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【题目】小型水库可持续利用管理模式探析
【第一章】邢台沙河市小型水库管理优化研究绪论
【第二章】国内外小型水库管理理论研究与实践
【第三章】邢台小型水库管理现状分析
【第四章】沙河市小型水库管理模式研究
【第五章】邢台沙河市小型水库管理运行研究
【结论/参考文献】地区小型水库利用方式改进研究结论与参考文献
第 2 章 国内外小型水库管理理论研究与实践
2.1 国外理论研究与实践
水库管理在世界上许多发达国家都表现出了良性循环。由于我国的国情存在明显的自身特色， 所以我们不能把水库管理在发达国家的模式完全复制到我们国家，但我们能从这些这些先进模式中学到很多有利于我国在相关方面发展的知识。但不可否认，这些资料对我国小型水库治理方面的研究很有帮助。
将传统的中国水利和国家体制紧密联系起来的《东方专制主义》是魏特夫（KarlAugust Wittfogel）所著作的，他认为："由于在干旱和半干旱地区，由于自然无法满足土地的供水需求，所以需要进行人工灌溉，这样才能够保证土地有着良好的收成。
当需要灌溉的土地面积比较大时，这就需要很多人来分工协作进行灌溉"[1]. "如果想使灌溉工作进行的更顺利，需要建立一个纪律严明的组织，并且，这个组织的领导者还有足够的权威性[2]."这就是东方专制主义，虽然这个理论存在一定的争议，但还是具有相当高的研究价值。1943 年罗森斯坦-罗丹（Paul N. Rosenten-Rodan）提出了著名的"大推动论",1953 年拉格纳·纳克斯（RagnarNurkse）提出了"贫困恶性循环论",这两个著名理论有一个共同点，就是认为"只有政府部门全面的负责，才能是农业得到良好的发展[3] ."韦尔奇、和朱丽安·西蒙等专家认为最有效的制度安排是市场。Thobani（1997）以智利为例，认为市场有效的调控了水利项目的建设。Rosegrant 和 Binswanger（2002）则认为应当建立可交换水权以实现市场化。
然而，水利供给的完全市场化不管是在理论上还是实践上都被一些学者提出了质疑，Bauer（ 1997）认为，社会外部因素对市场环境有很高的影响力，所以，很难建立独立的水权市场。 经过详细的调查，iRosegrant 和 Ringer（2000）认为，各国拥有自身明显的特点，这影响到政府参与水利工程的比例。为了避免市场失灵，在很多发达的国家或地区，政府担负了农田水利工程中的大部分成本；而在一些发展中国家，经济是制约发展的关键问题，这些资金是民间机构所无法承担的。所以，速水佑次郎认为当资金无法满足市场发展时，制度就成为一个重要的约束手段。
在对澳大利亚的水利工程进行详细考察研究之后，Brown 和 wail（2000）对两个工程项目在投资方面的经验进行了详细研究，这两个水利项目中，一个项目的投资者是政府和当地组织，而另一个项目的主要投资者是则是由个人，政府只是象征性的投入一部分，在个人完成了将近 18 年的独立经营之后，无偿将工程的所有权捐献给了当地政府。J· Mabry（1996） 在研究了这一系列案例后发现，本土建造和农民管理的小型农田水利工程在全世界三分之一的粮食获得丰收时都起到了非常重要的作用。一些不平等的社会体系不可避免的会被这些灌溉组织所建立。所以，必须对工程项目的所有权进行明确，才能使管理工作更好的开展，保障水利项目正常的运行。
小规模的公共池塘资源（包括小规模灌溉系统）自主组织和监督问题被埃莉诺·奥斯特罗姆在 2000 年运用制度分析的方法做出了分析，他在研究了韦尔塔的灌溉制度以及桑赫拉的灌溉社群理论之后，提出了影响广泛的公共池塘资源自主治理理论。日本相关方面的著名理论则，是由 kshutoshSarker 和 Tadaoltoh（2001）提出的日本水利工程管理系统。日本的大中型水利工程由政府建设，农田水利工程辖区内农户和政府共同投资建设。
国外具体应用的水库管理，比较明显的体现在：一是在前期工作中， 高度重视科研投入工作。国外水库建设前期做了很多详尽细致的规划，我国却在前期规划方面做得不尽如人意。不是很合理的整体规划，不规范的小型项目的设计， 科研投入的忽视，使得我国水库存在很多的安全隐患；二是我国公益性水库在建设方面， 政府担负了建设所需要的费用。工程的大小来决定建设费用。在日本以平常的灌概排水设施为例， 只有受益面积超过 3000 平方公里（北海道为超过 1000 平方公里）的水利项目才是由国家投资的，而且比例在 75%到 80%之间， 由县负责其中 5%到 17%,剩下的不到 10%一般情况下由村一级组织和农户投资。大型工程由于投入较大，农户可能没有能力一次性付清所有费用， 申请长期的低息贷款从国家设立的公库是一个选择，一年的利息只有 2%,有 15 年的还款时间。当水利工程只用于防汛抗旱等社会效益时，那么它建设所需要的全部费用由国家承担；三是要有明确的维度限定政府参与水库管理的职权范围。例如，在美国，水权是政府主要的管理对象。民间机构自由掌控日常生活中的供水需求。尤为突出的表现在农村， 灌概公司的主体是水权拥有人， 灌概公司和一些民间组织负责具体的水管理， 宏观调控则是由政府主要负责；四是民间机构的灵活性要与政府的公权力相结合。修建水库虽然是民间组织投资的，但却少不了政府支持，并且给与法律上的保障，民间机构在自己的管理范围内对水享有支配权和使用权，并享有水带来的附加利益。这样，民间的机构在投资水库建设上获取得盈利，也能够自觉地维护环境，也能对当地经济起到一定的促进作用。
政府为了加强监督，用档案备案了民间机构的行为，并有权取消其资格。
2.2 国内理论研究与实践
我国虽然在技术上可能没有国外那么先进，但是也有一定可取之处。
2.2.1 国内关于小型水库治理理论研究。
我国在小型水库的治理方面的研究主要包含以下几方面：第一，我国小型水库由于建成时间较早，使用过程中也没有进行良好的养护，使其存在很多的安全隐患，根据这些隐患制定相应的解决方案，第二，水库在治理过程中也会遇到很多问题，这些问题在治理过程中也要考虑到；第三，对解决目前问题的方案进行分析；第四，根据成熟的解决方案进行可行性研究。
认真研究我国小型水库目前的经营状况不难发现，在农村税费改革实施以后，政府的投资和通过"一事一议"筹资，是两个在我国建立小型水库的主要投资形式，但目前国家对于水利项目的投资日趋递减，在实际操作过程中"一事一议"也很难实现，这些情况导致我国小型水库日常工作难以维持， 存在很多"半拉子"工程和"被竣工"现象。在这其中，研究表明一些问题普遍存在于小型水库的治理和发展过程中：即重视建设忽略管理、投资主体不明确、投资不足、政策支持力度不够[4]、村集体参与热情不高[5]等。
我国小型水库形成目前状况，原因是多种多样，主要包括以下几方面：首先是认识问题，主要表现在重视建设忽略管理，由于小型水库的工程规模并不大，很容易让人对其重要性产生忽略，认为就算有问题也不可能造成多大影响，致使在管理方面比较松散[6];还有很多原因导致目前问题重重的现状，例如：管理人员并不专业、管理体制并不完善等等[7].水库的投资主体不明确也是现在存在的一个重要问题，主要因为农业税费放生了变化，所以在水利工程投资方面也随之发生变化，影响了农户的收入，也使得政府在投资方面更加持观望态度，使得制度内政策力度支持不足、制度外供给相当紧张[8].
有效供给方面，由于受到村级投资渠道变窄、融资规模受限，农村集体参与度不高等方面的阻碍，已经非常捉襟见肘。中央和地方投资的投资比例也发生了变化，这也跟财务体制的改革密不可分，但在投入机制上没有进行改革，使得民间机构失去了投资的兴趣；还有一部分是体制原因，水利工程长期以来实行分级管理制度，水利枢纽项目以及大中型的水利工程都是政府的工作重心和政策资金的主要方面，使得小型水库的有效供给受到很大阻碍。由于社区参与无门，使得农民缺乏合作；村民对公共事务的参与度不高，是由于信息渠道方面的不通从而产生的心理距离；没有有效的补偿机制，所以，村民并不像加入到水利工作中去；再加上小农经济和小农意识，使得民间机构不会将精力放在水库建设上来。
李雷认为，水库工程安全管理不到位的主要原因是主体不清和责任不明。他认为政府拥有我国大部分水库大坝的产权，所以水库的行政主管部门应该是政府。正因为如此，水库大坝实际的管理部门就成为了各级政府，制订法规制度，监督检查管理，宏观调控便是政府的职能所在，防汛抗旱以及除险加固等工作完全依赖于政府，政府工程量过大。而且，政府还要为管理工作设立制度，对水库的运行情况进行督导，这样的检查过程，甚至没有第二方的出现，完全只有政府自己唱"独角戏",所以，这样的检查并不能起到很好的效果[9].
对于目前小型水库所存在的管理问题，李雷、陆云秋认为其中一个主要原因就是缺少经费。地方财政事业拨款全部或者部分解决水库管理费用的现象只是存在于一小部分的小型水库，大部分的小型水库的财政状况是采用自负盈亏、自收自支的资金管理办法，完全与当地的财政脱钩。有些能够按月发放工资的小型水库，那是因为与地方财政挂钩的原因，但有些地区经济比较困难，很难保证员工的工资按时足量的发放。有的小型水库实行自负盈亏、自收自支的管理，唯一的经济来源就是收取一定的农业灌溉费用。有些小型水库也尝试了类似于养殖业等项目来增加水库收入，但由于管理方面缺乏经验，也没有很好的效果。其实，在我国绝大多数的小型水库仍然把收取水资源费用作为主要的收入来源，由于没有政府财政的支持，经济十分困难，小型水库甚至在发放工资上也存在相当大的困难。在资金方面，政府的投资非常有限，甚至只够支付工作人员的工资，水库的管理单位自身也没有改变收入状况的办法，这使得大多数水库基本上没有进行过保养和维护，水库长期处于带病状态，只有在出现一次严重险情，政府投资对险情惊醒应急治理时，才能对水库进行一定的维修保养，但这与水库工程全面维护所需要的投入相比，属于杯水车薪，所以险情会周而复始的不断出现。
持有同样观点的还有黄若君教授，她对广西农田水利进行了深入的研究，得出的结论也是资金保障力度不够导致了这些问题的出现。广西财政总体支出用在水利项目投资上面非常少，并且这些项目几乎都用在大中型水利项目上。所以，广西政府财政在农田水利项目上较少的投资，导致了水利项目难以满足需要。另一方面，自从上世纪 80 年代以后，县、乡一级财政担负起了小型水利项目的基本建设，国家水利建设资金减少了对小型水利项目的投资，将重点资金投入了大江大河的治理。
而广西的县、乡一级财政仅仅能够应付自身正常工作的开销，搞农田水利项目的建设投资基本没有在政府考虑范围以内。所以这就解释了为什么小型农田水利工程财政投入增长缓慢，而大中项目水利建设项目的投资增长迅速。
李雷、陆云秋认为小型水库存在一定问题，还有一个原因就是现行法规不完善。
虽然我国存在关于水库的配套法规和政策与文件，但是这些文件是运用与大中型水库的，并未对小型水库进行强制制约，工作人员是否按照文件执行全看个人意愿，要把这些文件贯彻落实在小型水库的安全管理工作当中，任重而道远[10].罗兴佐、刘书文还提出一个观点，认为乡村水利供给严重不足的原因是由于市场失灵和国家缺位。一方面他们认为运营机制转型不够理想，市场调控机制失灵。另一方面，农村水利工程无法正常运行，基础工程项目被破坏比较严重，这些困难的出现是因为联产承包责任制在农村实行以后，由于政府缺乏相应的投资、管理和组织，最终导致的[14].
陈锡文先生在接受国内媒体采访时指出，在他担任中央农村工作领导小组办公室主任期间，对我国农田水利建设进行深入研究后得出结论：我国小型水利工程存在问题比较严重，需要加大投资建设力度，否则，农业生产方面就会出现很大的问题。他说："1990 年左右，每年至少有 100 亿个劳动日用在水利工程建设方面，而去冬今春的投工投劳减了一半以上，少了至少 53%,只有大约 47 亿个[11]."
然而，在目前这种形势下，我国又没有为了保证农田水利建设顺利进行而出台相对应新的法律机制，这导致我国水利工程建设的基础设施老化现行越来越严重。陈锡文说："按10 元钱一个工来估算，每年 100 亿个劳动日，就需要国家花费 1000 个亿，不管中央还是地方政府都没有能力去承担这笔费用，但是，如果还不对水库进行除险加固，我国的小型水利项目就无法再运行下去，也就是 3 至 5 年的时间[12]."所以，"一事一议"这种形式的推行，可以民间机构为国家分担一部分水利项目投资，稍微缓解一下我国小型水利项目紧张的局面[15].
刘大帅、闫华认为造成目前的局面主要原因还是由于体制上的不完善。第一，客观原因。地方政府每年可支配的收入相对于保障农田水利项目安全运行所需要的资金来说，太过于单薄。但是地方政府（县、乡两级）又必须担负起农村水利项目安全运行的职责，这对于地方政府来说，看起来是一个"不可能完成的任务".根据国家统计局所发布的数据，2000 年，全国财政的总收入为 1.34 万亿元，其中，中央占 51%,省级占 10%,地（市）级占 17%,而剩下的 22%则是 2 千余个县级财政和 4万余个乡级财政收入的总和。财权与事权存在严重的不对称，地方政府提供公共产品的能力受到客观因素严重的制约。农业税的取消，使得地方政府财政又减少了一项经济收入，再加上政府工作人员的开支，使得政府正面临着"有钱养兵无钱打仗"的局面，尤其表现在以保障农村水利项目安全为目的政府事业单位。第二，主观原因。虽然有缺乏资金等一些客观因素，但地方政府本身不愿意在地方农业项目上投入精力也是一个主要原因。为农村提供公共产品的指标没有作为政府在考核和提拔干部时的标准，这就从主观上成为了农村公共产品紧缺的主要原因。同时，有些地方政府只为了所谓的政绩，做出一些样子工程，提供出来的公共产品根本就不是农民所需要的。并且，财政资金使用效率低这种情况，在地方政府提供农村公共产品时，是非常普遍的现象。
2.2.2 国内关于小型水库管理模式研究。
目前，很多理论性学者对我国小型水库的管理状况及存在问题进行细致的研究，发现有五种模式在我国小型水库管理工作中比较常见。
（1） "一库两制"的管理模式 我国的大中型综合水库，大致可分两大类，一类是公益性水库项目，这类项目的主要功能就是为社会提供一定的公益性辅助，例如：防洪、抗旱、为农田水利供水等等；另一类为兴利水库项目，这类水库功能比较多，主要表现为：进行发电、可供旅游、含有畜牧业的养殖项目养殖等等。为了更好的发挥水库的自身效果，对公益性水库项目和兴利水库项目进行分类改革，公益性水库要保留其事业属性，并寻求新的投资供给渠道来担负其公益性支出经费，从而保障水库能够良好的运营；而对兴利水库项目，要使其企业性质更加明确，产权制度也要进行市场化改革，管理过程中也要有相应的监管机制，管理模式更加现代化。根据目前社会发展和经济形势，水库管理经营中的公益性资产和经营性资产需要被科学合理的划分，事业单位的责任和企业的责任也需要被明确的界定，把水库管理工作的重心切实转移到公益性工作上来，使其事业性性质更加明确，并把兴利型水利项目彻底分离出来，更好地发挥其经济优势，对其制度进行改革，完全按照企业型机制管理运行[16].
（2） 市场经营管理模式 在我国的水库中，有一部分具有供水、发电等可持续生存与发展的能力，可以根据国企的改革方式进行改革，加速水库管理工作的现代化的进程。在用人机制上也要进行相应的改革，与水库相关工作人员签订聘用制合同，保障其经济收入，增加工作人员的积极性；在工作过程中适当加入一些淘汰机制，增加水库工作人员的危机感。对每个工作人员明确其职责，奖罚得当，更好的提高水库管理方面的工作效率。
（3） 公益性管理模式 在偏远上去的一些小型水库，其工作任务只有防洪抗旱和灌溉农田，而且经济来源比较单一，例如有些小型水库其经济来源只有灌溉收取一定的水资源费用，或者有些小型水库只是满足农村人畜饮水，这些小型水库的社会属性基本上是属于公益性[17].类似这样的水库，一般管理单位隶属于当地水务局，归县一级政府领导和当地水务局双重领导，人员工资和办公费用由当地政府的财政担负。
（4） 综合开发管理模式 水库由于其独特的自身性质，需要建在青山绿水当中，水库有很多功能可以发挥，大量的自然、水域、人文景观也在水库周围自然而然的形成了。有的水库附近有保存良好的原始森林，有的就建立在著名的风景旅游度假区内；水库与周边资源共同形成了丰富的旅游资源、农业资源。按照一般市场的运行机制，把水库资源和周围环境在"公平、互利"原则下相整合，协调发展水利资源和土地、林业、旅游业等其他资源，从而使社会和经济效益更大化。
（5） 代理管理模式 水库管理是一项技术性很强的工作，需要专业技术机构与技术人员，而水库代管就是专业机构和人员引入到水库管理工作中来，相关主管部门可以放宽相应条件，增加其积极性，增加水库管理工作的专业化。代管模式大致可以分为两种，一种是 "一库一管"模式；另一种是"多库一管"模式，即类似于把水库管理模式物业化。水库实行物业化管理，是指把先进的市场管理模式引入到现有的水库管理中来，它主要包括以下几个方面：
1） 要进行物业化管理，首先要确定谁是管理的主体。可以把市场机制引入到水库管理工作中来，水库并不是被动地接受管理和服务，而是主动的根据自身的特点，在市场上寻找适合水库发展的管理合作单位，以保障其能更好的发展。
2） 把市场竞争机制引入到水库管理工作中来，只有通过市场竞争，管理公司才能获得水库管理业务，在市场竞争中谋求更好的生存和发展。
3） 紧密联系与水库工作相关的管理机构，例如在水库养护、大坝安全监测等方面，还需要这些专业机构为水库的管理工作提供技术支持，水库管理水平将会大大提高。
4） 水库管理中引入招标投标机制，广泛的听取有关水库管理方面的建议和意见，逐步繁荣水库管理市场。
2.3 启示
经过对国内外小型水库的理论进行认真分析，并对关于水库管理的实践活动进行分析，认真吸取国内外在这方面的先进经验，把所得到的分析结果用来解决我国在这个领域所存在的问题，并制定一套切实可行的方法。
2.3.1 前期规划。
规划、勘测、设计等前期准备工作十分细致，是国外水利工程的主要特点。水库的选址、淹没区的划分、建筑用料存放点、废弃物存放点等都是考虑的重点，还有施工时期的严格把控，几乎没有病险库的存在。
相反在我国，建筑施工的技术方案是水利建设规划和前期准备工作所看重的，建成以后管理实施方案往往被忽视；在立项审查时，只关注现有的科学技术能否能够保障工程顺利的进行，根本不会在乎管理方面是否存在问题。不过，这些状况在近几年有所改善，逐步提高了管理设施建设方面的要求，但由于没有明文规定，所以对审查要求也不是很高。这样的状况需要改变，规划设计等前期准备工作必须要朝着向要可持续发展的角度出发，适应经济社会发展对水利方面的要求；使得水利工程的经营管理更加有效，经济效益发挥得更加出色；一方面要加强对工程技术方案的重视，另一方面也要加强对经济现状研究和管理实施方案的重视。总之，前期工作本着为社会服务的原则，通过对社会服务，表现对国家认真负责的态度，技术上可行、经济上合理，使得水库管理在可持续发展这条道路上又快又好的前进。
2.3.2 因地制宜。
小型水库的特点和条件都不相同，需要根据其自身特点，进行合理的规划。根据市场来发展各种经济产业，只依赖农业灌溉用水的收费来维持水库运行的这种方式，已经过时了。对自身的优势进行合理地利用，有条件可以建设乡（镇）集体供水项目，用来解决乡（镇）居民的生活用水，利用水库水头落差来进行引水发电也是个不错的选择，就是建成小型规模的水电站，用于当地居民的供电。而且，有的小型水库也适合发展一定的种植、养殖业，甚至可以发展种植一定数量的经济果树、速生树林、经济竹林等。同时，水库的周边不仅可以养鱼、养鸭、养鹅，养鸡、养猪也是不错的选择。种植业和养殖业可以起到相辅相成的效果，共同发展，共同经营；可以利用国家投资、单位自筹或者银行贷款和个人集资等多方面筹集发展经济所需资金。通过发展经济，提高水管单位的经济实力和市场竞争力，刚好的改良工作环境，使水管人员的待遇得到一定提高，保持水管人员的队伍，使水库工程管理工作有条不紊地进行。
2.3.3 科学管理。
先进的科学技术在国外的水库管理方面已经被广泛应用了。可以在控制室迅速的根据当前形势可作出指挥安排，所以雨情、水情、用水出现时都能从容应对。相反在中国，水库管理方面所运用的科技还是比较落后的，所以，今后我国应该把国外先进的科学技术引进到国内，使得先进的科技在我国水库管理方面也能够普遍的运用。依靠先进的科学技术，实现对水库无死角的监管，并且应建设一支能够熟练掌握先进科学技术的管理团队，更好的加强水库大坝的管理水平。
2.3.4 依法管理。
在国外，有很多关于水应用的法规，并且有配套的奖惩条例。法令规定明确，实施性强。在国外，包括水库的操作方面、设施管理方面、防洪措施方面等都作出明确的规定。在我国，近几年我国陆续颁布了《水法》、《防洪法》等法律法规，使得我国水法规方面有了长足的进步，但是还有一定的不足存在，例如，这些法规在水库工作方面只是做出了一些原则性的规定，并没有进行严格的规定，一旦有外界因素对执法进行阻碍，就会使执法很难进行下去。今后应健全和完善现有的法律、规章制度，给执法时提供跟好的法律保障，同时工作人员应当增加执法力度，净化水的环境。
2.3.5 生态水利。
水库的堤坝基本上都是建立在河流上，起到防洪疏流的作用，改变了水库周围的环境。在国外，水库建设动工之前，会对水库建成之后对周围环境的影响进行严格的分析，在水库建设中，会对周围的环境影响严格的进行控制。在我国，水库建设时期比较早，由于技术的限制，水利工程在规划、设计、施工上粗放，对环境影响认识方面层次不高。今后水利工程方面的建设，应该从可持续发展角度出发，重新审视治水思路，并且不能忽视它对环境的影响，走资源水利、环境水利、生态水利的发展道路。
2.4 本章小结
本章阐述了国内外学者关于小型水库的理论研究与实践经验，国外一些学者认为市场在小型水库的管理中起着不可替代的作用，也有部分学者认为政府应该更多的参与小型水库的管理，应该有所为。国内学者一般从体制上找问题，大部分学者认为对管理方面的重视不足、管理主体不明确、缺乏资金保障、政策支持不足等问题是小型水库治理过程中所应解决的问题。基于对国内外理论与实践的研究，从中总结出前期规划、因地制宜、科学管理、依法经营和生态水利等五方面的启示，为我所用。
