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【题目】新农村社会救助体系建设困境研析
【第一章】乡村社会救助机制改革研究绪论
【第二章】农村社会救助相关概念和理论基础
【第三章】中国农村社会救助体系的发展历程
【4.1 4.2】寿光市农村社会救助体制的发展现状
【4.3】农村社会救助体系存在的问题分析
【第五章】完善寿光市新型农村社会救助系统的对策
【结论/参考文献】新型农村社会救助制度优化研究结论与参考文献
4 寿光市农村社会救助体系发展现状与问题分析
4.1寿光市基本情况。
寿光市位于山东半岛北部，渤海莱州湾南畔，土地总面积 1990.1158 平方公里，辖14处镇街道、1 处双王城生态经济园区，975 个行政村，人口 103 万，是"中国蔬菜之乡".2014 年，寿光市全市上下积极应对复杂严峻的国内外经济形势，主动适应新常态，抓调创、抓创新，加快推进转型升级，全市经济在新常态下保持平稳运行。初步核算，全年完成地区生产总值（GDP）762.0亿元，按可比价计算，同比增长 9.4%,其中：第一产业增加值 91.7 亿元，同比增长 4.8%;第二产业增加值 359.1 亿元，同比增长 9.9%,其中工业增加值 296.9 亿元，同比增长 9.8%;第三产业增加值 311.2 亿元，同比增长 10.2%.三次产业结构比为 12.0:47.2:40.8,三产比重同比提高 1.8 个百分点，产业结构比进一步优化。
4.2寿光市农村社会救助体系的发展现状。
现阶段，寿光市作为山东省的县级市，其贫困人口在山东省各市依然众多。这些农村贫困地区人口的脱贫问题已经成为寿光市政府开展社会救济的主要工作之一。寿光市各级政府非常重视农村社会救助制度的建设。为了全面开展本市农村社会救助工作，寿光市政府通过多年努力，建立起来了最为基础的农村社会救助体系基本框架。
寿光市农村社会救助制度已经发展为以最低生活保障制度等四项主措施、以医疗救助等四项辅措施、以及社会互助与慈善事业两项补充措施的基础框架。
4.2.1寿光市农村最低生活保障制度发展情况。
（1）制度建设。
早在 1996 年，寿光市开始在部分乡镇地区针对初步建立起来的最低生活保障制度开展试点工作，主要目标是为试点地区内的低保农民和家庭负担过重的农民提供定期定量的资金、食物等方面的救济。然而，在开展社会救助试点工作中，很多领导都不够重视，在思想和实际工作中没有重视资金筹集与投入工作，并且当时还没有完善的管理制度去保障试点工作的成效，结果就是试点地区的救助效果远远低于预期，与当时开展试点工作之前所设计和规划的农村最低生活保障制度主要内容出入很大。寿光市政府及相关社会保障部门在深刻总结和分析 1996 年开展的部分乡镇农村地区农民最低生活保障制度的试点工作中存在的问题、漏洞和不足，充分吸取了试点工作中积累的经验，并对我国其他地区开展的试点工作中成功的做法、经验进行了借鉴，于 2011年 10 月 6 日颁布了《寿光市农村居民最低生活保障办法》（以下简称《办法》），并在全市开始实施，《办法》中对于农村低保资金筹集渠道进行了重点阐述，针对低保对象、执行的标准、农民要想享受低保所应当申请的程序以及低保资金的领取步骤、政府监管等内容作了细致而全面的解读。从这一年起，农村最低生活保障制度开始在寿光市城乡地区全面推广、实施，相应工作的顺利开展，有效地解决了部分贫困家庭、伤残者以及低收入者的低保问题。截止到 2012 年，整个寿光市农村地区享有最低生活保障的农民总人数达到了 33542人。
到了 2014 年，寿光市公布了《关于进一步做好城乡社会救助工作的十三条意见》（下文简称《十三条意见》），重点提出了在资金方面增加投入，提高农村最低生活保障资金发放标准，并且逐步扩大农村地区可以享有最低生活保障的村镇范围，有效地保障了更多的困难农民享有低保的权利。在 2014年，寿光市农村地区享有最低生活保障的农民每个月都会获得 50 元标准的补贴，这一水平较之于 2011 年的执行标准提高了 39.5 元，更多的困难群众从中受益。
（2）制度实施效果。
自 2009 年寿光市开始农村最低生活保障制度试点工作以来，低保在农村的覆盖面越来越广泛，享受最低保障的人数也越来越多，政府对于农村低保的财政资金投入总量也在逐步增加。
从表 4.1 给出的数据可以很明显看出寿光市在农村最低生活保障制度实施过程中取得的成效，截止到 2013 年，寿光市全市共有 12686 户享有农村最低生活保障，享有低保的人数达到了 34869 人，较之于 2012 年在人数上增加了 1327 万人，其财政资金支出总量更是 2011 年的 1.9 倍。总体而言，农村最低生活保障制度在寿光市的实施取得了快速发展，且成效明显。从资金投入逐年增加的去看看，寿光市拥有较好的资金筹集渠以支持逐年增加的低保资金。
4.2.2寿光市农村五保供养制度发展情况。
（1）制度建设。
早在 2008 全球金融危机席卷全球的时候，寿光市就已经着实编制《十一五期间寿光市敬老院建设规划》，并且在政府部门紧锣密鼓的谋划下，与寿光市农村现状紧密结合的《寿光市农村五保供养服务设施建设霞光计划实施方案》也相继出台，这意味着整个寿光市的农村五保供养对象应保尽保目标的实现有了基础的政策保障，这也是寿光市农村社会保障体系的重点建设内容。2012 年，为了贯彻山东省政府在农村五保供养上的方针政策，寿光市根据自身实际情况出台了《寿光市人民政府办公厅关于认真贯彻落实<山东省农村五保供养办法>的意见》，对于全市农村地区开展五保供养工作中的资金来源、支出标准、供养机构等做出了明确的规定，为相关工作的开展提供了有力的政策支持。寿光市在 2014 年颁布实施的《关于进一步做好城乡社会救助工作的十三条建议》对于农村五保供养制度进行了全方位、多角度的阐述，《十三条意见》要求各地部门逐年加大对五保供养服务机构的扶持力度，同时做好相关基础设施建设工作，并且在资金、人力等方面给予较大投入，争取在全市尽快实现"应保尽保"这一基础目标。
（2）制度实施效果。
寿光市在农村五保供养制度及其工作开展中，通过分散供应和集中供应的主要方式逐年增加资金支持， 2009 年寿光市正式启用寿光社会福利中心，从 2010 年开始，每年的集中供养率都维持在 80%以上，其资金投入也逐年增加。但与全国的平均水平相比还有较大的差距，尤其是在寿光市很多农村地区，还有数量庞大、失去劳动能力的老年人口，他们多半为空巢或留守老人，这部分农村群众应当尽快纳入五保对象，以提高他们的生活水平。
4.2.3寿光市农村自然灾害救助情况。
（1）制度建设。
寿光市农村地区每年的自然灾害较为频发，有些地方灾情十分严重，对于那些靠天吃饭的农民而言，一旦农作物收成不好就会给家庭带来极大的损失，甚至会影响其生活质量。由于自然灾害而出现的致贫、返贫现象，对于寿光市而言，也是农村社会保障体系所要照顾的方面。那么，针对寿光市的这一群体，专门配套建设了农村自然灾害救助制度，对于那些因受灾严重而影响正常生活的农民进行高效、及时的救助，力求把农民受到的灾害损失降到最低。在 2012 年，寿光市就制定了《寿光市突发公共事件总体应急预案》，并且根据寿光市全市不同乡镇的每年受灾情况出台了《寿光市自然灾害救助应急预案》，在市政府的大力倡导和合理安排下，下辖各市、区、县、乡镇等也先后结合自己区域内的灾害发生规律与特点制定了自然灾害应急救助体系。
（2）制度实施效果。
据山东省民政统计年鉴的统计数据，2013 年寿光市在自然灾害救助方面进行了有效地融资渠道建设，全年共投入 3392.5 万元的资金专门用于农村自然灾害救助。其中较大一部分资金被用于农民生活救济费，其比例占所有农村自然灾害救助资金总量的83.40%,其他救助方向有灾民抢救安置费、灾民倒房重建费、农村自然灾害救助储备资金等。2013年，寿光市共建设了 15 个救灾物资储备仓库，其中又 8 个是救灾捐赠接收工作站，为农村灾害救助工作的有效开展提供了便利。同时，寿光市政府也从财政资金中拿出了 382.00 万元专门设置了农村救灾储备仓库建设基金，截止到年底，寿光市全市的救灾储备仓库面积达到了 3300 平方米，在很大程度上提升了寿光市农村地区抗御自然灾害的能力和救助农民群众的能力。
4.2.4寿光市农村扶贫救助情况。
自 2009 年以来，寿光市政府越来越重视农村扶贫救助工作的开展，在人力、资金和物力等方面对扶贫救助工作创造了良好的支持环境，通过积极、主动地进行各项农村扶贫救助活动，帮助一大批困难群众快速脱贫致富，再由他们带动其他困难群众就业和致富。据山东省民政统计年鉴的统计数据，自 2008 年以来，寿光市每一年都会对一定数量的贫困家庭进行脱贫救助，截止到 2014 年年底，累计在 100 个贫困村实现了对 15000 个贫困家庭的脱贫救助， 使得脱贫的困难群众达到了 20余万人，用于农村扶贫救助的财政资金投入累计达到了 3.50 亿元。在一些乡镇中，针对其农业发展实际情况以及特色产业的规模，寿光市实施了"雨露计划"以实现产业脱贫救助计划，仅2013 年就实现了对 2.10 万名农民进行农业生产的专业化、系统化培训，帮助他们学会一技之长，为寿光市农业发展注入了高素质劳动人口，增强了本市的农业产业竞争力。在这些成效的背后，我们更应该看到，由于寿光市的财政资金有限，相关培训机构及人员队伍匮乏，缺乏合理的政策引导，使得农村扶贫救助工作不能够快速在寿光市全市覆盖，截止到 2014年年底，全市仍有 150 多个贫困村亟待脱贫致富。
4.2.5寿光市农村医疗救助情况。
（1）制度建设。
在农村医疗救助方面，寿光市起步较晚，在 2006 年才首次开展部分乡镇的农村医疗救助制度试点工作，但为以后这方面制度的完善积累的一定的经验教训。在 2006 年6月，寿光市根据山东省民政厅、财政厅以及卫生厅联合颁发的《关于建立农村医疗救助制度的实施意见》中相关要求和方针政策，根据自身财政状况和区域发展情况，规划实施了农村医疗救助制度，并且在部分制度细则中提出了具体的实施措施。到了2008 年，寿光市进一步明确了医疗救助的对象范围和相关标准，将农村五保户纳入了这一范围，同时对于城乡最低生活保障对象也开展了医疗救助，主要是通过医前救助、医后补贴、门诊和住院救助相结合等措施来开展寿光市的农村医疗救助工作，同时，寿光市政府和公益机构还倡导社会力量、个人、企业等对农村困难家庭展开爱心救助，通过慈善募捐的形式获得了一定的资金支持，并且针对一部分特困病人设置了专项救助资金。在 2013 年，在各项制度和标准越来越完善的条件下，寿光市进一步把医疗救助对象的范围扩大到了农村地区的低收入重病患者，同时将那些重度残疾人纳入了救助范围，对于低收入家庭的老年人也提供了较为便利的医疗救助，目前寿光市政府开始谋划福利（慈善）医院的建设，争取为寿光市农村医疗救助提供更多的服务。
（2）制度实施效果。
自寿光市实施农村医疗救助试点过以来，全市对于大病救助、资助参合的服务对象范围逐年扩大。
通过上表不难看出，在 2013 年，寿光市累计支出的资金达到了 3104.70 万元，较之于 2012 年增加了 66.18%,增幅较大，在这部分资金支出中，专门用于对农村贫困人口参加新农合的资助金额达到了 283.30 万元，其中有 2772.1 万元被在了农村贫困人口的大病救助方面，这些资金总量并不小，但相对于寿光市众多的贫困人口而言，如果全覆盖之后进行人均之后就显得很少了。可以说，寿光市在开展农村医疗救助工作过程中，对于一部分贫困人口的医疗花销是一个极大的缓解，间接地改善了困难家庭的生活水平，对其脱贫也有一定的帮助。
4.2.6寿光市农村教育救助情况。
（1）制度建设。
早在 2007 年之处，寿光市就开始按照《农村义务教育阶段家庭经济困难学生实行"两免一补"政策实施意见》相关要求着手对全市农村地区的教育进行救助，其中重要的措施是对寿光市农村地区人均纯收入不高于 300.00 元的家庭的子女以及那些享有农村低保的家庭的子女和那些农村特困户的子女进行教育救助，在部分乡镇还对那些受到了自然灾害影响的困难家庭子女进行了教育救助，对于一些常年饱受疾病折磨的家庭子女也同时展开教育救助，主要政策为"两免一补".同年，寿光市人民政府按照山东省教育厅相关方针政策，制订了《寿光市农村义务教育经费保障机制改革实施方案》，在方案中提出了在农村贫困生身上实施"两免一补"的教育救助，从教育经费上划拨款项专门用于农村贫困家庭子女的教育救助工作，并且建立起了严格的监管制度，避免弄虚作假和贪污挪用公款等行为的出现，切实保障每一分钱用于困难家庭子女的教育救助上面。
（2）制度实施效果。
在 2013 年 6 月份，田柳镇、营里镇、台头镇等寿光市几个典型的农村困难乡镇被我国教育部确定为"国家农村义务教育学生营养改善计划试点乡镇",享有教育部专门下拨的教育救助资金支持。在 2013 年，这些试点乡镇共获得了教育部 6000 余万元的下拨资金，实现了 2.80 万名中学生和 5.80 万名小学生在营养餐上的补助。在教育救助工作开展中，寿光市高度重视"希望工程"建设以及"春蕾计划"等，专门组织各项公益事业来实现农村贫困生的教育救助。在 2013 年，寿光市共有 3.60 万名农村贫困家庭子女在辍学之后得到教育救助，重新返回了校园进行学习。寿光市政府还联合教育部门、社会机构倡导有爱心的企业和富人加大对于农村困难家庭子女的教育救助，通过设立奖学金、"一帮一"的教育救助方式来帮助更多地贫困家庭学生无后顾之忧地继续学习，直至他们顺利完成基础教育阶段的学业。
4.2.7寿光市农村法律援助情况。
我国正式的法律援助最早出现在 2003 年颁布的《法律援助条例》中，而寿光市则在上个世纪九十年代末就已经开展了农村法律援助试点工作。到了 2014 年，寿光市共有 14 个法律援助机构得到了政府批准设立，还在农村地区建设了 160 多个法律援助工作站，为农村地区的法律救助工作开展提供了大力支持。截止到 2014 年，寿光市现有416 名法律援助志愿者长期参与农村地区法律援助活动，全市共有 3853 名法律援助联络员常年服务于各乡镇地区。寿光市当前的法律援助机构及其工作站大部分都已经针对未成年人、老年人、妇女、甚至农民工等开展了法律援助服务，这些人大都是社会弱势群体，单靠自己不具备法律常识和自我维权意识，通过寿光市倡导的法律援助机构和工作人员，他们能够拿起法律武器去维护自己的生活权益。
4.2.8寿光市农村住房救助情况。
寿光市的第一个农村住房救助试点城镇为稻田镇，在 2008 年一年内共解决了 500户农村困难群众的住房难题，得到了广大人民群众的好评。在 2009 年，为了更好地开展农村住房救助工作，寿光市制订了《关于解决农村困难群众住房问题的实施意见》
（以下简称《意见》），这一意见的实施标志着寿光市在全市范围内开始了农村住房救助工作。《意见》中对于农村住房救助工作开展的主要目标、方针、原则、救助对象范围、工作方式和救助机制、程序等内容作了明确的规定，意见提出在农村住房救助中要坚持"空房置换、旧房维修、危房改建、无房新建"的基本原则，而农村住房救助的基本程序则是"个人申请-评议公示-审查公示-核准上报-平衡计划-组织实施",为本市农村地区住房救助工作的顺利开展提供了标准与规范。截止到 2014 年，据寿光市民政统计年鉴的统计数据显示，全市共有 6600 户困难户的住房难题得到了有效解决。
4.2.9寿光市农村社会互助情况。
对于农村社会救助制度的建设，寿光市采取的是政府主导下的社会互助模式，依靠政府所搭建起来的社会救助平台，引导社会各界力量和爱心人士，参与到"爱心直通车"公益事业中去，组织开展"一家亲"公益活动，引导社会力量捐款捐物，用于农村地区的社会互助，寿光市在社会捐赠款、受益人次数方面的历年数据。
随着政府和社会越来越关注各类形式的慈善互助活动的开展，寿光市政府将其引入到农村社会救助体系中，依靠社会力量捐赠的财物去支援农村地区困难群众家庭，使其能够从中受益，帮助其解决一定的困难。通过表 4.3中给出的统计数据不难发现，寿光市在社会捐赠款项目中，自 2008 年以来增幅较快，由 2008 年的 153.3 万元逐年快速增加，到了 2013 年，这一款项总额已经达到了 1302.40 万元。然而，我们发现，寿光市社会互助捐赠款的受益人次呈现不规律变化，也就是并没有随社会捐赠款总量的持续增加而呈现出一个递增的趋势。这其中可以说明一个问题，那就是现阶段寿光市。
