江阴小农水管理存在的问题与改进建议

　　由于习惯性的重建轻管以及体制机制改革不完善等多种原因，目前江苏省江阴市一些农村水利工程设 施 尤 其 是 小 农 水 部 分 管 护 不 足的问题十分突出。 切实加强对小农水的管理， 让民生水利真正惠泽民生， 已成为当前农村水利工作的重中之重。

　　一、江阴市小农水管理现状

　　1.工程基本情况截至 2012 年年底， 江阴全市共有 6 英寸及以上水泵的固定站 1 531座，总装机容量 51 376.5 kW，其中灌溉站 1 195 座，装机 23 267 kW ，排涝站 289 座，装机 26 591.5 kW，灌排结合站 47 座，装机 1 518 kW ；圩区防洪堤总长 247.54 kW ，建成防洪闸、小套闸、分级闸 129 座； 农田渠道 6 034 条，总长 1 801.63 km，其中土渠 788.09 km，衬砌明渠 172.2 km， 混凝土管道 841.34km，末级渠系配套建筑物19 817 座。

　　2.工程管理沿革在 1995 年的小型农田水利产权制度改革中 ，81.12%的灌溉泵站被拍卖、租赁、承包，日常管理由业主自行负责， 但由于农村产业结构调整、 水稻种植面积大幅度减少等储多原因，回潮问题严重。至 2012 年年末， 全市拍卖改制的 809 座泵站有501 座退还镇村 ，大部分电灌站仍采用原先模式，由镇、村组织，招聘有机 电 专 长 的 专 业 人 员 进 行 承 包 经营，经费或由村委支付、补助，或收缴水费等予以平衡。 排涝站的运行经费多年来一直由镇财政承担，只有排涝区域仅限一村范围的才由行政村负责。

　　圩区闸涵等穿堤建筑在 1987 年前均由地方圩管委或圩管组负责管理，1991 年江阴大水后，基本改为镇、村负责，万亩大圩区实行建筑物专人负责、堤防巡查村委另行组织、经费由镇财政解决的模式；千亩以上涉及几个村的圩区则由镇牵头管理，各村对各自负责行政村范围内的防洪闸站实行专人管理、圩堤巡查由村委统一，经费分区自行承担；仅在一村范围的小圩区则主要有村级自行负责管理，实行村委指定敬业骨干专职防洪闸站管理并兼顾圩堤巡查、管护模式，经费自筹。

　　渠（沟）系及田间工程管理分三种基本形式，作为引排河道一部分的渠（沟）系，属镇、村级河道的，由镇、村分级负责管理； 作为末级以上固定渠（沟）部分的，通常作为灌排泵站附属设施，由负责泵站管理的部门兼职管理；末级渠（沟）系及田间工程，则一般由土地经营者或农户自行管理， 少量由用水合作组织或协会管理。 其管护经费均按分级形式相应承担。

　　二、小农水管理存在的问题

　　1.职责不够明确，体系尚未完善

　　首先，市排灌管理所作为负责灌排泵站等主要小农水设施管理的第一层面，虽在水管体制改革中定性为专业性纯公益单位，但其职责未能得到全部明确和有效落实，除了人员和事业经费未完全纳入市财政外，所属企业脱钩不彻底、小农水管理经费几乎为零等情况，极大地弱化了其服务功能， 影响了工作的专注力和执行力。 其次，乡镇水利农机服务站作为小农水管理的第二个层面，尽管具备了专业性纯公益的特点，但并非全额拨款单位，此外，大量非在岗事业人员的安置处理、 全市仅有 34 名机务及工程员且青黄不接的情况，事实上严重限制着对小农水的行业技术管理。 第三，行政村作为小农水管理的主要层面，由于政府各部门其他众多任务的挤压，加上本身编制等情况的限制，工作无法有效深入开展，队伍萎缩明显，目前所剩机务、水管员年龄大多在 57~67 岁，并且工程设施管护也不够力，遇到无法关闸、开不动泵、田间受淹，只能采取临时应急措施，得过且过。

　　2.关注程度弱化，忧患意识下降

　　2013 年江阴市农业产值仅占总值的 0.77%， 主粮的低消耗与乡村总体富裕所凸现的粮食在居家生活中的无足轻重，无疑极大地弱化人们对农业生产的关心。 曾经的“水利是农业的命脉”“共同治水”更像是老年人的怀旧，即便是部分职能机关、政府官员思想上也降低了对小农水管理的忧患意识，口号多、行动少，应付多、实事少。 同时，基层行政村在公共管理作为方面的意识明显不足，对农村水利设施的管理满足于 “有人管、能够用”，只要“上级不深究，百姓不穷吵”就行。 此外，作为小农水的主要直接受益者，一些农户自己也不关心。

　　3.公助支持不足，经费难以保障

　　小农水事实上多年来一直存在重建轻管的问题，基建、改造项目资金各级政府基本有保障，但后续管护经费的落实始终是个问题。 目前市（县）级财政基本没有，地方镇 （街 ）只保证大圩的主要穿堤建筑及镇 （街）区重点排涝泵站， 行政村成为分担大户。 尽管行政村依托并不稳定的村级集体经济， 尽力给予了小农水管护资金补助，并在镇（街）政府的支持下，已使灌溉站、排涝站、圩堤的总体补助比例分别达到了 72.5%、82.8%、91.2%的水平 ，但广大农户还是期待全部免费使用。 在一些仍然实施全额或部分征收管护费的行政村，个别村民借口灌溉不及时、灌溉水不足而少交、确拒交田块水费的情况仍有发生。

　　4.经济建设加速，配套亟待更新
　　
　　城市化的快速发展，工业园区的集 中 建 设 以 及 高 效 农 业 建 设 的 推进，一方面破坏了原有的灌排体系，加 剧 了 部 分 灌 区 农 田 破 碎 化 的 现象， 另一方面又凸现了部分农业区排涝标准偏低、 灌排设施不适应发展的情况。 根据《江阴市基本农田保护规划（2006—2020 年）》，至 2020 年全市耕地面积为 36.8 万亩 （2.45 万hm2）。 因此 ，万顷高标准农田建设必然全面兴起， 同时伴随着对原灌区布局的调 整 及 对 建 筑 物 配 套 要 求的提高，大量农田水利基础设施需要重新布局，一些建设年代久远的或 低 标 准 的 小 农 水 设 施 需 要 更 新升级。 在全市现有的 1 242 座灌溉泵站中（含灌排结合站），完好、基本完好的有 779 座， 结合灌区整治与调整，需要更新改造的有 463 座。 另外还需拆建、改造、新建配套建筑物6 071 座 。

　　5.日常管护松懈，运行水平低下
　　
　　自农村实行家庭联产承包责任制，特别是农村“两工”政策取消后，一些地方放松了对小农水的日常管理。有 809 座泵站无人看守或未装报警装置，236 座为外来民工或村中孤寡老人借宿， 泵站设备遭窃仍有发生。 圩区穿堤涵闸长开、长关现象较为普遍，堤身杂草丛生，违章基本无人制止。 渠沟缺乏有效维护， 田间“ 里三沟 ” “ 外三沟 ” 清理粗糙 ， 运行调度不合理，渠道漏水、满溢仍有发生，灌溉水利用系数仅为 0.5～0.6。个别灌区因污水影响， 灌溉得不到保证的问题曾经发生。 一些在城镇化建设中受损的灌排设施未能及时修复，存在有灌无排、沟通不畅情况。

　　部分泵机设施维护不足，垃圾、水草清理不及时，造成运行效率低下。 此外， 覆盖全市的水利工程计算机管理网络尚未建立， 小农水管理信息基本处于空白状态， 少量纳入系统的灌排泵站在经过多年运行后，许多 系 统 硬 件 也 已 进 入 老 化 或 更 新期，故障率高，网络系统传输速度慢，计量误差大。

　　三、改进小农水管理的建议

　　1.加强宣传引导，提高管理意识

　　各级政府及水行政主管部门要通过多种渠道、多种形式，广泛宣传小农水的公益性， 宣传小农水在农业生产、农村发展中的作用，宣传管好小农水对推进农村水利现代化、服务民生的重要意义。 要从建设美丽中国、加快苏南示范区现代化、促进水生态文明、 维护国家粮食安全的高度出发， 进一步提高各级领导干部的重视程度， 进一步提升广大基层干群管好小农水的思想认识。同时，要加快出台《江阴市（县）小农水管理办法》， 把小农水长效管理摆上议事日程。

　　2.深化体制改革，完善管理体系

　　各级政府相关部门应进一步深化水管体制改革，完善体系建设。 要认真考虑市排灌管理所原有泵站管理的公益特点，明确其小农水管理职能，并将人员和事业经费全额纳入市财政预算，以减少后顾之忧，全力开展专业管理与技术指导、服务；要让水利管理服务站实行事业单位全额拨款，真正做到站企完全脱钩，进一步明确对农田水利工程等进行公共管理的职能，定岗定员，切实监管；要继续强化行政村及用水合作组织在小农水工程日常管理的重要支撑作用，落实责任，保证规范化管理全覆盖。 建立起以市排灌管理所为归口管理服务中心、镇（街）水利管理服务站为组织管理重点、“行政村+协会”为主要支撑的基层三级水利服务体系，实行工作目标管理，纳入政府及相关部门年度目标管理体系。

　　3.理顺投入机制，强化资金保障

　　县、 镇二级财政在积极争取中央、省、市专项补助资金，继续加大对小农水建设资金投入的同时，应建立管护经费分级补助奖励机制，重点确定资金规模并将其列入同级年度财政预算， 要确保政府投入逐年增长，力争在 “十二五” 末使市 （县）、镇（街）、村三级管护经费分摊比分别达到 60%、20%、20%，全力减轻村级经济负担。 各级政府要出台优惠政策大力吸引社会公益资金的投入，不断增加小农水管护资金的总体额度；要继续鼓励壮大集体经济，充分发挥村级实体组织对小农水管护经费的直接支持。 对一些经济较薄弱村，要在继续推行减征用水户相关费用的同时，确保应征数足额到位，部分弥补管护专项资金的缺口。 此外还应建立小农水管护经费专户， 实施专账核算，专款专用，并接受财政、纪检、监察等相关部门的监督检查。

　　4.优化配套改造，增强工程效能

　　各级部门应充分利用中央财政小农水重点县建设平台，开展区域连片集中改造，着重实施灌区渠系的优化配套，加速高效农业建设，加快农业集约化生产经营，切实增强工程综合效能。 即在圩堤基本达标的前提下，高标准加固、升级穿堤涵闸建筑设施，提高圩区排涝、灌溉效率；积极推进改造区农业规模化、集约化经营，全面推广干支渠道混凝土低压管道输水及末级农渠的混凝土衬砌防渗，有效提高水利用率；大力推行果蔬区、高效农业区低造价喷滴灌节水系统的建设，充分发挥灌区节约水资源优势；积极引导发展农田水分安全利用与循环系统， 阻断污染转移，维持农田良好自然生态。 同时，要以华西项目示范区精准农作管理系统建设为契机， 依托正在建设的全市水务信息平台， 建立起全覆盖的小农水信息统筹管理系统， 并以重点实施 对 排 涝 站 的 远 程 集 中 监 控 为 举措，全面推进灌区小农水设施自动化运行建设。

　　5.强化队伍建设，提升管理素质

　　市（县）、镇管理服务单位首先应大力引进、培养、选拔各类水利管理人才、专业技术人才、高技能人才，逐步优化水利队伍人才结构。 要持续改进水利系统对全体职工的继续教育培训体系， 进一步加大在岗职工的职业教育和继续培训力度，不断提升员工自身技能水平。 主动服务基层， 行业管理部门要积极开展科技下乡活动， 定期免费举办小农水管理专项培训，把最新管理技术、信息送到民间管水协会、 农民专业合作社、 农村产业化龙头企业及种植大户手中， 着力提高基层一线小农水管理能力。

　　6.坚持市场导向，推进管养分离

　　小农水管护应以坚持市场化改革为导向，加速推进管养分离，既可满足管理机构精干、 高效的组织要求，又可充分发挥专业服务队伍的技术优势与社会化维护低价格成本优势， 同时强化了群众参与的基本原则。 对中型以上圩区或主要农业生产区的较大泵站、圩口闸、套闸，宜以镇（街 ）为单位 ，通过招标方式择优确定运行、 维护业务给专业服务机构；对一般小型站、闸、涵工程设施，要继续推进和完善承包、租赁改革，可以项目区、一个镇、一个或几个村为单位，将工程运行、 维护进行打包竞拍，择优外包；对支、斗、农渠工程及主要配套建筑物， 应根据项目区域范围，由当地行政村指定具有一定专业技术且敬业爱岗的专职人员维护；对量多面广的田间工程设施，则应明确由用水合作组织、土地承包经营者或农户自行日常打理。

　　7.明确目标责任，实施长效考核

　　水行政主管部门要积极推动市（县）、镇（街）、村间 《小农水目标责任书》的签订，及时修订、完善小农水管理的目标、标准及考核办法，加强与政府其他相关部门的联系， 落实保障措施，形成各方支持，农民积极参与的良好局面。 各级管理部门要积极推进辖区内以灌区为单元的小农水目标管理的定期、 定量长效考核，要规范监督考核，建立“效果民评”机制。 同时，要强化考核结果应用， 将考核成绩与各级专项补助资金落实挂钩，奖优罚劣，并导入“支出民审”制度，确保操作规范、公正。

　　要通过建立完善有效的长效机制，真正实现小农水的高效运行， 长期受益，有力促进新农村的发展，让广大群众在这项看得见的惠民工作中真正得到实惠。

　　参考文献：

　　[1]陈汉新，苗润.常州市农村水利工程长效管理情况的调查和思考[J].江苏水利，2013（1）.
　　[2]陈泓.江阴统计年鉴[M].2012.