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【题目】东高地街道社会服务管理网格化研究
【第一章】街道网格化社会服务管理问题分析绪论
【2.1 2.2】网格化语境下的多元治理主体
【2.3】信息技术在网格化社会服务管理中的运用
【2.4 2.5】开放的网格化社会服务管理及权力多向度运行
【第三章】东高地街道网格化社会服务管理存在的问题
【第四章】东高地街道网格化社会管理改进对策
【结论/参考文献】公共治理理论下社会管理网格化探析结论及参考文献
第一章 绪论
一、研究缘起与背景意义
（一）研究缘起
2012 年，北京市东高地街道作为丰台区网格化社会服务管理建设试点单位①，开始试运行网格化社会服务管理，为全区的网格化社会服务管理推广提供经验。
2012 年底，网格化社会服务管理在丰台区全区 21 个街道、乡镇②推开。
从 2012 年到 2015 年，东高地街道网格化社会服务管理已经运行三年有余。
在这三年多的时间里，街道与社区的社会服务管理模式正发生着悄然变化，特别是十八届三中全会③以后，国家已经放出从顶层设计上由社会管理向社会治理方向转变的信号，这种顶层设计最终要落到实实在在的基层管理中去。网格化社会服务管理作为实现基层社会治理的一种良好的工具，顺应了这种由管理向治理转变的趋势，正在全国兴起。网格化社会服务管理从最初的仅有环境检查、维护稳定等少数几项功能，到现在承载着多项工作，甚至社区党支部也以网格划分为基础建立，可以说街道与社区的社会服务管理已经深深地打上了网格的烙印。
网格化社会服务管理的运行，从表面上看只是社会管理方式的转变，是自上而下的一种行政推动而已，实则不然。采取这样一种管理工具，有其深层次的原因，这是治理理论指导下城市基层治理实践的必然结果，是居民对社区治理的呼声与政府对基层治理意志产生的一种良好共鸣。我工作在东高地街道，参与了街道网格化社会服务管理从筹备到运行的全过程，对其运作的逻辑有一定了解，同时对其优势与不足也有自己的见解。通过工作中的实践与思考，提出以下几个问题，这也是研究网格化社会服务管理最初的动力：
1、东高地街道网格化社会服务管理体系是如何建构的？
2、网格化语境下的权力结构是什么样的，权力在治理主体间是如何运行的？
3、信息技术手段是如何运用于网格化社会服务管理的？
4、开放的管理过程在网格化社会服务管理中是如何实现的？5、网格化社会服务管理中还存在哪些突出问题，有哪些改进对策？
（二）案例背景
东高地街道位于北京市丰台区东南部。街道的东界、南界均与大兴区接壤，北界向北为丰台区南苑乡，西界向西为丰台区南苑街道。东高地街道辖区面积约 4平方公里，下辖 10 个社区，常住人口 5.3 万人，汉族约占 97%,95%以上的居民为地区单位的职工及家属。
①图 1 显示了东高地街道地理位置与社区划分情况。东高地街道是典型的单位型街道，辖区范围内有多家中央单位，如我国着名的运载火箭技术研究院（以下简称航天一院）、北京航空精密机械研究所（以下简称航空精密所）和微电子技术研究所等。单位型街道的特点是：单位坐落于街道行政区域范围内，单位所在地形成生产区，生产区内的一切事务由单位自行管理；单位职工与家属居住在单位附近，形成生活区，临近的生活区组成社区，生活区的事务由街道、社区与单位共同管理。
东高地街道实施网格化社会服务管理有四个方面的背景：（1）东高地街道的建立与地区单位的建立基本同步进行，在街道的管理过程中一直伴随着地区单位的支撑，街道有良好的管理基础；（2）在单位把对居民区的管理、服务功能逐步让渡出来的同时，居民对社会服务和社会管理也提出了更高的要求，这些要求仅凭政府部门或仅凭单位都无法满足，因此需要一个合作、协商的平台，实现对生活区的共同管理，满足居民需求；（3）多元治理主体在街道、社区内形成多支力量，但它们是分散的、重复的，亟需一个统一的平台统筹多元治理主体；（4）在社会管理转型时期，丰台区委、区政府与基层党政部门也希望借此时机加强社会建设，创新社会服务管理。
（三）研究意义
网格化运用于社会服务管理在我国已经有 10 余年的历史，目前北京市①及全国各地②均在推行网格化社会服务管理。通过查阅文献资料可以发现，对于网格化社会服务管理来说，实践远远走在了理论前面。各地的网格化社会服务管理已经取得不少成绩，并形成各具特色的不同模式，但同时，网格化社会服务管理也面临着诸多的困难和阻碍，如社区负担变重，行政化色彩无法抹去，网格管理演变为新时代的保甲制等等。
在这样的情况下，从公共治理的视角入手，对北京市一个典型的单位型街道――东高地街道展开具体研究，具有一定的理论与现实意义。通过对东高地街道网格化社会服务管理的实证研究，有助于发现网格化社会服务管理运行过程中存在的问题，经过对这些问题的深入剖析，提出合理的改进措施，可以指导网格化社会服务管理更科学、合理地运行。
二、研究进展与评价启示
（一）文献综述
1、国内外对于治理的研究“治理”的首次使用是在 1989 年，当时世界银行将非洲的情形概括为“治理危机”,①随后治理作为一种新理念，逐渐在西方国家兴起。最初对治理的研究集中在经济学领域，随后推广到政治学、管理学领域。目前，对治理理论与实践的研究在西方的公共管理研究中占有很重要的位置。
从治理理论兴起的历史背景和原因上看，俞可平认为西方学者“之所以提出治理概念，主张用治理替代统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效”②。麻宝斌认为，“从外部环境来看，经济全球化和信息社会的来临，对传统的公共行政方式提出了挑战；从内部的发展来看，官僚体制的弊端日益凸显，公共行政的动作效率日益低下，变革势在必行；从内外部的关系来看，政府与市场在社会资源配置过程中的失效，呼唤新型的治理模式。”
③从研究的范围和层次上看，孙柏瑛从微观、中观和宏观三个层次将国外对于地方治理的研究进行了归纳。从微观层次来看，对地方治理的研究就是对特定的地区或特定的社区进行个案分析，归纳出地方治理的经验，或是对治理的工具、方法进行研究；从中观层次来看，对地方治理的研究以治理基本理论的归纳概括、治理工具结构的分析和治理运行情况的观察为主；从宏观层次来看，对地方治理的研究表现为研究地方治理在多层次治理体系中所处的位置与发挥的作用，或是研究公民治理在国家治理中的作用。
④麻宝斌依据治理空间范围的大小，将治理划分为全球治理、区域治理、国家治理、地方治理、社区治理与微观组织治理六个层次。
⑤从研究的内容上看，孙柏瑛⑥和夏建中⑦都从哲学和政治角度、制度体系和制度分析角度、发展策略和操作手段角度三种角度入手，对国外地方治理的研究内容进行了归纳。
我国对于治理的研究也比较广泛，孙柏瑛将我国地方治理的研究方向概括为五条途径⑧，这五条途径也可以分为微观、中观和宏观三个层次。从微观层次来看，主要是研究村庄治理或是社区自治个案；从中观层次来看，主要研究我国治理结构、治理理论在我国的运行情况以及各级政府间的关系；从宏观层次来看，主要是研究国家与社会间关系、地方政府改革等等。
2、网格化社会服务管理相关研究国外没有学者直接提出“网格化管理”或类似的概念，也查阅不到网格应用于社会管理领域相关的文献资料。而将信息技术运用于公共服务则有一定的研究成果，如宋刚曾介绍过移动技术在英国的应用--“英国游牧政务系统”①，在该系统中，英国地方政府使用移动终端提供公共服务，节约时间，提高效率。
查阅资料显示，我国最初将网格化运用于社会管理领域是在城市巡逻、维稳方面②，经过摸索后，2004 年底，北京市东城区和上海市普陀区、浦东新区同时试点运行网格化社会服务管理，随后网格化社会服务管理在全国轰轰烈烈地开展起来。2007 年 4 月 27 日，第三批试点推进数字化管理的城市（城区）名单③公布，从 2004 年至 2007 年三批共 51 个城市（城区）均开展了主要以网格化社会服务管理为重要载体的数字化城市建设工作，并形成了各自的经验。目前典型的网格化社会服务管理模式有北京市东城区的“万米单元网格化管理模式”④、上海市长宁区与卢湾区的“城市数字化管理平台与 12319 城建服务热线通联模式”⑤和湖北省武汉市江汉区的“城市网格服务系统”⑥。
目前国内对网格化管理的研究主要有四个方向：（1）从网格化管理的内涵出发，对网格化管理原则及网格结构模型进行研究，以宛天巍、王浣尘、马德秀⑦为代表；（2）从网格化管理的特征出发，对网格化管理理论应用于电子政务流程进行研究，以池忠仁⑧为代表；（3）对网格化管理模式的建构及运行成效进行研究，以姜爱林、任志儒⑨为代表究；（4）对网格化管理运用于基层党建领域进行研究，以周敬青⑩、周诗伟11为代表。
（二）评价启示
就治理理论提出的背景来看，各国治理的兴起均是由于治理危机，但由于西方国家与我国有着不同的历史沿袭，治理兴起背景也不同。对于西方国家来说，福利国家体制导致政府部门扩张，效率却很低下，财政出现了困难，简言之，就是政府试图管的太多太细；我国治理兴起的背景则恰恰相反，由于政策不到位，管理部门缺位，造成了管理上的漏洞，因而需要通过良好的手段实现政府部门与非政府组织的互动，互补管理空缺。
就治理理论研究的内容来看，国内外学者都从微观、中观和宏观方面对治理的理论与实践进行了深入的研究。相比较而言，国外对于治理的研究主要从公民参与国家治理入手，如何实现公民在治理过程中的作用是研究的重点；而国内研究的重点则放在治理体制如何在治理过程中发挥作用，这与我国平行的党政体制是分不开的，究其本质是管理过程取向，而非问题取向。
十八届三中全会把“推进国家治理体系和治理能力现代化”①写入《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》②（以下简称《决定》），代表我国社会管理正式迈入治理阶段。李路路认为，这种转变是“在执政治国方面从强调自上而下的‘管理模式’转变为上下互动、国家与社会相结合的‘治理模式’”③，国家现行的治理体制有望进行深刻地改革。
虽然治理理论的提出与发展均是国外先于国内，但对于网格化社会服务管理的理论与实践来说，我国却走在了国际前列，特别是以北京市东城区的“万米单元网格管理法”④为代表的网格化社会服务管理理念已经向全国推广并在世界范围内形成一定影响。然而，在对网格化社会服务管理相关文献进行查阅研究时不难发现，“网格化管理”最初应用于城市巡逻、社区维稳，其根本出发点是基于“管制”的思想，想要对网格内的一切客体进行约束。
城市基层治理的手段和方法有很多，网格化社会服务管理只是其中的一种，我们不能妄下定论网格化社会服务管理一定是最合适的手段，但从网格化社会服务管理运行的效果看来，在社会转型期，在由管理向治理转变的过渡时期，这种手段和方法是比较合适的。以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服1⑤但网格化管理是否能够摆脱“管制”的思想，网格多元治理主体之间如何实现良性互动，管理过程能否实现开放性管理，网格化社会服务管理想要实现怎么样的目标等问题，都是以往研究中的空白地带，也成为进一步研究网格化社会服务管理的突破口。
三、基本概念与分析视角
（一）基本概念
1、治理与公共治理世界银行首次使用“治理”一词①后，“治理”的定义便逐渐丰富起来，全球治理委员会对“治理”的界定是比较权威的：“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。”②本文采用这一定义。在参考“治理”的定义以及俞可平③和麻宝斌④对“公共治理”的定义后，本文将“公共治理”定义为：多元治理主体，以先进的技术手段为依托，采取自处理或合作、协商处置的方式，在既定空间范围内，对公共事务进行管理，并提供公共服务的过程。
2、网格与网格化社会服务管理“网格”一词虽来源于电力网格或信息技术领域的网格，但不同范畴下其概念与意义却大相径庭。余前帆⑤特别对比了“网格管理模式”与信息技术领域的“网格”及相关概念，强调两个“网格”意义不同，不能混用。本文从社会管理与城市管理的角度出发，对“网格”的定义是：依据一定规则，在特定的地理空间范围内，将原有行政区域进一步划分为彼此紧密联接的虚拟单元格，形成社会服务管理单元的边界。
网格化社会服务管理结合了网格化管理与社会服务双重意义。陈平⑥、郑士源、徐辉、王浣尘⑦、张超、吴丹、范况生⑧、熊炎①等都曾对“网格化管理”进行界定，通过梳理各种“网格化管理”的定义，再结合“社会服务”的理念，不难看出，“网格化社会服务管理”包括以下几个要素：（1）网格内的权力主体包含了政府部门和非政府组织；（2）多元主体之间呈现出一种网络状的权力结构，通过多种形式进行合作、协商管理；（3）网格化管理的地理范围是一个一个既定的虚拟网格；（4）网格化管理的客体尽可概括于“人、地、物、事、组织”这五类当中；（5）主体依托一定的信息技术，主要是信息平台与移动终端的使用，对客体提供社会服务、实施社会管理；（6）通过一定的监督机制对管理过程与结果进行动态的监管与督促。将这些要素集合起来，也就形成了本文中讨论的“网格化社会服务管理”的定义。
（二）分析视角
前文的文献综述与基本概念部分已对公共治理的理论实践与基本概念进行了归纳总结。俞可平在对“治理”与“统治”进行比较后，得到了公共治理的两个特点：（1）“治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作”②；（2）“权力运行的向度……是一个上下互动的过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理”③。麻宝斌进一步明确了公共治理的另外两个特点：（3）“治理的手段是多样化的”④；（4）“治理的对象或内容是公共事务或公共问题，即‘公共治理’意味着对公共事务或公共问题的治理”⑤。网格化社会服务管理基本符合公共治理的这些特点，用公共治理理论作为分析工具对其进行分析研究是比较合适的，同时也建构起了本文的分析视角。
1、从治理的主体来看，网格内的治理主体既有街道工委、街道办事处、其他政府部门的派出机构，也有地区单位、社区居委会、居民志愿者等非政府组织，彼此之间相互联系，共同构成了治理的权力主体。权力主体之间不再是单纯的领导与被领导、管理与被管理的关系，彼此之间的结构关系趋于扁平化与网络化。
2、从权力运行的向度来看，网格化社会服务管理打破了以往从上到下的官僚式科层体制，在扁平化与网络化权力结构的基础上，实现了权力的多向度运行。政府部门与非政府组织之间的通过互动、合作共同对地区公共事务进行管理。在管理过程中，权力主体可以根据需要，在管理的各个节点之间实现良性互动。
3、从管理过程来看，网格化社会服务管理的整个过程既是严谨的，也是开放的。网格化社会服务管理遵循“三级平台、四级管理”工作流程，每个“案件”①必须按照“发现-立案-处理-结案”这一路径进行。在管理的过程当中，治理主体多元化，案件来源开放，治理方式采用合作、协商的方式，还可通过一定渠道随时查询案件的进展情况，这些都体现出管理过程的开放性。
4、从治理的手段来看，网格化社会服务管理与以往管理最大的区别就是信息技术的运用。通过信息技术实现了对基础数据的实时查询，对地理位置的快速定位，对文字、图片、音视频的快速有效传递，并使得治理主体之间迅速联系，为扁平化管理与网络化运行提供了基础，这些都是信息技术运用于治理的体现。
在公共治理的视域下，从以上四个维度对网格化社会服务管理进行深入的研究，可以解答文章之初提出的五个问题，也就实现了对东高地街道网格化社会服务管理进行研究的目的。
四、研究方法与脉络结构
（一）研究方法
本文采用的研究方法是个案研究法，研究对象是网格化社会服务管理体系，研究范围是北京市丰台区东高地街道行政区划范围。
在查阅文献阶段，主要查阅三部分文献做好基础研究工作：（1）查阅方法论类文献，指导本文从科学的角度、合理的视角开展研究；（2）查阅基础资料类文献，对国内外治理理论的研究成果与网格化社会服务管理的研究进展有所了解；（3）查阅东高地街道网格化社会服务管理过程中形成的文件、数据资料，并对这些资料进行分析，以数据支持研究过程。在实地研究阶段，采取访谈和参与观察相结合的形式来对研究对象进行分析研究。
（二）论文结构
本论文共分为五个章节，基本按照“现状-问题-对策”的逻辑顺序展开论述。第一章为引论部分，分别从研究缘起、文献综述、国内外研究的总体评价与启示、基本概念的界定、分析视角的建构和研究方法等方面引出论题。
第二章为现状研究部分，篇幅较大，分别从多元治理主体、信息技术的运用、管理过程开放性和权力运行多向度四个维度对网格化社会服务管理体系进行了深入的分析研究。
第三章为归纳问题部分，从多元治理主体权力合法合理性、信息安全与隐私权、管理流程和权力运行多向度等角度出发，对目前东高地街道网格化社会服务管理存在的突出问题进行深入地剖析。
第四章为给出对策部分，对比已有成熟网格化社会服务管理经验，结合前一章提出的问题，提出改进东高地街道网格化社会服务管理的对策。
第五章为结论部分，对全文的研究结果作一总结，并在此基础上提出进一步研究方向的展望。
