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【题目】东乡族贫困人群社会救助问题探究
【绪论】东乡族社会救助体系完善研究绪论
【第一章】社会救助相关理论概述
【第二章】东乡族贫困人口社会救助现状
【第三章】完善东乡族社会救助建设的政策思路
【结语/参考文献】东乡族贫困人口社会救助系统构建结语与参考文献
第三章 完善东乡族社会救助建设的政策思路
为了切实保障城乡困难群众的基本生活，甘肃省政府办公厅于 2009 年 8 月2 日下发了《关于进一步完善城乡社会救助体系的意见》，提出力争到 2010 年末，建立以最低生活保障和农村五保供养为基础，以受灾群众救助、医疗救助、流浪乞讨人员救助为主要内容，与住房、教育、司法救助衔接配套，以临时救助、各项优惠政策和慈善救助为补充，与经济社会发展水平相适应，管理规范化、组织网络化，覆盖全省的社会救助体系。我国国务院在 2014 年 5 月 1 日起施行了《社会救助暂行办法》，从最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助、社会力量参与、监督管理、法律责任方面对社会救助发展做了明确规定与指示。据资料统计，"2013 年甘肃省民族贫困人口最多的是东乡族自治县，达到 11.76 万人，贫困发生率 41.9%."东乡族人口的贫困状况依然不容乐观。
一、完善居民最低生活保障制度
2006 年，甘肃省制定发布了《甘肃省农村居民最低生活保障制度试行办法》，把全面建立农村最低生活保障制度作为为民所办的"5 件实事"之一，于当年 10 月 1 日起在全省全面建立农村低保制度。自 2007 年，甘肃省委、省政府不断提高农村低保标准和补助水平，全省农村低保标准由最初的 600 元提高到2010 年的 850 元，月人均补助水平由 10 元提高到 65 元，农村困难群众基本生活得到有效保障。同时，2012 年东乡族自治县政府根据中央和甘肃省的政策号召，对家庭年均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村贫困居民，按照保障标准进行差额补助。"对持有东乡县农村户口、年人均收入低于 1096 元以下的居民，根据贫困程度分四类：一类 105 元/人/月，二类 85 元/人/月，三类 65 元/人/月，四类 54 元/人/月。"2013 年，东乡县把农村低保工作作为社会救助体系建设的重中之重来抓，全面组织开展了农村低保清理和规范工作。制定下发《东乡县农村低保清理和规范工作实施方案》（县委办发[2013]102 号），具体安排部署全县农村低保清理和规范工作，24 个乡镇 229 个行政村中，完成农村低保清理和规范工作 54 个村，共核出农村低保户 851 户、3305 人，调整农村低保类别 632 户、2525 人。
2014 年，甘肃省政府将全省低保提高标准，其中农村低保一类对象月人均补助水平达到 205 元，比上年的 164 元增加 41 元；二类对象月人均补助水平达到 160 元，比上年的 164 元增加 41 元；补助水平提高后，一类对象年补助资金将达到 2460 元，高于国家扶贫标准和甘肃省农村低保平均指导标准水平；二类对象年补助资金将达到 1920 元。
2015 年东乡县政府认真贯彻落实甘肃省、临夏州、东乡县有关文件精神，精心安排部署，全面落实城乡低保提标政策。根据甘肃省政府办公厅《关于印发 2014 年为民办实事实施方案的通知》及临夏州政府办公室《关于印发临夏州 2014 年提高城乡低保标准和补助水平及提高农村五保供养省级补助标准实施方案的通知》等文件精神，对全县城乡低保和农村五保供养的补助标准进行了提标。全县保障农村低保对象 10.3 万人、发放保障金 1.4 亿元。
建立与当地经济发展和物价上涨水平相适应的低保标准以及保障资金自然增长机制，建立与保障标准相适应的低保补助调整机制，也是完善最低生活保障制度的重要方面。东乡县农村低保标准应按照全县农民人均纯收入增长幅度逐年提高。同时，应全面启动低收入家庭认定工作，保障低收入家庭享有的各项权益。
尝试建立居民家庭收入核算中心，低收入家庭收入及财产比对系统，积极主动配合有关部门解决困难家庭住房、就医和上学等实际困难。最后，应完善低保对象审批评议制度和低保工作责任追究制度。东乡族自治县的农村的最低生活保障制度上还存在很大问题。
（一）拓宽救助资金筹集渠道，充分调动市场机制，严管低保资金
应适当调整东乡县的财政支出结构，增加甘肃省政府对东乡族自治县的财政转移支付力度。东乡县农村社会救助资金存在缺口大，救助标准偏低等问题，而且东乡县的财政实力十分低弱，必须增加甘肃省财政对东乡县的转移支付力度，同时，还应改变固有的财政支出结构，对农村社会救助加大投入力度。
其次，要开拓其他筹资渠道。东乡族自治县要发动社会力量，引导社会慈善团体开展社会救助募集资金活动，擅于开发并运用多种社会资源，利用市场机制发挥社会保障的再分配作用。同时还应利用以慈善为代表的社会组织的补充作用，填补社会救助公共资源的严重不足，与政府形成优势互补，提升群众的互助意识。由于"非政府组织不是通过利益驱使或国家强制而是出于个人自愿，以慈善、志愿或互助为形式的资源流动，不仅可以从物质上缓解某些群体的困境，而且可以从心理上、情感上消除不同社会阶层的隔阂和对立，在价值上形成一定的共识，有助于舒缓社会阶层之间乃至社会整体结构上的紧张，营造良性互动的关系，进而形成差异基础上的和谐。"更为重要的是要规范低保资金的发放、监督和管理。坚持依法救助注重执法监督，建立监督机制，向社会公开低保的审批程序和投诉渠道。规范低保资金的发放，定期向社会公开低保资金的使用情况，做到低保金的使用公开化、透明化，避免低保资金被挪用他用。
（二）科学制定救助标准
社会救助标准是指国家制定的界定社会救助对象并确定社会救助待遇水平的标准。由于地区社会经济发展不平衡和救助机制的多样化，要求社会救助的标准也不能千篇一律，不能"一刀切",而因考虑实际情况，根据科学的调查制定多层次的低保救助标准，不能过高也不能过低，依据东乡县经济发展实际水平和群众生活水平，结合考虑物价变化等情况，制定并调整低保标准，做到真正有效的保障贫困人口的基本生活需求1.救助标准多层次化。
对于低保救助标准的标准，首先是面向东乡县全体贫困对象的一般标准，其次要考虑特殊对象需求的特殊标准，如对待暂时性贫困家庭，他们通常因为灾害或疾病等突发性遭遇只是暂时性失去劳动力，因此要根据他们实际贫困情况给予与之自救能力相应的救助帮扶，通过自救和帮扶相结合，是他们尽早摆脱贫困，避免沦为长期性贫困。最后还要针对具体救助项目制定项目标准，如对抚养未成年子女的单亲母亲家庭、老年人和残疾人等的救助，应当在对项目评估的基础上提出可行的救助方案，包括救助内容、时限、方式等等。
2.救助标准的弹性化
一般来说，秉承社会救助水平的刚性上涨原则，社会救助的待遇标准也应当不断上涨，但是必须伴随经济增长和物价水平进行适时的调整，而不是固定不变。
科学的制定救助标准有利于社会救助制度实施的积极效能。东乡族自治县农村低保主要是对农村家庭年人均纯收入低于当地低保标准，且因病、因残和丧失劳动能力，通过生产帮扶又无法脱贫的常年特困家庭给予救助。社会救助的相关职责部门要紧密联系，互相合作，参考当地经济发展水平、物价水平以及农村贫困户的实际生活情况，例如依据各个乡镇农村居民每月粮油、肉禽蛋、医疗、教育等费用开支，制定符合政策规定的救助标准。同时要注重建立救助标准的应急调整机制。一旦物价发生暂时性变动，救助标准应在原有的基础之上给予专项增加补贴，等物价回落至正常水平便可取消补贴。
二、提高医疗救助水平
疾病与贫困往往结伴而生，有着天然的纽带关系。农村医疗救助是社会救助的重要组成部分。自 2004 年开始，甘肃省先后出台了《甘肃省农村医疗救助管理办法》（甘政〔2004〕115 号）、《甘肃省实施城乡医疗救助试点工作的意见》（甘政办〔2005〕104 号）、《甘肃省城乡医疗救助试行办法》（省政府令〔2009〕第 62 号）。但目前，东乡族自治县还未建立健全完善的农村医疗救助，依然存存在医疗救助资金来源不稳定；救助标准偏低；医疗救助介入时机偏后，以事后救助为主，以及医疗救助的社会属性模糊等问题。
（一）合理分化政府医疗救助的财政责任
资金是支撑医疗救助制度运行的血液。中央、省、州、县如何划分财政责任影响到医疗制度的稳定性。第一，要以东乡县政府为财政投入主体，建立科学的中央政府、省政府财政补贴机制。对于东乡族自治县来说，政府提供公共物品（包括医疗救助）的能力及其有限，举办医疗救助力不从心。目前甘肃省政府对东乡县医疗救助的拨款虽每年都有，但总量、流向、增长机制都不确定。因此省政府应该建立科学的转移支付机制，将各省各地区按财政收入、人均 GDP 等划分为几个不同档次，对民族贫困地区加大医疗救助补贴力度。同时，东乡县应确定医疗救助医疗救助基金的管理办法。东乡县财政部门在拨付医疗救助资金时，应以审核后的用款计划为标准，保证医疗救助资金的用款到位。财政部门还应具体负责农村医疗救助资金的汇集、核拨和监管工作，以及财务监管。审计部门应对医疗救助资金实施审计，确保医疗救助资金的合理使用，遏制挤占挪用等问题的发生。
（二）尝试在医疗救助服务提供者中间引入竞争机制
目前东乡县医疗救助情况是，提供方主要以县级医疗卫生机构为龙头，乡镇卫生院为主体，村卫生室为基础的三级卫生服务体系。这些提供者绝大多数都是公立医疗机构。面对医疗救助业务，这些医疗机构之间几乎不存在什么竞争，也没有提高效率的动力。政府可以抛弃只是由公立医院向群众提供医疗救助的传统惯例。政府作为宏观把控的主体，应当向不同产权性质的医疗提供者建立公平竞争机制，可以年度为单位，以认定某一地区内符合救助资格的人群，依据这个群体的数量和规模，可按人头和病种分类对救助所需的费用作出测算，公布于社会各类医院，经过竞争选择质量过硬、收费合理、群众满意度高的医疗机构，将医疗救助服务"外包".
（三）发挥基层卫生服务机构在医疗救助中的基础性作用
研究表明，满足居民基本卫生服务需求的最佳方式就是基层卫生服务，在提供医疗救助上发挥了明显优势，因为它成本低廉、方便快捷、具有一定的可及性，并且在提高卫生服务服务效率、公平性和控制卫生费用增长等方面起到了显着作用。根据调查结果，东乡族自治县目前的医疗救助工作，政府要加大农村卫生室建设投入，为公共卫生服务买单，加强对村医的业务培训，使村民包括医疗救助对象能够做到小病不出村。拥有合格医疗设备和基本医疗队伍的村卫生室和社区卫生服务中心，可以初级医疗救助服务提供者角色参与到医疗救助业务竞争，与医疗救助主管部门签订协议，向救助对象提供他们最需要的基本服务，民政部门可按救助服务项目付费等。
（四）建立对医疗救助的质量评价体系
医疗服务的质量对医疗救助制度运行有着直接的影响。当前东乡县还没有明确的医疗救助制度，还是过多研究筹措资金和制定政策，然而没有重视医疗救助的质量问题。应对医疗救助有完整动态的质量评价标准。医疗救助的质量评价体系应注重鼓励社会公平的导向，并且还要注意效率问题。此体系可由三个层面展开：医疗救助政策方案、医疗救助政策执行过程和医疗救助政策过程。
三、完善临时救助制度
临时救助是社会救助体系的补充和完善，当人们遭受突发性或临时性遭遇致使生活困难时，临时救助给予困难群众暂时性的现金或实物救助。2009 年，甘肃省出台《甘肃省城乡居民临时救助试行办法》（省政府令〔2009〕第 63 号）。
2010 年，甘肃省委、省政府将"实施城乡居民临时救助制度"作为为民办实事任务之一，全省全面实施临时救助制度，帮助因突发状况导致生活出现暂时问题的家庭解决困难。2012 年东乡县结合实际情况，根据《甘肃省城乡居民临时救助试行办法》和《临夏州城乡居民临时救助制度实施意见》的规定，制定了《东乡县城乡居民临时救助试行办法》，其中明确规定了临时救助的对象、标准、形式，加强监督检查和管理，充分发挥临时救助制度的补充作用。临时救助申请人不能以同一是由重复申请，且一般一年内救助一次。《办法》规定全县年度临时救助人次不低于总人口的 5‰，上半年救助人次不低于 2‰，临时救助标准每人次不低于 300 元，最高不超过 5000 元。
由于甘肃省临时救助的试行办法是从 2010 年 1 月 1 日起实施的，而东乡族自治县的临时救助试行办法是从 2012 年才实施的，所以还要在实践中去检测并发现问题，因而还有许多方面需要完善临时救助使其发挥应有的功效。
（一）确定临时救助的范围和数额，规范受理和发放程序
临时救助制度的对象主要有城乡低保边缘群众；遭遇临时性、突发性特殊困难的家庭；县政府认定的其他特殊困难人员。东乡县临时救助应结合实际情况，针对困难家庭的特殊情况，临时救助的非定期、非定量特征为依据，合理确定救助方式和救助数额，同时还应注意与有关社会专项救助与其他社会救助政策的衔接配套。其次东乡县应当根据具体的实地情况，建章立制。临时救助工作的重点是规范关联。临时救助的办理和发放程序应以"三公"为原则，明确规定享受临时救助的次数和时期，避免临时救助长期化。加强人民对临时救助的监督以提高临时救助工作的公开性、规范性。
（二）促进临时救助的社会化
如今，我国社会救助趋于主体多元化，第一责任主体依然是政府，作为政府之外的必要补充，非政府组织和社会成员开展的社会救助正蓬勃发展。政府救助和非政府救助是互补合作关系。目前东乡族自治县依然有贫困人口 23.65 万，反贫困形势依然艰巨，应把握好政府和非政府组织、社会成员之间的互助关系，形成以政府为主导、非政府组织为补充的社会救助系统。非政府组织的活动资金通常来源于自个人捐助和私营机构资助。
（三）进一步提高临时救助的管理水平
1.民政部门主导，其它部门积极配合
关于社会救助的管理方式，应制定责权分明、各方协作的救助体制，以民政部门为主管，同时强调有关部门管理、配合，防止政出多门，实现临时救助的管理统筹和协调。进一步明确政府各部门的社会救助工作职责。临夏州政府应成立社会救助工作领导小组，东乡县应设立社会救助事务中心和社会救助事务管理所。秉持"政事分开"原则在机构设置上分为决策部门，即社会救助管理行政机构，和执行部门，即社会救助专业机构和社会救助服务机构。社会救助专业机构属事业性质，应具有专业人员负责社会救助的受理、审查、款物发放、救助效果评估等专业性救助事务，以及档案管理、业务培训等日常性救助事务。
2.建设人员专业化队伍
首先应对社会工作人员进行专业的培训工作，提升他们的专业素养，使社会救助工作行之有效。另一方面应积极引入人才，扩大管理队伍，如引进社会保障专业人才等。同时不能忘却加强社会救助管理人员的政治素养，减少以至杜绝出现因权谋私的现象。
3.加快临时救助信息化建设
首先东乡县政府应在硬件方面增加对临时救助信息化建设的投入，即提高计算机的数量。同时还可以开发相应的管理软件，及时准确的汇总救助对象信息并且与其他各级部门共享；最后应引进计算机专业相关人才，保证工作的实践水平。
4.健全基层机构
民政部门应在乡镇设立社会救助事务所，充实基层社会救助工作，对农村临时救助实行统一管理，承担临时救助的受理、核查、取证、报批、公布、咨询以及救助款物的发放等大量繁杂的事务性工作。做到细节上落实工作、宏观上掌控导向，使社会救助政策覆盖全县。
