行政法硕士论文第三篇:论我国行政处罚的过错责任
内容摘要
行政处罚是行政机关实现社会管理目的的重要手段.在行政法律关系中,行政机关被宪法赋予较大的权力,行政相对人一直处于相对弱势的地位,而行政处罚手段也更易成为行政机关侵犯相对人利益的手段.在这种形势下,主要大陆法系国家和我国台湾地区都引入了过错责任的归责原则,以保障对行政权的限制和对公民权的保护.通过区分"故意"和"过失",规定考虑行为人主观心理状态的归责原则,更符合法律责任理论的道德基础和发展动力.既有利于填补行政处罚理论的空缺并为实践中行政权力的运行提供总的方向指引和基本的行为逻辑框架,也符合社会正义观和行政价值追求的需要.
全文除了引言和结语,共分为三个部分.第一部分对过错责任在行政处罚法律规范和执法实践中的适用情况进行介绍,核心观点是该原则在法律和实践层面都几乎没有适用,原因主要是《行政处罚法》制定之初社会客观环境的需要、符合行政效率的要求、执法机关背后经济利益的驱使及行政违法行为社会危害程度较低.实践中所坚持的客观归责,可能带来的社会损害具体为损害行政相对人的合法权益、违反处罚与教育相结合原则导致国民接受度降低.
第二部分是本文的重点内容,在理论上为过错责任在行政处罚中的适用提供依据.行政处罚责任是一种法律责任,从法律责任理论的视角剖析过错责任具备法律责任中意志自由之基础和社会团结之维护;行政处罚法律制度总在追求一定的价值,从价值平衡理论的层面分析过错责任所发挥的平衡作用;现代行政法应符合"平衡法"的实质,从"平衡论"的角度揭示过错责任具有实现行政机关和行政相对方权利义务总体平衡的现实意义.
第三部分分析过错责任在行政处罚中适用的现实基础,其既适应我国行政法理论的变迁,也顺应国际发展趋势,而且符合《行政处罚法》的立法本意.法治环境为过错责任的适用准备了良好的发展土壤.实践层面,可通过立法确认过错责任的一般性归责原则地位和相应的过错推定、无过错责任的适用范围,可在行政机关内部进行教育和引导,可科学地培养行政相对方的过错责任观念和公众监督意识.
关键词:行政处罚;客观责任;过错责任;效率;平衡
Abstract
Administrative punishment is an important means for the administrative organs torealize the purpose of social management. In administrative legal relationship,administrativeorgans are endowed with larger powers by the constitution, andadministrative counterparts are always in a relatively vulnerable position, and the meansof administrative punishment are more likely to become the means of administrativeorgans to infringe the interests of the opposite party. Under such circumstances, theprinciple of fault liability has been introduced into the main civil law countries and theTaiwan area in China, so as to protect the administrative power and protect citizens' rights. By differentiating "intentional" and "negligent", it is stipulated that the atributionprinciple considering the subjective psychological state of the actor is more in line withthe moral foundation and development power of the theory of legal liability. It is not onlyconducive to fill the vacancy of administrative punishment theory, but also providesgeneral direction and basic behavior logic framework for the operation of administrativepower in practice, and also meets the needs of social justice and administrative value pursuit.
In addition to the introduction and conclusion, the full text is divided into three parts. The first part introduces the fault liability in the legal norms of administrative punishmentand law enforcement practice, the key point is the principle in law and practice are hardlyapplicable, the main reason is the "administrative punishment law" at the beginning of theformulation of the objective social environment, the need to comply with the requirementsof administrative efficiency, the law enforcement agencies behind economic interests thedrive and administrative ilgal behavior of social harm degree is low. The objectivedamage attributable to practice may cause social damage, which specifically damages thelegitimate rights and interests of the administrative counterpart, and violates the principleof combining punishment with education, resulting in the reduction of nationalacceptance.
The second part is the key content of this article. In theory, it provides the basis forthe application of fault liability in administrative punishment. The responsibility ofadministrative punishment is a legal responsibility, analysis ability to maintain free willand social unity of legal liability of fault liability from the theoretical perspective of legal liability; legal system of administrative punishment in the pursuit of a certain value, thebalance analysis of role of fault liability from the value balance theory; modernadministrative law should comply with the "the essence of balance method", it reveals thepractical significance of realizing the administrative organ and the administrative relativeparty rights and obligations of the overall balance of the fault liability from theperspective of "balance theory".
The third part analyzes the realistic basis of the application of fault liability inadministrative penalty, which not only adapts to the change of China's administrative lawtheory, but also complies with the trend of intermational development, and is consistentwith the legislative intent of the administrative punishment law. The rule of lawenvironment has prepared good soil for the application of fault liability. In practice,through the legislative confirmation of general fault liability imputation principle ofpresumption of fault, the corresponding status and no fault liability scope, can carry onthe education and guidance in the administrative organ, the administrative counterpart canscientifically cultivate the concept of fault liability and public supervision consciousness.
Keywords:administrative penalty; objective responsibility; liability for wrongs;effciency; balance
目录
引论 ............................................... 1
(一)研究综述 ............................................... 1
(二)研究目的 ............................................... 3
一、行政处罚的过错责任适用概述 ............................................... 5
(一)适用现状 ............................................... 5
(二)原因分析 ............................................... 7
(三)客观归责原则的可能社会损害 ............................................... 10
二、行政处罚的过错责任理论基础 ............................................... 12
(一)法律责任理论 ............................................... 12
(二)价值平衡理论 ............................................... 16
(三)现代行政法理论基础"平衡论" ............................................... 18
三、行政处罚过错责任的具体适用 ............................................... 21
(一)过错责任在行政处罚中适用的可行性分析 ............................................... 21
(二)过错责任在行政处罚中适用的对策建议 ............................................... 24
四、结语 ............................................... 30
参考文献 ............................................... 32
引论
《行政处罚法》自1996年公布生效以来,一直担负着维护社会管理秩序、保障公民权利与自由以及控制行政权力的重要职能.在《行政处罚法》实施的这二十多年间,不仅推动了中国的法治进程,为法治政府、法治社会的建设作出了重要贡献,也推动了社会主义市场经济的繁荣与发展.不论是学术界,还是实务界,都对《行政处罚法》进行过研究,相关的学术研究成果越来越多.其中仅个人专著就不下9部,可以说行政处罚是我国学者研究最为透彻、最为深入的一种行政法现象.这些成果大多为司法实践中行政处罚遇到的难题提供了专业的思路和解决方法.现有的研究成果固然很多,但马克思主义哲学告诉我们,事物是运动变化发展的,行政处罚实践中遇到的问题也是不断变化的,行政处罚的理论也是随着时间和实践的不断变化而发展的,没有一成不变的事物.社会存在决定社会意识,社会意识反过来影响社会存在,所以社会的发展会逐步淘汰原有的制度,转而要求建立符合社会发展趋势的新制度,从而丰富理论的内涵,理论的丰富又反过来推动社会的进步,二者的辩证关系是不言而喻的.因此,过去适用的理论、制度和原则或许在当下的社会、国家和法治环境中适用的基础己经被削弱,需要向契合发展趋势的理论、制度和原则转变,如此才能不断完善我国的法律体系,向法治国家迈进.就行政处罚领域而言,客观归责自身固有的弊端不断显现,与法治发展趋势相违背,并且导致行政效益的减损;而过错归责的内涵及核心更符合法治的要求,有利于人权保障功能价值的发挥.
(一)研究综述
总体来说,针对我国行政处罚应适用何种归责原则,学术界一直没有达成统一的意见.对于当前普遍适用的客观归责,不少学者持赞同的观点,汪永清学者在《行政处罚运作原理》一书中就提出,在行政违法责任中,行为人的主观方面因素已经体现在行政规范对违法行为的描述中,即行为人一旦实施行政法规范所禁止的行为,就要承担行政违法责任.何建贵在《行政处罚法律问题研究》中也认为,行政处罚的主观过错较之于刑事责任和民事责任而言具有其独特性,在刑事责任和民事责任中,违法行为人的主观过错一般需要结合行为人的行为目的、行为动机、行为违法性和危害后果等因素来加以确认,而在行政处罚法律责任中行为人的主观过错则一般以行为的违法性进行推定.即违法行为人客观上存在违法行为,而违法行为都是有意志的行为,所以行为人的主观过错包含在行为的违法性之中,单独讨论主观过错是没有实际意义的.孙百昌学者在《实用行政法学研究》一书及其发表于《工商行政管理》中的《再论行政处罚适用"不问主观状态"原则》一文中都明确表示持客观归责的观点,他认为,行政管理本身所具备的范围广泛性、规则复杂性和违法主体一般性决定了对行政违法行为的认定须以"不问行为人的主观过错"为基本原则,除非法律另有规定.否则不加以考虑行政管理特点而简单地将刑法犯罪构成要件理论套用于行政处罚中,要求违法行为人必须具备主观故意或过失的心理状态才能认定为违法的做法,将使行政管理的司法实践举步维艰,从而难以实现行政管理的目的.而且从我国依法行政的管理原则出发,行政主体必须依照现行法律的有关规定依法行政,对法律的理解及执行都不允许超出法定范围,而目前我国的《行政处罚法》及其他涉及行政管理的民商事法律中大多数法条并未要求考虑行政相对人的主观状态.综上,赞同客观归责的学者们大多认为基于行政处罚自身涉及范围广、法律法规内容繁多冗杂及兼顾行政效率的独特性而适用客观归责是适应司法实践需要的.
而支持过错归责的学者多是从行政处罚行为本身的法律性质及法哲学的角度阐述观点的.按照"无过错即无责任"的法理,若行为人实施了行政违法行为,而主观上却没有故意或过失,就不能将违法责任归责于行为人.过错责任主要是基于法律哲学的立场,认为任何制裁行为必须以违法行为具有可谴责性为基础,只有违法行为人主观上对违法行为存在过错,才具有惩罚和教育的意义,否则惩罚就仅仅是惩罚,没有达到行政处罚的教育目的,行政处罚的适用效益就会大大降低,不利于社会管理目的的实现.杨小君学者在《行政处罚研究》一书中明确表达了主观过错原则,他认为,行政违法责任在本质上仍然是一种谴责或惩罚性质的责任,它的机理应当与刑事责任相同.对行为主体而言,只有行为同时具备主客观要件,继而要求行为人承担惩罚责任才是公平合理的,而一味地处罚似乎有"官大欺民"的不讲道理之嫌.而且以补偿性质为主的民事法律都要求主客观要件相结合,那么对于惩罚性质的行政处罚责任似乎更应该如此.李孝猛学者在《主观过错与行政处罚归责原则:理论与实践》一文中也认为我国行政处罚确立的是主观过错归责原则,他主要从刑罚与行政处罚的衔接方面分析,不管在学术界还是在实务界,大多数学者均认为行政处罚责任与刑事责任只是在危害后果上程度的差别,而没有本质上的区别,而我国许多涉及行政处罚的法律、法规和规章对于很多违法行为都规定"构成犯罪的,依法追究刑事责任".最高人民法院江必新法官在《论应受行政处罚行为的构成要件》一文中也认为在我国现行的法律和行政法规中,确实没有明文规定主观过错归责原则,仅个别法条有"故意"或暗含故意倾向的语词,但按照法律责任规运的表达习惯通常只对"故意"作明文表述,并不意味着"过失"可以免于处罚,只是强调此行为必须具备"故意"才予以处罚,因此,不能因为法律法规中没有规定"行为人过失地实施某种行为"就认为实施行政处罚时无需考虑主观过错.
(二)研究目的
行政处罚作为一种常见的行政制裁手段,与我们的生活联系紧密,这是因为行政处罚在维护行政管理目的过程中会直接或间接地对行政相对人或其他利害关系人的人身及财产利益产生法律上的影响,是除刑事制裁之外较为严厉的制裁手段.而"行政处罚的归责原则"与是否实施行政处罚及如何处罚的问题息息相关,在是否构成应受行政处罚行为方面从根本上影响相对人行为的性质判定,在相对人申辩权方面影响当事人申辩权的范围,在证据收集方面影响举证责任的分配和证据收集的范围.因此,对归责原则问题进行实践上的问题探讨及教训反省和理论上的再认识,是一个十分必要的过程.本文即立足于我国当前社会环境,分析客观归责的适用原因和社会损害,以及过错归责适用于行政处罚的理论基础和现实意义,旨在加深对这两种归责原则更深层次的认识,为客观归责向过错归责转变准备理论条件,为达成理论共识并为实践提供一个统一的标准而作初步的尝试.
一、行政处罚的过错责任适用概述
过错责任是一种依据行为人主观过错状态判断其责任归属的归责原则,作为民事侵权法律体系的一般性归责原则,它突破了人类社会最初的结果责任,推动了个体独立价值的实现.作为构成刑事犯罪构成要件之一的主观方面,只有当行为人之行为是在满足法律规定的"故意"或"过失"状态支配下实施的损害法益的行为时,才具备要求其承担刑事责任的前提.过错责任在私法和公法领域均得以广泛适用,但在同属公法范畴的行政处罚中过错责任的适用情况却不容乐观.
(一)适用现状
1.法律法规层面的适用依据
关于行政处罚适用的法律规定,除了一部专门的《行政处罚法》外,许多的行政处罚规定都散见于各个行政法律法规当中.就归责原则而言,《行政处罚法》尚没有主观过错归责的明确表述和规定,虽然有不少学者表示《行政处罚法》第四条第二款中其实暗含了过错归责的规定,但详细阅读该款会发现,这是在对已构成行政违法且应受到行政处罚的行为设定和实施行政处罚时所适用的规定,对该条的适用须以该行为已完全满足应受行政处罚行为的全部构成要件为前提,而本文讨论的"过错责任"是一种归责原则,也是应受行政处罚行为的构成要件之一,与第四条第二款所规定的并不是同一层面的问题.所以此条中"情节及社会危害程度"虽然隐含了对违法行为人主观要素的考察,但仅是作为影响处罚轻重的考察因素,以此来体现责罚相当原则,并不是作为判断行为人是否构成应受行政处罚行为层面的构成要件之一.
其他如《环境保护法》、《食品安全法》、《著作权法》、《专利法》等相关法律也极少有涉及主观过错的规定,孙秋楠学者曾在1991年统计出在当时有超过80%以上的涉及行政处罚的法律、法规规定,只要构成违法行为即可处罚,而无须考虑相对人主观因素.而且在《治安管理处罚法》中对行为人行为有明确的故意要求的仅有11条,包括第25、35、43条等,零散地分布于法律条文之中.此外还有诸多学者在对现行行政处罚体系法律、法规和规章进行统计后,表示要求考察行为人主观过错要件的规定屈指可数.(1它们主要是通过规定一些带有"主观色彩"的副词来强调行为的构成要件中要包含主观过错的要素,如《道路交通安全法》第九十九条第七款规定:"故意损毁、移动、涂改交通设施,造成危害后果,尚不构成犯罪的."该条文中明确使用了"故意"一词,清晰地表明了构成该种行政违法行为必须主观上存在故意.但这也只是少量法条中的个别体现,说明在我国行政处罚中主观过错要素并未得到普遍的重视,我国行政处罚仍以客观归责为原则,以过错归责为例外.
2.执法层面的实践
基于行政管理广泛性的特点,在执法实践中大多不考虑违法行为人的主观过错,主要表现为两种情形,一种是法律明确规定对违法行为的认定不以违法行为人的主观状态为构成要件,比如在江苏祥和泰纤维科技有限公司与江苏省工商行政管理局工商行政处罚一案中,祥和泰公司因所使用的标识与他人注册商标近似,工商行政管理局责令其立即停止侵权行为,决定没收侵权物品,并罚款四百多万元,祥和泰公司不服处罚决定提起诉讼,经过二审程序,法院裁判认为,违法行为人是否存在主观过错不是判断是否构成商标侵权行为的必要条件,从而行为人的主观状态不影响行为定性,仅是作为判断侵权行为情节及处罚轻重的考察因素,故在商标侵权中排除了主观过错在"是否应当给予处罚"阶段的适用.又如,在刘立公诉辽宁省锦州市工商行政管理局古塔分周行政处罚一案中,刘立公因销售的眼镜质量不合格,被工商行政管理局处五千多元罚款,不服而提起诉讼.原告刘立公诉称:"原告所经销的眼镜在进货时已经得到相关部门核验为合格产品,并不知晓其确为不合格产品,基于对相关专业部门的合理信任,原告将其用作正常的产品销售在主观上并无过错,而且违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果."法院却认为:"商品质量责任是无过错责任,商品进货时批量商品的质量合格证仅天然具有准予其批量销售的必然属性,并不天然具有销售者主观无销售不合格产品的故意而因质量问题不受再检查以及不进行行政处罚的必然性."在该案中,原告刘立公以销售的眼镜有"批量商品质量合格证",且自己无能力准确掌握商品内在质量状况和没有造成危害后果为由,申请撤销行政处罚,但法院在判决中明析了"批量商品质量合格证"的法律性质,并根据法律规定商品质量的无过错责任而不支持其诉讼请求.
另一种情形是法条中规定了带有主观色彩的副词,暗含过错归责,但在司法实践中执法人员大多忽略相对人的主观状态.比如我国《商检法》第三十五条规定了"进口或者出口属于掺杂掺假、以假充真、以次充好的商品或者以不合格进出口商品冒充合格进出口商品,由商检机构责令停止进口或者出口,没收违法所得,并处……罚款",这一条款主要用于规制进出口商品的行为人行为,其中包含了进口和出口两种行为,而且其中带有"掺杂掺假、以假充真、以次充好"等含故意色彩的动词,所以在实践适用处罚时应考察主观状态.对于在出口行为中,"掺杂掺假"这种明显带有故意主观心理状态的行为,不仅会扰乱正常的国际贸易秩序,更甚者会影响国家的国际声誉;对于进口行为,行为人在主观上并不明知,仅是外国的出口行为人故意为之,国内进口者并不知情,且在履行相应注意义务之后才予以进口.按照主观归责不应该对其进行处罚,但在实践中执法机关多数是采取一律处罚的做法.
综上可知,无论是在法律法规层面,亦或是执法实践层面,行政处罚对主观过错的适用程度并不高,主观过错归责并未得到应有的重视,而客观归责因其对执法人员要求不高及操作适用简便等特点得以普遍适用.
(二)原因分析
根据上述对行政处罚相关法律的梳理,以及执法实践中多数行政违法行为认定标准的分析,可以看出我国现行的行政处罚法律规范中不管在立法技术还是惯例表达上均未明确过错责任,甚至大部分法律将主观要件排除在应受行政处罚行为的构成要件外.基于立法上不明确的表达和应受行政处罚行为构成要件的理论争议,使得执法实践中行政主体对相对人主观状态的忽视成为常态,从而给国民树立的是一种"不问主观过错"的适用现状.反观《行政处罚法》颁布之初,在当时过错归责已成为世界各国行政处罚归责原则的趋势下,我国为何没有确定此立场呢?
…………由于本文篇幅较长,部分内容省略,详细全文见文末附件
四、结语
在法治社会、法治国家、法治政府不断推进的重要时期,行政处罚的理论与实践为行政权力的行使及行政相对人权利的保护提供了充足的学理支撑和实践经验,也对社会秩序的稳定起到了举足轻重的作用.实践的复杂多变,为理论的发展提供充足的动力,而理论的深化研究,更是解决实际执法困境的重要武器.所以,面对实践中相继出现的因客观归责而侵犯相对人权利与自由、执法机关执法标准不一而无形中扩大了行政自由裁量权的问题,也引发了学术界对行政处罚归责原则这一理论问题的重新审视.在行政处罚体系中,《行政处罚法》作为规定处罚目的、原则、种类及法律责任的总则性的法律文本,理应为行政处罚体系的完善提供指导性的制度宗旨和逻辑框架,为实现行政处罚权行使的合法化和合理化提供明确性的法律指南和科学合理的有效措施.因此,对于行政处罚归责原则部分的缺失,行政处罚法应当及时地予以补充和明确,以便于完善行政处罚体系的理论空白,并且为其它涉行政处罚类法律法规提供纲领性的指导思想,以统一执法机关对行政处罚过错归责原则的认识,纠正实践中因执法标准的不一致而造成的行政处罚权行使错误问题.
在过错责任的确定上,本文重点挖掘过错责任在行政处罚中适用的理论依据,在法律责任理论下的过错责任既满足个人自由的保护,又适应社会团结的需要;在价值平衡理论中过错责任既维护了法律正义和个人自由,又利于实现社会秩序的稳定,并兼顾行政效率;更为重要的是过错责任的合理适用是符合行政处罚法律关系双方权利与义务总体平衡要求的,满足现代行政法"平衡论"的价值取向,"行政法概念的界定应反映其平衡法的根本性质,法治原则既要求行政主体依法行政,也要求向对方守法;行政行为及其程序既应符合行政效率的需要,又应体现公正、公平."我们应该清楚地认识到,行政处罚决定的作出仅仅是实现行政管理目的的第一步,而处罚的公平公正才是影响行政管理目的实现与否的关键因素,在行政处罚中保证行政权力与行政相对方权利的总体平衡是保障处罚公平公正的内在要求,所以对行政权设定相应的控制手段来实现这种平衡,也就意味着把落脚点放在对相对人权利的公正保护之上.故由客观归责向过错归责转变,是实现行政法社会秩序与个人自由、法律正义与行政效率价值平衡的行之有效的方式.对审查"主观方面"所需的技术性操作,则启示我们将过错推定原则引入行政处罚领域,能为多变复杂的现实执法情况提供有效的解决措施,适应行政法制约与激励机制的运行规律;有条件地适用无过错责任,是基于社会政策合理考量的利益权衡结果,这也从本质上决定了它只能作为过错原则的补充而存在,所以过错责任在行政处罚中适用既有合理性正当性的根据,又具备现实可行性.
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