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【题目】东乡族贫困人群社会救助问题探究
【绪论】东乡族社会救助体系完善研究绪论
【第一章】社会救助相关理论概述
【第二章】东乡族贫困人口社会救助现状
【第三章】完善东乡族社会救助建设的政策思路
【结语/参考文献】东乡族贫困人口社会救助系统构建结语与参考文献
第一章 社会救助相关理论概述
一、社会救助的概念
社会救助是一项古老的社会制度，也是最古老最基本的社会保障方式。其最本质的目的在于消除贫困穷和救济困难，帮助生活困难的人们摆脱生存困境，改善生活条件。一个社会的发展过程中，无论在哪个阶段，都会有社会弱势群体的存在，他们可能因为自然灾害无论任何社会，也无论任何时期，社会的弱势群体总会存在，总会有部分人因遭受自然灾害、失去劳动能力或者因为其他原因不能维持其最基本的生活需求，需要国家、社会以及邻里向他们给予物质上的救助或者精神层面的帮助，以保障他们的最低生活水平。
社会救助概念的形成和发展与社会工作的发展有着密不可分的联系。社会工作作为一门专业和学科是以助人为其任务的。社会工作的实践推进和社会工作方法的形成与发展为社会救助事业和社会救助工作以及社会救助职业化提供了学科基础和实践基础。社会工作者给出"公共援助（Public Aid）"这个新概念，随着时间的检验，政府官方对此开始认同，后又衍生出"社会救助（SocialAssistance）"一词，两者基本上是在同一意义上使用的。
总的来说，社会救助是现代国家中得到立法保障的基本公民权利之一，是当公民难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的程序和标准向其提供保证其最低生活需求的物质援救的社会保障制度。现代意义上的社会救助多指由国家和有关社会机构，按照规定的标准向无收入、无生活来源也无家庭依靠并失去工作能力者，以及向生活在"贫困线"或最低生活标准以下的个人或家庭，向遭受严重自然灾害和不幸事故遇难者及其家属实施的一种低标准的救济和帮助。社会救助是社会保障制度的最基础组成部分，被称为"最后一道安全网".社会成员的基本需求除了吃穿等基本的生活需求之外，还有医病、教育、住房等等发展需求。因此社会救助的基本内涵已经由初期的基本生活救助发展为以基本生活救助为主要内容，同时包含了医疗、教育、住房等方面的救助，以及灾害救助、法律援助和其他救助。
二、社会救助的历史演变
（一）西方社会救助制度的形成与发展
英国是最早将济贫工作制度化的欧洲国家，还是现代社会救助制度的发源地，世界上其他国家都以英国为例，吸取英国社会救助发展的宝贵经验。14 世纪至 15 世纪的英国圈地运动后，加之农业产量大幅下降等原因，出现了大批无以为生的农民四处流浪。这些流民极不利于社会的安全稳定，当时的统治者还曾尝试利用鞭刑、烙刑乃至死刑等暴力手段来迫使流民停止流浪，但实践证明，严刑峻法并不能起到解决流民问题的作用，甚至加剧了流民与统治者之间的矛盾，导致流民发起反抗起义。面对这种情况，统治者不得不考虑采用较为温和的方法，在这样的大背景下，经过多年的法令制定和调整，1601 年，英国政府颁布《伊丽莎白济贫法》。之后英国政府为使济贫工作系统化，对济贫制度不断补充，并陆续实施相关法令。英国的济贫措施可以大致分为院外救济和院内救济两种方式。尽管存在种种弊端，但《伊丽莎白济贫法》的颁布仍具有深远的历史意义，这不仅表现在它稳定了救助资金的来源，采取了积极的救助手段，更重要的是它用立法的形式确立了国家救助贫民的责任。这种做法不仅在英国延续下来，而且后来也在世界范围内得到推广，成为现代社会救助制度的基本理念，其标志着西方现代社会救助制度的初步形成。
因《伊丽莎白济贫法》确立的救助还没有摆脱歧视和惩戒的色彩，经过长期的实践之后，英国社会救助制度逐渐摈弃了这种色彩，开始将受救助视为社会成员的基本权利。由于物价上涨，导致劳工生活水平下降，贫困问题日益严重。1795年，英国颁布了《斯皮娜姆兰法令》，此法令认为人们的最低生活费用标准因取决于食品价格的高低。它明确规定"每个贫苦二勤劳的人"都能得到救助，表达出普遍性救助的原则。但是此法案也导致了济贫费用和相应的济贫税税额猛增，使得纳税人难以承受等等。至 1834 年，鉴于社会救助制度存在的种种问题，英国成立了《济贫法》，对之展开调查，并发表济贫法报告，提出应通过惩治"懒惰"贫民来根治贫穷。1834 年，《济贫法》经过英国议会的修正，形成新《济贫法》。新《济贫法》坚持"劣等处置"和"济贫院检验"原则。短期内英国的济贫开支大大下降，但后来随着资本主义经济危机的周期性爆发，英国失业贫困人数急剧增加，院内救济的做法根本不能解决问题。
因此，20 世纪初期，开始出现废除济贫法，建立更科学、更人道的社会救助制度的趋势。1909 年，英国主张应彻底废除济贫法，通过教育、年金、公费医疗等方式建立"国民最低生活标准"体系，来取代济贫法式的社会救助制度。与此同时，一系列新的法规相继出台，1908 年英国政府通过《老年年金法》；1911 年，通过《国民保险法》；1920 年又通过修正后的《失业保险法》；1925 年寡妇孤儿及养老年金是鳏寡孤独及老年人皆有保障；1933 年建立了事业保险法定委员会和失业救济管理局；1934 年英国政府通过新的《失业法》，该法令将长期失业的情况从社会保险计划中分离出来单独给以救济。
至此，英国的社会救助政策已不仅限于消极的救贫，而且也涉及到如何从本质上解决贫困，标志英国现代社会救助制度的最终形成。
早期殖民地时代的美国，已开始出现某些零星的社会救助措施，这些措施大多为效仿英国济贫法而来，如当时某些殖民地开始要求城镇为穷人提供基本的食品、衣着和居住条件。"美国独立后，在 1787 年宪法中添加了'促进社会福利'
这一内容",然而那时的美国"成功的机遇是平等的"理念深入人心，美国人民一致认为是个人原因造成自己的贫困，而不是社会原因。所以，当时的美国政府并不重视对贫困者的救助，只有私人和社区主持的慈善事业会对穷人进行某些规模不大的救助活动。这种局面一直延续到 20 世纪 30 年代，1929 年始于美国的资本主义世界经济大危机使美国社会受到严重打击，造成大量在正常生活水平的美国人民深陷贫困，美国民众要求美国中央政府介入社会救助的呼声越来越高。因此，罗斯福总统上台后，在采取措施促进社会经济复苏的同时，也开始着手建立由中央政府主持的社会保障事业。在其主政期间，美国的现代社会救助制度得到了确立，一系列社会救助法案陆续颁布，各种社会救助机构相继建立。1935年颁布了《民间护林保土队救济法》、《联邦紧急救济法》、《紧急救济拨款法》，1935 年成立了重新安置属/工程振兴局。1935 年颁布《社会保障法》，标志着美国现代社会救助制度已正式形成。
法国的现代社会救助制度发足于 19 世纪末期、20 世纪初。当时的法国在世界潮流的影响下，相继制定了《医疗补助法》（1893）和《结核患者救助法》（1905）等法规，形成一些单项的社会救助制度。二战结束后，遭到战争严重破坏的法国面临着人民生活普遍困难、社会矛盾突出等问题，法国政府开始大力建设和完善社会保障制度。法国政府多次颁布法令对社会救助的有关事项作出规定，1956年，各单项社会救助法案的集合-《家庭及社会救助法典》颁布，标志着法国现代社会救助制度也已建立。
德国是现代社会保险制度的策源地，从 19 世纪末到 20 世纪初，德国颁布了一系列的社会保险法案，形成了系统的社会保险制，构成了以社会保险为主要内容的社会保障体系。二战以后，德国也开始关注社会救助制度的作用，制定了《联邦社会救助法》。
（二）中国社会救助的历史演变
1.中国古代传统社会救助
与西方相比，中国古代的社会救助工作开始较早，同时政府主导和介入较多，制定和实施相关法令制度，使得社会救助在早期便已制度化。此外，古代各类民间机构的救助工作也是一种对救助事业的补充和完善。商汤的赈恤饥寒措施，大概可视为中国古代最早的社会救济政策。西周王朝建立以后，天命主义思想受到一定程度的质疑，以民为本的民本思想逐渐兴起。与此相应，统治者极为重视社会救济，采取了不少相关措施，社会救济制度开始初步形成，这在主要记载周朝制度的典籍《周礼》中已有明确反映。周朝成立了专职负责社会救助事务的官员，提出"保息"六政，即"慈幼"、"养老"、"振穷"、"恤贫"、"宽疾"、"安富",广泛实施社会救助，同时制定荒政制度，重视灾民救助和积谷备荒。
中国地域辽阔，各地自然条件相差悬殊，自然灾害的发生极为频繁，无灾之年十分罕见。同时中国也是一个农业大国，农业作为国民经济支柱产业，极易受到自然灾害的影响。灾害的频繁发生，不仅导致庄稼无收、房屋损坏、生灵涂炭，而且造成严重的社会问题，如广大灾民生计无着，往往流散各地，沦为流民，直接威胁大批政权的稳定，甚至成为大规模农民起义的导火索。有鉴于此，历代统治者面对灾情，总是煞费苦心，采取多种手段和措施，实行救荒之政，其中不少做法不仅在中国古代极为有效，而且直至今日仍有值得我们借鉴之处。
《周礼》在我过历史上首次提出了较为系统的荒政措施。秦汉以来的各封建王朝，统治者大都比较重视荒政。他们在思想上已经充分认识到灾荒的胃寒和荒政的重要性，时常要求并督促各级官员关心民间疾苦，采取备灾防荒措施。并且从汉代开始，政府的救荒事业已开始形成固定程序，报灾-勘灾-救灾措施。由于汉代荒政的程序化还处于初始阶段，因此程序执行并不十分严格，标准也不统一。但这种灾荒救助程序，在后世得到了继承和发展，并产生了重要影响。
中国的古代社会救助无论是贫困救助还是灾害救助，都是历代王朝必须采取的治理国家和社会的常规性政策。历史几千年，思想/理论丰富，救助措施名目也很多。在剥削制度下，尽管经过历代有识之士的理论探索，历代统治者也采取了各种救助方法和救助措施，其结果并不能使社会的贫、病、孤、残以及灾民等真正摆脱困境。但是呀也在一定程度上缓和了社会矛盾，保护和发展了生产力，发挥了稳定社会的积极作用，并创造了许多思想、理论、政策和办法，对今天建立健全社会救助体系，提高救助水平无疑也是有积极的借鉴意义。
2.中国近代社会救助与实务
中国近代史上的国家救助制度，发端于 20 世纪 20 年代，成形于 20 世纪 40年代。中华民国政府借鉴英国"伊丽莎白济贫法",在 1915 年实施《游民习艺所章程》。于 1928 年发布《管理各地方私立慈善机构规则》，1929 年，又颁布了《监督慈善团体法》。救灾准备金制度也于 1930 年全面施行。以上法案表明，中国政府已做出改变，尝试以法律手段来规范济贫行为。1937 年，抗日战争造成难民不断增加，因此《非常时期救济难民办法大纲》在 1937 年 9 月 7 日经行政院通过，并且成立非常时期难民救济委员会，负责难民收容、给养等救助内容。
1943 年，《社会救济法》颁布，这是我国历史上第一部国家救助大法。之后又不断颁布一些法律法规，比如 1944 年《社会部奖励社会福利事业暂行办法》、《社会救济法施行细则》、《救济院规程》，1945 年《管理私立救济设施规则》，1947 年《赈灾查放办法》等，逐渐走上社会救助法律法规系统化的道路，标志着我国近代社会救助开始进入依法管理的时代。此外如基督教青年会等一些国外教会和慈善机构也开始在中国举办一些慈善活动。19 世纪 30 年代到 40 年代，美国的慈善组织也在我国举行了较大规模的赈灾活动，如红十字会等。
传统的社会救助主要是救灾和救贫。中国社会发展到近代，社会产生量巨大变化，社会贫困的因素进一步增加，由于战争频繁、农业破产和灾荒连年，社会救助的内容也随之增加，范围进一步扩大。尽管近代社会救助由于各方面的原因，不可能取得很大的实际效果，但是由于社会救助工作本身就是社会发展的产物，它反映了人类群体社会的发展需求，任何社会，任何历史时期，它都是必不可少的社会工作。近代社会救助工作在特定的历史时期，取得了一定效果，产生了一定的积极作用。首先建立了较为系统的救助法律体系，尽管在执行过程中由于各方面的原因在实际效果上打了折扣，但是它开了救助法制管理的先河，其次近代社会救助实践，作了许多实际工作，在一定程度上缓解了平民尤其是战争难民的痛苦，因为近代战争频繁，国土不断沦陷，一些地方聚集了成千上万的难民，难民救济委员会设立的战地救济区，对难民实行救济、遣送和安置，取得了一定的成绩。再次，近代社会救助在救助方法上进行了一些有益的探索，如"以工代赈"等措施。
在旧的救助制度存在的同时，出现了一种崭新的社会救助制度，即中国共产党领导下的救助工作。1922 至 1948 年间，中国共产党以救灾救济为重点，并在当时的革命根据地、解放区或者抗日根据地实践救灾救济工作。1922 年 5 月，《劳动法大纲》于全国第一次劳动大会上拟定，其中大部分内容是关乎工人的社会救济与社会福利问题。中华苏维埃第一次全国代表大会（1931 年）通过的《土地法》明确规定："老弱残废及孤寡，自己不能劳动，而且没有家属可依靠的人，应由苏维埃政府救济。"1945 年 7 月，中国解放区临时救济委员会成立，1946年改称中国解放区救济总会，同时颁布了《解放区临时救济委员会组织和工作条例》，此条例的主要内容是调查和统计抗日战争时解放区所受的损失。以上这些实践为新中国成立后的社会救助发展打下基础。
新中国成立以后，社会救济工作得到了党和政府的高度重视，尤其是建国初期的社会救助工作，取得了很大的成就。新中国建立初期，面临十分艰巨的社会救助任务。一方面，旧社会遗留下来大量社会问题。城市中大量的贫民、孤、老、残、幼需要救助，大量乞丐、娼妓需要救助改造，大量国民党散兵游勇需要遣散和安置，一些旧社会遗留下来的慈善救济机构需要接收和改造。据大概统计，1949至 1960 年间，我国 14 个城市如武汉、长沙、广州、西安等救济人数达 100 多万人。1952 年，全国 152 个城市常年得到定期救济的人口达 120 多万，得到冬令救济的人口约 150 多万，有的城市享受社会救济的人口竟高达 20%-40%.
建立了一批救济福利事业单位，收容和安置了一大批社会上无依无靠、无法维持生活的老残孤幼；兴办了生产教养院，收容教养和改造了一大批游民、乞丐、娼妓和散兵游勇；接手和改造了旧社会遗留下来的"慈善堂"、"寡妇堂"、"教养院"等旧的救助机构和外国教会办的"慈善团体".为了使城市贫困人口从本质上解决生活困难问题，政府提出"生产自救",以工代赈，组织大量城市贫民参与市政建设；同时还成立烈军家属和贫民生产单位，以手工业和小型工业生产为主。
另一方面，新中国成立不久，就遭受了长江、汗水、淮河、海河流域等 16个省区严重的洪涝灾害，致使 4500 多万人受灾。1949 年 11 月，为应对灾情，内务部提出"节约救灾，生产自救，群众互助，以工代赈"的救灾路线。1949年 12 月，我国发布《关于生产救灾的指示》和《关于加强生产自救劝告灾民不往外逃并分配救济粮的指示》。1950 年 2 月，成立了中央救灾委员会，以董必武为主任，包括内务部、财政部等。1950 年 4 月，又设立中国人民救济总会。
这一时期的社会救助工作取得了举世瞩目的成绩，为解决贫民困苦，稳定了社会秩序。
从 1957 年起，国家进入有计划的经济建设时期，社会救助发展也产生了一些变化，分割为城市和乡村两大块。城市里，各公有制单位是绝大部分城镇人口主体，故而政府和单位承担了这些人的社会救济责任。在农村，由人民公社总体负责农民的救济工作，农民的生、老、病、死基本上依靠集体经济力量来给予保障。这两个系统覆盖了当时中国的大部分人口。对诸如流浪乞讨者等社会边缘群体，当时采取的是收容遣送的办法。此时期的社会救助对象发展趋势逐步稳定，并且也相对固定，以城乡孤老残幼、困难户和灾民为主要救助对象。同时实行"五保"供给制度，以无依无靠无能力的孤寡老人、残疾人和孤儿为主要对象，即"保吃、保穿、保住、保医、保葬（保教）".1965 年，我国发布《关于精简退职老职工生活困难救济问题的通知》以及《精简职工安置办法的若干规定》。60年代我国社会救助新增了一个内容，即精简退职老职工的救助工作。
在改革开放以后，随着经济体制和社会形势的变动，我国政府也对原有的社会救济模式作了一些改革，和经济体制的改革一样，社会救济制度也是先从农村开始。国家实行家庭联产承包责任制以及一些富民政策，使得农村的贫困人口大量减少。1983 年，为适用新的历史时期广泛实行联产责任制的需要，第八次全民政工作会议将社会救助工作方针修改为"依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持".1992 年，我国有 80 多万城乡贫困人口和 30 多万精简退职老职工得到国家救助。1985 年开始，我国以人均收入 200元为标准确定了贫困线，并且开始全面实行扶贫开发活动。1991 年，物价指数和生活费用指数发生变化，国家将贫困线提高到 300 元，以此为标准，当时我国的农村贫困人口约为 6000 万人。1993 年国家制定"八七"扶贫攻坚计划，再次将贫困线提高到 400 元。在整个计划实施期间，扶贫攻坚成效卓着。1996 年底中国的农村贫困人口已经减少到 3000 多万。
改革开放以来，经济结构调整并且建立了先打企业制度，致使城市中出现大量失业人员、下岗人员以及企业困难员工，同时因为物价的上涨和原有偏低的社会救助标准，导致他们生活困难，无法维持基本生活。原本在计划经济背景下形成的传统社会救济制度，加之越发严重的城市贫困问题以及原有十分落后的社会保障制度，传统救济范围狭窄、制度残缺等缺陷不断暴露，已不符合新形势的要求，急需改革与完善。1999 年 10 月 1 日，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，建立城市居民最低生活保障制度，这表明我国建立了城市居民生活的最后一道防线。
三、我国社会救助的主要内容
我国于 2014 年 2 月 21 日以中华人民共和国国务院令第 649 号发布，自 2014年 5 月 1 日起施行《社会救助暂行办法》。《办法》进一步推动了我国社会救助制度的法制化进程，使社会救助事业发展有法可依，同时有利于完善建设可持续的城乡社会救助体系，加固了"最后一道安全网".
该《办法》第一次以法律的形式明确构建我国社会救助体系的主要内容，包括最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等八项制度以及社会力量参与。还强调了社会救助统筹协调，规定了国务院民政部门统筹全国社会救助体系建设，其他各部门负责做好与本身职责相应的社会救助管理工作，同时完善健全社会救助协调机制，即以政府领导和民政部门带头主导，相关部门积极配合以及各界社会力量参与。
《办法》还要求了对享受社会救助的家庭经济状况进行查询核实。强调由县级以上民政部门根据救助申请以及已获得救助的家庭委托代为查核其收入状况、财产状况。为确保社会救助公平、公开、公正，建立信息核对平台，以保证社会救助对象进出机制的科学化。最后，《办法》始终坚持贯彻社会救助城乡统筹发展的整体观念，力求将社会救助工作广泛广泛惠及城乡所有困难居民。
