非政府组织社会救助行为

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　　【题目】非政府组织参与社会救助的问题探究
　　【第一章】非政府组织社会救助研究引言
　　【第二章】非政府机构救助行为研究设计
　　【第三章】非政府组织社会救助行为
　　【第四章】非政府组织开展社会救助行为模式
　　【结论/参考文献】社会救助中非政府组织融入研究结论与参考文献
　　
　　3.非政府组织社会救助行为
　　
　　3.1 救助领域
　　
　　3.1.1 领域分布
　　
　　非政府组织的活动领域是把握其社会救助基本情况的重要组成部分。本次调查为了保证问卷的质量，沿用了清华大学非政府组织研究中心设计的 NGO 分类体系（见表 3-1）。从调查结果看，非政府组织开展社会救助活动并不局限于某一个领域，平均每一个非政府组织的活动领域达到 3 项之多。其中，以社区为活动领域开展活动的 NGO 最多，占所有被调查 NGO 的 13.8%;其次，活动领域为儿童发展和残障的 NGO 较多，分别占 12.1%;再者是教育、扶贫和妇女权利及其社会参与，分别占 9.8%、9.8%和 9.2%;而 NGO 较少涉入的活动领域是赈灾捐助与灾后重建和文化多样性保护，比例仅为 4%、1.7%.
　　 　　
　　从 NGO 救助的活动领域可以看出：大部分 NGO 都具有社会服务功能。它反映了社会对社会服务类 NGO 的需求。NGO 在社会服务领域，在社区发挥着重要的作用。非政府组织以社区为辐射范围，为社区老人、残疾人提供的护理和照顾服务，面向儿童的非营利型社区学校或以成人为主要对象的职业介绍和培训咨询，以及以社区卫生机构为载体提供的就近医疗、家庭病床、上门送药等服务，不但拓展了社区服务的空间，而且推进了社区服务理念的革新、实践内涵的丰富化、多样化。政府职能的转变，政府购买的资金筹资方式，给 NGO 以社区为活动领域开展救助提供了空间和可能。残疾人士、贫困社会人员、妇女、儿童、作为弱势群体的必要成员是非政府组织主要救助的对象。
　　
　　3.1.2 救助领域的选择
　　
　　非政府组织为什么会选择以上领域作为主要救助对象呢？从表 3-2 看出，有37%的非政府组织表示机构的服务领域是由捐助者和领导部门决定；有 30.2%的非政府组织社会救助领域是由组织全体员工共同决定；还有 26.8%的非政府组织社会救助领域是由组织创办人决定的。
　　 　　
　　从数据中我们可以得知，较多的非政府组织在社会救助领域的选择上不具备自主能力，受捐助者和领导部门影响。如果说捐助者在非政府组织救助领域的干涉，是跟捐助者自身经历和认知有关，那么那些受领导部门决定救助领域的非政府组织就跟国家较长时间段实行的双重管理制度密切相关。按照有关法律、法规，所有的非政府组织凡是在政府民政部门登记的，同时受监管部门监管和业务主管机关的领导，业务主管单位往往承担主要责任。分级登记、双重管理的管理模式严格限制了非政府组织的活动经费、范围和内容。例如，按照规定，NGO 只可以在批准的地域范围从事核准的活动，否则将被视为非法。实行双重审核和负责的初衷是为了更保险，但是交叉重复的监管职责导致了部门间责任的相互推卸，易于出现监管纰漏，更是阻碍了非政府组织救助的自主性。
　　
　　3.2 救助方式
　　
　　3.2.1 方式分布
　　
　　那么非政府组织以什么方式在这些领域开展活动的呢？调查结果表明（见表3-3），非政府组织在开展社会救助活动时主要通过心理辅导（17.4%），物资等实物救助（17.2%）和培训、研究、训练（14.9%）提供服务。紧接着提供资金援助、教育支持和宣传，它们比例大致相同在 12%左右，较少提供医疗服务（5.4%）和住房支持（0.2%）。
　　 　　
　　“看病贵，看病难”的社会现状使得很对人在医疗服务面前成为了弱势群体。而对于本身发展不足的非政府组织来说，提供医疗和住房救助更是增加了救助难度导致非政府组织很少涉及医疗方面的服务。但弱势群体对医疗的需求却是实实在在存在的。非政府组织可以通过与政府合作，对弱势群体普通住院费、基本手术费和大型设备检查费等给以特殊的优惠，为弱势群体提供廉价医院、廉价门诊，通过加强与社区服务中心及服务站的合作，提供廉价方便的服务。非政府组织可发挥其慈善作用，筹建慈善性的医疗服务机构，充分利用全国城市卫生系统闲置资源，将其 转换成为慈善医院、慈善病床、慈善医疗服务。还可通过设立医疗救助专项基金筹集医疗救助的资金，解决弱势群体就医问题。
　　
　　3.2.2 救助方式的选择
　　
　　非政府组织在社会救助领域的选择受捐助者和领导部门影响的同时，开展的救助方式同样受捐助者和领导部门影响。在被调查的 NGO 中（表 3-4）36.5%的 NGO在行为方式的选择上比较受捐助者或领导部门影响，与此同时有高达 20.4%的NGO 表示受影响非常大。有 25.5%的 NGO 表示社会救助方式受捐助者和领导部门影响一般，11.7%的 NGO 表示受影响较小，只有 5.8%的 NGO 表示不影响。这跟非政府组织传统的管理制度是分不开的。
　　
　　从非政府组织社会救助活动开展的具体方式和受捐助者和领导部门的交叉表（表 3-5）中得出，非政府组织在提供心理辅导（63%），培训、研究、训练（55.6%）和资金援助（44.4%）时受捐助者和领导部门影响很大；在提供实物救助（60%），教育支持（42%）和住房支持时受捐助者和领导部门影响较大；非政府组织提供医疗服务时受影响一般（22.9%）；采取宣传方式开展救助活动的非政府组织受捐助者和领导部门的影响较小（50%）；高达 62.5%的非政府组织表示在提供法律援助时不受捐助者和领导部门的影响。
　　
　　由于非政府组织在开展社会救助活动时（表 3-3）主要采取心理辅导，实物救助，培训、研究、训练等方式，又从表 3-5 得知，非政府组织采取的心理辅导和培训、研究、训练两种救助方式受捐助者和领导部门影响很大，提供实物救助时受捐助者和领导部门的影响较大。我们可以得知，非政府组织在社会救助方式的选择上并不具备自主能力，这不仅会阻碍非政府组织的自主发展还会影响被救助群体不能得到应有的救助水平。
　　 　　 　　
　　3.3 救助行为过程
　　
　　非政府组织的社会救助行为由非政府组织和社会救助的性质共同决定。社会救助最初的行为主体是国家政府，无论是客观原因还是主观行为，随着救助群体的多元化需求，政府救助表现出了越来越多的弊端与不足，而非政府组织的公益性特征，不追名逐利，从救助群体的切身需要入手，为救助人群全面的考虑，实施有效的救助途径，注重受助群体精神领域的建设等优势弥补了政府救助不足方面，成为了社会救助领域不可缺少的重要一员。
　　
　　从上一节的分析中我们了解到非政府组织救助主要在社区领域开展，于此之余把更多的关注点聚焦于儿童的发展和对残障人士的关怀。对于非政府组织而言，这些救助领域的选择更多地由捐助者、创办人或者是领导部门所决定的，少一部分非政府组织的救助领域是全体员工共同商议决定的。在开展救助活动的方式上，也较多的受到了捐助者或领导部门的影响。那么这些会不会影响非政府组织提供救助呢？
　　
　　调查数据显示（表 3-6）89.9%的非政府组织在提供资金或服务等救助行为前对救助对象进行了需求评估。在被调查的非政府组织中（表 3-7），通过需求评估比较了解了救助对象需求程度的机构占比 64.5%;有 1/4 的非政府组织表示通过需求评估可以很好的了解救助群体的需要；还有近 1/10 的非政府组织表示虽然在救助前做了需求评估但也只是大概的了解到了救助群体的真实需求。没有做需求评估的情况下，42.9%的非政府组织表示比较了解救助群体的需要，但也有 42.9%的非政府组织表示只能大概或者不了解救助群体的需要，就这些非政府组织而言，他们所开展的社会救助活动在某种程度上是无意义的。对于非政府组织，在救助活动开展前了解救助对象的真正需要是救助所必需得过程，从而开展的需求救助才能真正契合救助群体需要所开展的救助，活动成效才能实现最大化。至于非政府组织有没有能力开展需求救助就是另一个问题了。
　　 　　 　　 　　
　　从表 3-8 中得知，有些非政府组织（21.4%）由于人手缺乏或资金不足等客观原因没有进行需求评估，还有些非政府组织（35.7%）认为了解救助群体的需要根本不需要进行需求评估，也有的非政府组织（14.3%）觉得即使做了需求评估也很难了解到救助群体的真实情况。大部分的非政府组织是做了需求评估的。其中 29.2%的非政府组织严格按照需求评估进行救助，45.8%的非政府组织较多的按照需求评估进行救助，只有少数 0.8%的非政府组织较少按照需求评估进行救助。
　　
　　3.4 救助行为的成效
　　
　　对于资金有限的非政府组织而言，用于开展社会救助活动的资金投入直接决定着受救助群体的覆盖范围、社会救助活动开展的规模以及成效。即资金的支出规模可以反映非政府组织活动开展成效。2013 年社会救助支出中，资金支出在 5万元以下的 NGO 比例最高为 41.7%;其次是社会救助支出总额在 20 万以上的 NGO比例较高（32%）；支出总额在 10 万-20 万的 NGO 占 21.4%,而其他支出规模的非政府组织占比相对较低。从这一数据能够发现，非政府组织社会救助的支出规模不算大， 每一年支出额在 50 万以内的非政府组织几近 3/4.这反映了非政府组织的能力是有限的，还很难满足弱势群体的需求提供更多的援助。
　　
　　调查统计，多达 64.5%的机构在提供救助之后针对救助对象做服务成效跟踪与回访。这说明非政府组织的救助行为不是“一次性”的。组织在服务成效的跟踪与回访基础上，可调整救助的方式方法，可以更加契合被救助群体的需要。从这一角度，非政府组织在提供社会救助上更具灵活性、针对性和持久性。被救助群体的满意程度是测量机构救助成效最有利的指标，但针对这么多非政府组织所开展的众多救助活动来说，实地调查进行统计是非常困难的事情。从非政府组织方面得到的数据显示（表 3-9），被救助群体满意程度均值为 1.98.较多（51.1%）的机构认为他们所提供的救助是被服务对象所认可的。
　　 　　
　　从表 3-10 中可以看出非政府组织在没有做需求评估的情况下，大部分的非政府组织开展的救助活动成效较好（50%），还有的非政府组织表示活动成效一般（35.7%），也有的非政府组织表示开展的活动成效很好（14.3%）。
　　 　　
　　3.5 救助中的合作行为
　　
　　参与治理的组织间的合作与共享，是治理理论的重要观点之一。斯托克认为，治理理论明确肯定涉及集体行为的各个社会组织之间存在着权力依赖，所谓权力依赖，即致力于集体行动的组织必须相互依靠，必须交换资源、谈判共同的目标48.罗茨参考了弗朗西斯等人的观点，认为作为自组织网络的治理，信任与合作是网络的核心机制49.因此，在具有治理普遍性特点的救助活动中，参与其中的NGO 间应进行流畅的信息沟通、合作与资源共享。在现实中，非政府组织不是“自己自足”的，需要外部的各种资源；NGO 也不是在真空中活动，要受到各种制约，所以 NGO 需要合作50.在提供弱势群体的社会救助中政府仍占主导地位，NGO 还没有赢的独立自主的发展空间。政府是 NGO 所有的利益相关者中最主要的合作者之一，调查数据显示（表 3-13），非政府组织（45.7%）经常与政府合作。非政府组织通过参与政府的项目，在与政府的合作互助中共同提升社会救助的水准。
　　
　　3.5.1 外部合作行为
　　
　　在考察非政府组织社会救助外部合作情况时，根据已有文献分别设置了政府、科研院校等事业单位、官方民间组织、草根民间组织、国际非政府组织和企业组织等六个指标体系，测量其与非政府组织的合作程度，分别以“经常合作=1,偶尔合作=2,很少合作=3,从未合作=4”赋值。量表得分的最大值为 24,最小值为 6,均值为 15.描述统计表（表 3-11）和单样本 t 检验（表 3-12）对应的 t值为-3.718,双尾概率 p 值为 0.000.如果显着水平a为 0.05,由于概率 p 值小于 0.05,拒绝零假设 ,即非政府组织与外部其他组织合作的平均值显着差异。实际平均水平（13.7786）小于假设均值（15），说明非政府组织在社会救助中与其他组织的外部合作水平低。
　　 　　 　　
　　合作便是合作方之间的资源互换，而资源互换遵循的原则是“优势互补”,合作的参与者通过合作获得对方的优势资源补充自身资源缺失。资源依赖理论的观点51,政府和非政府组织形成的某种形式的依赖关系，主要是因为双方都掌握着对方所需要的资源。政府掌握着对于非政府组织来说重要的资源，这些资源包括机构合法认定、批准其活动的许可权、活动经费、办公场地和办公设备等硬件设施，同时还可提供机构所需的技术与信息。而 NGO 掌握着公信力、专业知识、公共服务的供给与输送，拥有稳定的公众支持便于信息的传递和沟通以及其他获得资源的能力。NGO 与政府的合作是获取政府所掌握的各种资源的过程。
　　
　　政府财政拥有强大的税收作保证，其资金规模和稳定性是 NGO 所不能比拟的，如果能够获得政府资金的支持，那么 NGO 将获得很大的发展空间。非政府组织广泛依赖政府资助来为穷人提供服务，政府资助并没有在机构的生存和对穷人的关注之间制造冲突，而是给这些机构找到了一个解决这种冲突的途径。换句话说，由于政府资助，这些机构能够在组织的生存需求和为穷人至少提供有限的服务之间进行协调。否则，它们就会对收费或私人资助有更大程度的依赖，这二者对针对穷人的服务都是不利的52.
　　
　　数据显示（见表 3-13）被调查的 NGO 近 3 年最主要的收入来源于政府，该项来源几乎占了 NGO 主要来源的一半占到 43%.这意味着我国 NGO 的收入来源主要是依靠政府。近年来机构从政府获得的资金主要通过政府直接拨款、项目委托、合同外包、政府采购、无偿划拨土地及办公场所以及减免税收等方式。其中（见表 3-14）主要以政府采购和项目委托的方式得到分别占 26.5%和 25.4%,其次从政府补贴中享受免税待遇和直接拨款的机构占比分别为 11.4%和 10.6%.
　　 　　 　　
　　非政府组织资金主要来源于政府，不可避免对政府产生经济上的依赖性从而限制非政府组织的自主性发展。官方 NGO 获得的政府资金补贴与支持力度不够，而草根 NGO 尚没有一套规范的运行模式，由于缺乏人员，很难有固定的捐助组织和个人，不能够确保足够的募集资金。NGO 活动开展的资金还要靠动员宣传所得。这种筹款机制具有地域特征和突发性质还受到时间限制。没有可靠的制度作支撑，很难保证其筹集渠道的规范，非政府组织急需长期有效并且稳定的资金筹集机制。于此同时，非政府组织从政府和基金会得到的财政支持和资金补贴也非常有限。
　　
　　社工每个月可以报销经费，其中运营经费不超过 600 元（办公费用）。活动开展经费不到 1000 元。即使机构获得了福彩公益基金的支持，但是经费仍然有限。（C1-SZ-R-F）
　　
　　资金对任何一个组织的重要性不言而喻。被调查的样本中，有 34.3%的非政府组织觉得资金短缺是组织现在面临的尤为突出的问题，是非政府组织面临所有困难中的首位。也是我国非政府组织面临的主要问题之一。非政府组织的筹款数额在很大程度上代表了组织的筹款能力。非政府组织若筹集不到充足的资金将会无法实现公益目标和回应殷切的社会期待，还有可能会使自己成为社会的“鸡肋”,甚至是一种负担。
　　
　　非政府组织与政府之间还可以通过共同出资，共同设计和管理社会救助项目进行合作。在这种模式下，合作双方地位平等，非政府组织有较大的自主权和决策权，有更多的项目管理话语权。于此同时，这种模式汇聚了二者的资源不仅能提高解决问题的有效性和创新性，还可结合二者力量解决更多的复杂问题。
　　
　　近年来，非政府组织企业资金逐年增加，从赢余中拨出的比例也愈来愈高。从表 3-15 中，24.3%的非政府组织经常与企业合作。表 3-18 中，37.1%的非政府组织在与企业的合作中表示比较满意，满意度颇高。调查显示，企业还是非政府组织其次的主要资金来源，非政府组织在未来也更希望通过企业的合作获取资金。
　　 　　
　　究其原因，NGO 与企业的合作会带来双赢局面。NGO 很乐意甚至主动寻求与企业接近，因为它们可以从企业那里获得资金及各种资源。而企业经营寻求的是利润的最大化，追求更大程度的现实利益是企业赞助公益事业的最终目的。很多企业愿意和 NGO 靠的很近，与非政府组织合作进行企业宣传，成本低廉，合作行动带来的不是单一的广告效应，能带来免费的知名度和许多公共机会。NGO 的公益性和较高的社会认同度能提升企业的形象，扩大自身的市场影响力，还能说明企业的社会责任。《中华人民共和国企业所得税法》第九条规定为企业进行捐款提供了制度基础。规定企业产生的所有公益性质的救济开支，支出在年度利润总额 12%之内的部分，准许在计算应纳税所得额时扣除53.
　　
　　作为非政府组织，要转型到社会化的运作方式融资，就必须主动与公司合作，与企业的合作能够给机构带来资金的同时组织还可以结合自身情况学习借鉴企业管理方面的经验，为组织治理的专业化建设提供经验支持。非政府组织在与企业的合作中，还可以吸收企业的管理人员担任组织的董事会理事，做到人力资源的有效开发。非政府组织需要通过谨慎分析做出慎重选择确定与之进行合作的企业，避免掉入合作陷阱。有些企业经营状况不佳，与之合作不仅不利于非政府组织的公信力还会影响其发展。
　　
　　3.5.2 合作满意程度
　　
　　考察非政府组织社会救助合作满意度时，在非政府组织外部合作情况的基础上，测量其与非政府组织的合作满意程度，分别以“非常满意=1,比较满意=2,一般 =3,不太满意 =4,很不满意=5,无合作=6”赋值。量表得分的最大值为36,最小值为 6,均值为 21.描述统计表（表 3-16）和单样本 t 检验（表 3-17）对应的 t 值为-6.469,双尾概率 p 值为 0.000.如果显着水平a为 0.05,由于概率 p 值小于 0.05,拒绝零假设 ,即非政府组织与外部其他组织合作的平均值显着差异。实际平均水平（17.5145）小于假设均值（21），说明非政府组织在社会救助中与其他组织的合作满意度较低。
　　 　　 　　
　　非政府组织间的合作包括非政府与官方民间组织的合作、与草根民间组织的合作和与国际民间组织的合作。从表 3-15 中看出，在被调查的非政府组织中 33.6%的组织经常跟草根非政府组织合作；经常与官方非政府组织合作的机构为 22.1%;少数 12.1%的非政府组织表示经常跟国际非政府组织进行合作。在满意程度的量表（表 3-18）中，非政府组织与草根非政府组织合作的比较满意度最高 45%,其次是与企业和科研院校的合作。再者是与政府合作的满意度（35.7%）、官方民间组织（32.9%）、最后是与国际非政府组织的合作满意程度（29.7%）。有高达40%的非政府组织表示没有与国际非政府组织有过合作。
　　 　　
　　非政府组织与草根非政府组织经常合作的同时表现出了很高的满意度。草根非政府组织是指未在民政部登记注册的非政府组织，这类组织大多由民间人士举办，直接从事公益服务或组织社区行动。它们不具备合法身份，但却大量存在。它们能够提供公益服务、满足弱势群体的需要、培育和传播品德伦理价值观念得到了政府、社会、公民的认同，使的草根组织得到了社会合法性，使其存在并发展。草根非政府组织所具备得广泛的社会基础，给非政府组织间的合作带来了积极的效应。草根非政府组织基于广泛的公众基础能够动员大量的公民，促使他们积极参与到各种形式的救助活动，大大拓宽了社会参与的范围；还可以聚集规模的专家资源，通过吸纳社会各领域的专业人士如记者媒体、律师等形成专业化的支持体系与良好的社会公信基础。
　　
　　NGO 本身的力量是微弱的，想完成组织使命并传播其理念，媒体的宣传是重要的路径，可以达到放大非政府组织声音的效果。对于 NGO 而言，官方媒体的重要性体现有两点：一是草根非政府组织本身不具有合法地位，通过媒体的宣传它可以得到公众的认知和社会的认可；二来媒体通过影响公众舆论和公众意识能够倡导非政府组织的目标，是实现其目标的有效途径。于此同时，还能够引起政府的关注和重视，影响政府部门的决策和相关法律法规的出台。
　　
　　非政府组织与媒体的合作具有可能性。首先，媒体在一些政府相对控制宽松的政治、经济事件以及在文化方面具有很大的自由度。其次，媒体具有社会和经济两大属性，社会属性是说媒体关注民声，注重社会的公平公正；而经济属性是指媒体关注那些可以使其获取较大经济利益的事件。对于这两大属性来讲，NGO与媒体具有很高的一致性。最后，政府也要依靠媒体的力量来发出自己的声音，那么，当 NGO 所关注的社会问题与政府的关注点相近或一致的时候，NGO 也就更容易获取媒体资源。
　　
　　媒体也具有一定的监督作用。媒体监督具有影响范围广、监督及时、社会效果显着等特点。它主要是通过调查、民意测验、采访、发表评论等方式，运用广播、电视、报刊等一些舆论工具来反映民声民意，以此来实现对非政府组织的有效监督。媒体的正面宣传不仅可以强化工作的监督意识也可以带动非政府组人员的参与感和对于社会救助的服务与自律意识，同时也可以有效增大非政府组织与社会救助的社会影响，有利于号召更多的志愿者参与到社会救助中来，使更多地弱势群体获得及时有效的社会救助。同时，媒体的负面曝光也有助于在社会救助中存在的不合规范、不道德的情况给予适当及时的谴责，也是给予其他相关组织的一种很有效的警示。所以，不论是对非政府组织有关活动的正面还是反面曝光，由于媒体报道覆盖面广，影响力大的特点，媒体对非政府组织与社会救助都具有极强的监督震慑作用。近年来，政府对扶贫、环保、教育、保护弱势群体等方面的积极关注，与 NGO 的积极宣传倡导是分不开的。
　　
　　非政府组织虽有其自身的优势能够参与社会救助开展相关救助活动，但从组织的规模、组织人员配备以及服务范围和能力方面都面临着不少的挑战。非政府组织之间应当相互扶持帮助，协同利用有效的资源，分享其救助工作中的经验教训，互相提供能力建设的机会。