非政府组织社会救助研究引言

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　　【题目】非政府组织参与社会救助的问题探究
　　【第一章】非政府组织社会救助研究引言
　　【第二章】非政府机构救助行为研究设计
　　【第三章】非政府组织社会救助行为
　　【第四章】非政府组织开展社会救助行为模式
　　【结论/参考文献】社会救助中非政府组织融入研究结论与参考文献
　　
　　 1.引言
　　
　　1.1 研究背景
　　
　　改革是目前我国经济与社会发展的重要动力之一，我国正经历着“计划经济-市场经济”与“传统社会-现代社会”的双重转型，在此转型过程中社会需求多元化所带来的问题日益凸显，随着改革转入政治体制方面，给 NGO 的发展注入了新的活力，截止 2013 年底，全国社会组织数量增加到 54.7 万个，社会团体数量增加到28.9 万个1.此外，政府职能的改革，对政策的放宽，使 NGO 在社会救助方面发挥了更大的作用。从个人层面来讲，国民文化素质、信息获取量和应用率的普遍提高为NGO 的救助活动提供了必要条件。再加上社会层面上贫富差距引发的社会问题，道德滑坡等现象的出现，也让公民产生了自由，自主，自治等公益意识与思想，人们渴望社会福利水平的提高与社会公平公正的实现，为 NGO 的社会救助参与提供了发挥空间。
　　
　　社会救助事业的发展离不开非政府组织的参与和支持。一是社会救助的难度越来越大，二是政府的一些社会救助方式不能适应社会救助的新需要。具体说来，社会快速发展中出现的一些尖锐社会问题的解决离不开政府组织与非政府组织的合作，表现在加强社会救助领域管理的必要性与实效性，非政府组织在解决一些社会救助问题时会更加注重弹性和效率。
　　
　　非政府组织在社会救助中扮演着不可替代的角色主要因为：一是公共事务的范围超越政府与社会的边界，全球化的今天，公共领域与私人领域的区分越来越模糊，这些领域的管理不可能单纯的由一个政府或者机构完成。二是，公共事务的性质超越官方性，社会多元化出现的一些矛盾问题以及人民对民主政治的渴望等要求政府要为人民争取最大的利益，担负更大的责任。但这些方面，政府往往是不能满足的。所以政府鼓励一些 NGO 的发展，一方面可以完善自己不足，两者互补，在一些社会救助方面发挥更大的作用，另一方面非政府组织在满足民间参与的欲望的同时在一些问题的处理上并不需要和政府一样考虑更多的政治因素，而是把着力点放在问题本身上，活动具有更大的灵活性。
　　
　　1.2 研究目的与意义
　　
　　1.2.1 研究目的
　　
　　本研究的目的是考察非政府组织社会救助现状，分析非政府组织社会救助行为及其存在的问题，从而提出促进非政府组织提供更好的救助服务的相关建议。
　　
　　具体来说，本研究尝试回答以下几个问题：第一，什么样的非政府组织参与了社会救助？主要从参与社会救助的非政府组织基本状况（包括成立时间、注册状况、人员规模、活动范围、办公场所等）概括其特征。第二，非政府组织的救助行为如何？主要涉及救助行为的发生领域及选择依据、救助途径、救助行为的效果、救助行为与其服务对象需求的契合状况、非政府组织与其他组织间实施社会救助时有无合作及如何合作等。第三，当前非政府组织参与社会救助主要存在着哪些问题？
　　
　　1.2.2 研究意义
　　
　　本研究基于组织行为的角度，对非政府组织救助行为进行了系统考察，探讨在社会转型背景下非政府组织以特有的优势参与弱势群体社会救助的实现路径，具有理论和实践双重意义。
　　
　　理论意义：本研究在考察非政府组织实施社会救助行为中重点分析了非政府组织与救助对象的需求方面是否存在契合行为，弥补了现有非政府组织研究中被救助群体需求视角缺乏的不足有利于将弱势群体视角纳入非政府组织研究领域，进而加快非政府组织救助的针对性。
　　
　　实践意义：本研究对非政府组织救助行为进行了专门的实证分析和深入的质性研究，致力于探讨促进非政府组织救助行为的对策建议，从而实现其在弱势群体社会救助中的重要作用。本研究将非政府组织整体作为研究对象，可以为相关部门或学术研究提供非政府组织救助现状的资料，从而为其非政府组织政策的制定和完善提供参考，以更好地保护市场经济中弱势群体利益，促进非政府组织的稳定发展，完善非政府组织社会救助体系中的功能作用。
　　
　　1.3 文献综述
　　
　　NGO 作为新兴组织吸引了国内外学者的特别关注。国外学者们对非政府组织的研究已然非常专业与深入。随着国际间的交流和探讨的增加，许多国外的研究方法和成果对国内非政府组织的发展提供了经验。
　　
　　20 世纪 90 年代以前，国内有关 NGO 的研究几乎处于空白阶段，理论研究远远落后于实践。20 世纪 90 年代以后 NGO 这个外来词被引进了中国，逐步得到了学者们的关注。20 世纪 90 年代关于 NGO 研究的关注点主要围绕着在中国举办的第四次世界妇女大会中的中国妇女组织展开的。也不乏从国家间的非政府性组织、NGO 在艾滋病预防中的作用、从组织和制度创新角度做的相关研究。根据第四次世界妇女大会和非政府组织论坛的讨论，大会《行动纲领草案》提出了世界范围内 12 个重点关注领域，这些领域有：贫困、教育、健康、暴力、人权、环境和发展、女童等等（卜卫，1996）2.非政府组织结合其自身的优势对妇女权利状况进行监测，组织形式多样的妇女活动，有目的地为妇女争取权力（孙戎，1994）3.也不乏从非政府国际组织做的相关研究，非政府国际组织的两种活动渠道分别是政府间的和独立的，当前非政府国际组织的活动对政府决策的影响越来越大（A?M?克拉克、王国荣，1996）4.
　　
　　21 世纪以来，社会政治经济体制改革使得一系列社会问题凸显出来，这也使得政府在某些问题上陷入了管理难，难管理的局面。同时社会公民“大社会，小政府”的呼声的日益见长，对非政府组织的形成创造了大的历史环境。非政府组织开始涌现，与此同时非政府组织面临着一个又一个亟待解决的问题摆在组织和研究组织的学者面前，非政府组织研究正式进入了学者们的研究视野。学术界对 NGO 的关注提升到政府与非政府组织间的关系、民间环保组织、评估体系、其在扶贫开发中的作用、草根 NGO 发展、NGO 法制化、公民社会的建立、参与社区或居家养老等社会各个领域，尤其是非政府组织社会救助领域的研究开始进入专题研究视野。
　　
　　1.3.1 非政府组织研究综述
　　
　　第一，从非政府组织发展的必要性看，非政府组织作为新的社会公共事务管理主体具有市场和政府所不具备的优势。属于市场领域和国家领域之间存在的中间地带。在客观上弥补政府失灵和市场失灵 （王玉明，2001）5.NGO 是公民参与公共政策的合理、有效的途径， 是实现由“群众社会”向“参与社会”转换的纽带（郑锷，2007）6.社会统治体系中社会利益分配机制的滞后带来了严重的社会分层现象即社会断层。而 NGO 专注于社会中某一个小领域或者社会中某一部分需要帮助的群体，所以在断层社会中，NGO 整合政府和市场的两种资源服务于社会中的下层民众，是社会资源再分配的转化器和推动器，其发展壮大将促进中国社会利益分配体系的改进和健全（董汉松，2011）7.
　　
　　第二，从非政府组织的概念、类型看，非政府组织概念存在争议，从使用名称繁多可见（如 NGO、非营利组织、第三部门、民间组织等），目前学术界对概念存在两种理解：一是广义的理解，非政府组织是指政府和企业之外的一切社会民间组织，在外延上包括社团、民办非企业单位、国有事业单位、人民团体以及包括单位内部和以企业形式或未登记的社团等其他组织（王名，2002）8;二是狭义的理解，非政府组织指的是严格符合《社团登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理条例》的社会组织，即官方概念里的“民间组织”,在外延上就只有社团和民办非企业单位两类组织（齐丙文，2000）9.从划分类型看：民政部民间组织管理局前局长（吴忠泽，2001）10从法律法规政策上，将 NGO 分为法定 NGO、草根 NGO 和转型 NGO.（邓国胜，2002）11根据组织的生成模式将其区分成“自上而下”和“自下而上”两大类。（王颖等，1993）12按组织的形成过程、领导层的产生、主要领导的身份和经费来源等四个指标将中国的非政府组织分为官办型、半官办型和民办型三大类。中国世界和平基金会主席（若弘，2010）13从组织与成员的关系以及组织目标的公益性质，将 NGO 分为互益性 NGO 和共益性 NGO 两类。互益性 NGO 主要为组织内部成员谋福利，解决行业纠纷，维护成员利益。共益性 NGO 以提供公共物品或社会物品为己任，服务对象是成员之外的某些特定社会群体。
　　
　　第三，从发展非政府组织的学科角度看，经济学角度的研究以提高组织效率、改善管理为诉求，主张运用“平衡计分卡”绩效评估和财务相关指标对非政府组织的非营利性、筹资能力、运营能力和发展能力进行相关绩效评价（张彪，2009）14.也有学者引入营销理论，结合 NGO 自身运营现状和特点针对不同群体提出不同的营销策略形成独特的营销路径帮助其实现组织效益最大化。社会学、政治学的研究注重非政府组织的合法性，将非政府组织的发展放到社会转型的角度去思考。（马长山，2005）15从 NGO 民间治理来推动其功能和作用的充分发挥，进而促进法治秩序。（邓国胜，2010）16认为中国 NGO 应在充分考虑领域特征、历史惯性、文化传承与社会的可接受程度的基础上对其进行改革，改革的核心和突破口是民间自发 NGO 和官办 NGO,关键是把握改革的方向。（康晓光、韩 恒，2005）17通过考察国家对社会组织的实际控制提出了“分类控制体系”.在这体系中，政府会根据社会组织提供的公共物品，实施不同的控制策略。对协会、商会和官办 NGO,政府应采取鼓励和支持策略，因为这些组织提供政府急需的公共物品；对草根 NGO 实施控制，由所在单位代管或不予控制。实际上，这是一套国家利用“非政府”的方式在新的经济环境中，对社会实行全面控制的新体制。
　　
　　1.3.2 非政府组织社会救助研究综述
　　
　　第一，从非政府组织社会救助产生的条件来看，改革开放后的经济政治环境和转型期间众多社会凸出问题面前政府职能的缺失，分别从宏观和微观上为非政府组织社会救助提供了可能和发展空间。非政府组织社会救助产生的原因与我国社会经济、政治、文化紧密联系（王名、贾西津，2002）18.非政府组织在政府与社会未涉及到的社会管理与发展领域的作为更具成效。在功能上，非政府组织解决的社会问题替代了政府的职能，同时，在效能上，是政府的两倍，削减了政府的赤字（彼特·德鲁克，1990）19.非政府组织存在的主要原因是对非政府组织的功能需求，由政府与市场提供的公共物品的局限性所致（Weisbrod,1974）20.也有研究从社会救助主体的多元化角度出发，除了政府是目前我国社会救助体系中的第一主体外，还有一个重要的主体，那就是由慈善组织、扶贫机构和其他社会救助团体所组成的非政府组织以及参与社会救助的社会成员，它们是政府救助的最有力补充。应当加强建立政府为主，社会参与的多元社会救助主体模式（许琳、薛许军，2002）21.
　　
　　第二， 非政府组织在社会救助中所起作用，主要强调非政府组织以追求社会公共利益、提供社会公共服务为目的，是与政府和企业区别开来的第三部门组织。在面临种种经济挑战的情况下，非政府组织应该利用先进的管理技术，通过一些可望盈利的现实途径寻求最成功的经济效益，确保自身的生存（弗斯顿伯格，1986）22.为了更好地满足贫困者的要求非政府组织可以通过改进社会救助资源的传递过程，发挥其在社会救助中的作用（洪大用，2004）23.青年志愿者其固有的特色在弱势群体的志愿服务方面具有优势，应当充分利用来弥补政府和社会服务的不足，全面实现对弱势群体的基本权利的保障（李迎生，2005）24.
　　
　　非政府组织社会救助中具有的志愿性、民间性、公益性、非营利性、正规性、自治性等特征（萨拉蒙，2002）25.从地区看，东部发达地区非政府组织发展较快，规模较大；中西部地区 NGO 发展缓慢，从业人数也少呈现区域发展不平衡但是从活动领域上看情况则不同，社会救助中扶贫开发领域的大多数 NGO 活跃在中西部的贫困地区（王名，2007）26.从服务方式看，开展扶贫开发项目如“希望工程”,和电视、报纸等媒体合作，利用媒体、网络的力量开展扶贫活动。从服务内容看，主要满足基本需要出发向贫困地区直接进行物资捐赠，举办短期或长期培训使其贫困人员本质上脱离贫困，也有到贫困地区当乡村教师提供教育知识平台使其改变精神面貌。从资金来源看，主要来源于政府公共部门的投入和社会捐赠。大部分非政府组织通过直接拨款、项目委托、购买服务、税收减免等方式得到政府的资助，是非政府组织首要的资金来源。至于社会捐赠，这几乎是每一个非政府组织都想挖掘的部分（刘清，2005）27.非政府组织每年从海内外募集的资金可达数 10 亿，用这些资金救助弱势群体，弥补了贫困地区政府财力的不足（郑功成，2002）28.
　　
　　第三，非政府组织以自身优势提供社会救助的同时也面临着种种挑战。清华大学非政府组织研究所调研发现中国本土非政府组织面临的主要问题，是资源、能力不足，缺乏自治并且发展不平衡，其原因与我国社会处于转型期，制度上存在的缺陷和价值观的迷失，以及非政府组织自身的缺陷和政府改革的滞后相关。非政府组织组织结构、人力资源等方面的不健全容易导致责任管理的混乱和服务的低效率，不利于非政府组织社会救助的发展（赫兹琳杰，2000）29.我国非政府组织发展在制度上的约束主要表现在，组织获得合法性的障碍、资金人力缺乏的障碍，以及非政府组织与政府合作间沟通的障碍（邓莉雅、王金红，2004）30.学者朱建刚通过对草根非政府组织的研究发现我国在法律环境、人力资源、资金、信任度以及知识等方面都存在着对非政府组织制约的困境。究其原因，我国社会处于转型期，政府改革的滞后带来了制度上的缺陷和非政府组织自身的缺陷从而表现为非政府组织资源、能力不足，缺乏自治并且发展不平衡。从非政府组织在社会救助中的角色看，通过SOWT 分析，改革的多样化需求、经济发展和社会成长、科技发展的支持、全球化的必然趋势为 NGO 参与社会救助提供更多、更好地机遇的同时也面临社会支持力不足、政府权力限制、全局性差、提供救助资源的有限性、专业型人力资源的缺乏等劣势（尹艺霖，2012）31.
　　
　　第四，从促进非政府组织社会救助良性发展的角度研究，制约其发展的主要瓶颈之一便是非政府组织能力不足。教育和培训是提高并实现非政府组织能力建设需要采取的重要途径也是最有效的手段。为了提高培训效果，可引入第三方评估机制，建立和完善综合评价体系（王名、李长文，2012）32.赫兹琳杰提出引进 DADS 法加强非政府组织管理，通过对非政府组织业绩信息的透明度（disclosure ）、分析（analysis ）、发布（dissemination）强化业绩的公开透明和惩罚（sanction）那些不遵守规定的组织（赫兹琳杰，2002）33.有学者从非政府组织战略管理的角度阐释了非政府组织社会救助战略规划的制定和实施， 提供了理解战略议题和怎样成为战略管理者的有效途径（Michael Allison,2004;Paul 、Robert,2001）34,35.在市场竞争条件下，非政府组织保留服务弱势群体本质的前提下，应该追求资源交换并像企业一样讲究经营之道（Weisbrod,1988）36.
　　
　　1.3.3 研究特点与不足
　　
　　综上，可以得到一个重要共识，中国非政府组织研究的重要性日益凸显，发挥其组织特有的优势，解决中国弱势群体社会救助问题已经成为中国非政府组织研究中一个重要的研究课题，从最初经济学、管理学、社会学扩展到了政治、法学等多学科，并且出现了一批富有成效的成果。但目前的研究有三个不足之处：首先，不同学者从不同的侧面讨论了问题，但由于没有考虑各种不同的社会因素之间的相互作用而没有形成系统研究。其次，这些研究大多认识到市场经济的发展、与政府间的关系以及组织自身的主体性作用在提供社会救助中的作用，但忽略了彼此间的相互影响和对话，最后，对社会救助的研究侧重非政府组织参与而忽略了其成效，这些研究大多停留于实践的层面，对提升社会学理论贡献甚少。