2. 3 政策方案规划可行性论证过程中存在部门或地区利益倾向。
政策方案规划的科学与否关键在于对方案的可行性论证。但如果在可行性论证这一环节出现不合理的评估标准或评估主体构成的不科学，都可能对水资源政策方案规划的最终论证结果产生影响。我国水资源公共政策方案规划在可行性论证过程当中出现的问题主要是受部门利益或地区利益的影响。具体表现为两个方面： 一是政策规划方案的出发点在于部门利益或地区利益。许多地区为了获得中央政府对其财政或其他政策方面的支持，竞相对自己辖区的水域提出各种规划方案，而这些政策方案并不都是建立在本地区的具体实际基础上的，有的是严重脱离实际。二是政策方案评估过程的内部性安排。为了使政策方案规划获得批准，许多地区或部门基于自身利益在方案评估论证专家的组成结构上作出有利于自身利益的安排。由于有的政策方案涉及不同的水利益主体，因此不同的利益主体为了表达对政策规划方案的态度，相继组建专家组对政策方案规划进行评估论证，其论证结果往往是不一致乃至冲突的。例如，2003 年 8 月由云南省怒江州的《怒江中下游流域水电规划报告》的评估论证，是中国专家学者分歧最大、争议最多的一次。在同年 10 月的昆明的研讨会上，专家们“南北分明”,来自北京的专家都反对修建怒江大坝，而来自云南的专家则大部分都支持工程上马。出现“南北之争”的原因是： 昆明的研讨会上，云南方面请来的本地专家都是支持建坝的。据了解，这种“什么单位请什么人”的做法在整个怒江决策过程中屡见不鲜[6].
2. 4 政策规划存在整体性与层次性的不统一。
水资源规划包括不同的层次： 有国家层面的和地方层面的； 有不同用水行业方面的； 有不同水管理环节方面的，如此等等。从国家层面讲，水资源规划是追求全国范围内水资源的优化配置和使用，体现水资源可持续发展的整体利益，要求全国的各地水利政策与中央的规划方案一致。
但是在实际工作中，由于地方利益、部门利益和行业利益的存在，这些部门的水资源规划方案往往从自身利益出发制定，出现国家层面与地方层面水资源公共政策规划方案的不一致的情形，忽视了国家整体水利益，影响到水资源在全国范围内的最优化配置。
2. 5 决策主体对政策规划方案的选择性决策中的非理性因素的存在。
公共政策方案的抉择关系到水资源公共政策方案的最终实施，作为水资源管理决策的主体在公共政策方案的抉择过程中扮演着举足轻重的作用。在水资源管理决策实践中，选择什么样的公共政策方案，受决策者的个人偏好、利益倾向、个性特征以及自身的知识背景等因素的影响。如果决策者是防御型的人格特质往往会选择较为保守、风险较小的方案； 反之，如果决策者是冒险型的人格特质往往会选择风险和收益也较大的公共政策方案。此外，公共政策决策者的非理性因素也在很大程度上影响决策，即对政策方案的选择不是基于政策方案的科学评估和论证的基础之上的，而是基于决策者的个人感性或喜好进行的，有时甚至是直觉决策。
2. 6 水资源管理决策缺乏明确的、规范的决策程序，导致政策缺乏科学性和连续性。
一些地方政府在水资源公共的政策制定过程中，从水资源公共政策议程的设立，到公共政策方案规划和公共政策合法化，往往没有按照程序或没有严格按照程序进行，缺乏可行性研究、系统的咨询论证，没有公开的征求各方面意见，没有领导集体讨论的过程。凭经验、凭想象的“拍脑袋”决策现象在很多地方仍存在。公共政策听证会往往演变成“政策通知会”,可行性论证沦为所谓的“可批性论证”.个人决策很少受到程序的约束，使得政府的公共政策容易随决策者个人意志的改变而改变，因决策者的变化而变化，缺乏科学性和连续性。
3 解决中国水资源公共政策形成问题的对策。
公共政策决策的科学性、民主性是公共管理决策内在要求。随着我国社会经济的发展和公民权利意识的增强，政府水资源公共政策决策的内容和形式也应作出调整和更新，实现科学决策和民主决策，以保证整个社会的水资源公共利益。
3. 1 转变单一的政策议程形成体系，实行体制内与体制外相结合的政策议程形成体系。
现有的政策议程形成主要是在体制内由政府进行的，这种单一的自上而下的形成路径，不利于了解民众对水资源相关问题的真实看法和意见，不利于政府与各水利益相关者的互动。由于体制内政策议程的形成路径缺乏相关利益者利益诉求等相关信息，政府所提出政策议程并不一定能反映民众关注的核心问题，由此所制定的水资源公共政策方案的针对性不强，甚至完全脱离社会经济发展的客观实际，增加了出现水资源公共政策决策失误的可能性。在市场经济条件下，水利益主体及其利益目标呈现多元化的趋势，水利益主体能通过多种路径表达自己的利益诉求、参与到公共政策制定过程，影响公共政策的最终制定。
与体制内的形成方式相比，这种自下而上的、自发形成的政策议程往往更能体现水利益相关者对相关水资源管理的核心问题的关注。在此基础上所形成的公共政策方案由较强的群众基础，也为公共政策方案的顺利实施提供了有力保障。但是体制外的政策议程形成方式由于其利益表达和利益综合所需时间较长，效率较低，对于一些危机决策来说是不可取的（ 危机决策主要由政府主导） .由于水资源公共政策议程的体制内与体制外的形成方式各有自己形成情境和利弊，因此在水资源公共政策议程形成过程中，一方面政府应及时、准确地掌握水资源管理发展的前沿问题，有效地提出水资源管理的相关政策议题； 另一方面民众对水资源的相关问题可通过不同路径（ 如新闻媒体、网络等） 表达自己的利益诉求和对问题的关心程度，以引起政府的足够重视和关注，进而纳入政府议程。
3. 2 转变单一的水资源公共决策目标，实行多目标综合决策。
水资源的复杂性要求在水资源管理过程中，应综合考虑水资源公共政策对经济、社会、生态、环境、政治等方面影响。水资源公共政策目标是一个相互作用的体系，政府在进行水资源的公共决策过程中应采取多目标综合决策模式，关注政策方案可能带来的生态环境等问题，在公共政策方案的论证中对于相关的地质、水文、气候、生态、文物保护、经济发展等展开充分科学论证，对水资源进行综合管理和利用。
3. 3 完善水资源公共政策方案的可行性论证制度。
针对水资源公共政策方案可行性评估论证的过程中出现的问题，水资源公共政策方案的论证可以从两个方面进行制度设计： ①建立和完善水资源公共政策听证制度。
我国在以往的水资源管理决策中，存在一个严重的问题---公共利益缺失。水资源公共政策是一种水资源资源配置和水资源价值分配活动。在这种活中公共政策制定者是公共利益的代表，并着眼于公共利益来进行资源配置和价值分配活动。但由于政府同所有的“经济人”一样有自己的利益追求，在公共政策制定过程中不可避免地出现偏离了公共利益的倾向。为了保证水资源公共政策不至于偏离人们的公共利益，重大的水资源公共政策（ 如水价改革、水利工程建设等） 必须经过听证环节。在公共政策制定过程中实行公开和透明化的听证制度，听取民众对公共政策方案的意见和看法，解答民众对公共政策方案的疑问，这有利于矫正和抑制政府及其官员自利倾向，缓解了政府和公民之间的“信息不对称”问题，完善既有的公共政策方案，使公共政策方案真正体现民意。②建立和完善专家论证制度。水资源管理是一项技术性很强的工作，水资源公共政策方案需要相关专家进行评估和论证，为了避免在此过程中专家的评估论证行为受到利益攸关方的制约或影响，需要从评估论证制度的各个环节上加以完善。如可通过建立专家资源库。把与水资源管理相关的专家分门别类的建立专家资料库，根据水资源公共政策方案评估的性质、内容，从专家库当中随机抽取相关专家对政策方案进行评估，避免出现“什么单位请什么人”的情况。此外，也可以探索建立专家论证署名和责任追究等制度来保证水资源公共政策方案论证的科学性。
3. 4 建立和完善水资源管理决策政府官员问责制度。
决策者的随意决策是造成水资源管理决策失误的主要原因，而决策者无视决策程序和相关制度又是其随意决策的根源。为了保证水资源管理决策的科学性和合理性，避免决策者的随意性行为，必须建立对主要决策官员的问责制度。通过问责制度增加政府决策官员的投机成本或随意性成本，促使政府官员在决策交易成本的压力下，在决策中采取更为理性行为（ 如吸纳不同利益主体的意见，进行集体决策等） ,以降低或分散自己的决策成本和决策风险。因此，在水资源公共政策决策过程中引入政府决策官员问责制度，有利于避免或缓解水资源公共政策决策的随意性、经验性等问题，促进水资源公共政策决策的规范化和科学化。
3. 5 加强水资源综合规划体系建设，增强水资源规划的整体性与层次性的统一。
为克服水资源规划过程中出现的整体性与层次性相冲突、不一致的问题，必须对全国水资源规划、流域水资源规划、区域水资源规划三个层次的规划体系以及相关专业水资源规划进行合理设计。全国水资源战略规划、流域或者区域的综合规划、流域或区域的专业规划等各项规划之间应相互协调和衔接，构成统一的水资源规划体系。
参考文献。
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[2]叶舟。 我国小水电可持续发展研究[J]. 水利发展研究，2005,5（ 1） : 10 -16.
[3]刘静。 我国水资源问题与经济可持续发展[J]. 宏观经济管理，2004,（ 4） : 12 - 13.
[4]汪恕诚。 资源水利： 人与自然和谐相处[M]. 北京： 中国水利水电出版社，2002: 89 -97.
[5]王永清，余晓钟。 决策失误的成因与对策[J]. 四川师范学院学报： 哲学社会科学版，1996,2（ 3） : 28 -30.
[6]刘小青，任丙强。 怒江建坝决策中的公众环境政治参与个案研究[J]. 北京航空航天大学学报： 社会科学版，2008,21（ 1） : 32 -35.
