的生活的权利;国家必须在生活的一切方面为提高和增进社会福利、社会保障以及公共卫生而努力。”
2我国宪法第45条规定:“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”
3(2016)甘0103行初7号。
4参见北大法宝案例库:“某诉某镇政府要求履行社会救助法定职责案”。
5上海市民政局沪民救发[1999]37号文件的规定,与申请对象不共同生活的直系亲属必须履行规定的赡养、抚养等义务。核定家庭人均收入时以共同生活的成员数来平均计算,但家庭总收入的构成应包括非共同生活的直系亲属应负担的赡养、抚养费。
6类似规定的还有:河南省《城市居民最低生活保障条例》实施办法第17条;黑龙江省《城市居民最低生活保障条例》第11条。
7《南昌市最低生活保障办法》(南昌市政府令第164号)第21条;《兰州市城市居民最低生活保障实施细则》第25条;黑龙江省《城市居民最低生活保障条例》第16条。
8《兰州市人民政府办公厅关于印发建立兰州市农村居民最低生活保障制度实施意见的通知》规定,具有法定赡养、抚养(扶养)人,且法定赡养、抚养(扶养)人有能力而不履行相应义务的,不得列入农村低保范围。类似规定的还有福建省。
9(2018)皖行终989号,村民220人集体申领城市居民低保待遇案件。
10西藏省城市最低生活保障标准为804.4元/人/月,农村为321.44元/人/月;云南省城市最低生活保障标准为559.4元/人/月,农村为300.99元/人/月。
11《社会救助暂行办法》(国务院令[2014]第649号)第10条、第29条、第35条、第39条规定。
12《社会救助暂行办法》第45条规定:“最低生活保障家庭中有劳动能力但未就业的成员,应当接受人力资源社会保障等有关部门介绍的工作;无正当理由,连续3次拒绝接受介绍的与其健康状况、劳动能力等相适应的工作的,县级人民政府民政部门应当决定减发或者停发其本人的最低生活保障金。”
13民政部社会救助司副司长蒋玮:构建“梯度”社会救助格局,载民生周刊,http://www.msweekly.com/show.html?id=106305
14家庭收入是指家庭成员在一定期限内拥有的全部可支配收入,包括扣除缴纳的个人所得税以及个人缴纳的社会保障支出后的工薪收入、经营性净收入、财产性收入和转移性收入等。家庭财产是指家庭成员拥有的全部存款、房产、车辆、有价证券等财产。
