引言
近年来，我国学术界对地方政府绩效评价问题的研究方兴未艾，这些成果对于深化我国政府绩效评价的研究、提高政府的公信力与执行力发挥了重要的作用。但也不能否认，当前地方政府绩效评价研究还存在一些亟需改进的缺陷，例如评价目标模糊不清，忽视政府的产出和投入的比较，实证研究仍然相对比较匮乏等。如何建立一套客观的评价体系，并将其应用于实证研究当中，正是本文研究的重点问题。
地方政府绩效评价研究现状评析
（一）评价体系日益完善但评价目标不够明确
国家人事部课题组（2004）构建的地方政府绩效评价指标体系中，潜力指标被界定为政府内部管理与自身建设方面的工作绩效。此外，彭国甫（2 0 0 5 ）、倪星（2007）、高昊（2013）等大量文献都将政府内部管理作为绩效评价的一个方面。这些成果丰富并推动了我国政府绩效评价的研究，但其共同的缺陷是评价目标不够明确，没有区分地方政府的公共管理评价和公共行政评价。
（二）状态指标繁多
美国俄勒冈政府构建了包含 158 个状态指标在内的地方政府绩效评价体系（Keehley 等，1997）。英国地方自治绩效委员会提出了一套有280 多个指标的政府绩效评价体系（马国贤，2005）。郑方辉（2011）采用了多达43 个客观指标和13个主观指标的地方政府绩效评价方案。这些研究成果对影响政府绩效的指标进行了系统全面的考虑，但为了克服以单一指标评价地方政府绩效的缺陷，构建出包括几十个甚至上百个指标的评价体系，似乎是“面面俱到”，实际上是“指标繁多，不易综合”。
（三）幸福指数、公众满意度作为政府绩效评价指标存在不足
孙洪敏（2011）、李军（2013）等认为地方政府绩效评价体系应该以幸福指数为导向。新公共管理运动兴起后，美国地方政府开始将公众满意度作为重要的绩效评价指标（Poister和Streib，1999）。将把幸福指数、公众满意度纳入政府绩效评价体系的出发点是提升公众幸福感，这符合服务型政府建设的客观要求，但好的出发点未必能得到科学的结果。
幸福指数没有客观的衡量基础。政府绩效评价只有以可观测的客观事实为依据才能保证科学公正，根据幸福指数来评价地方政府绩效结果很可能会失真（杨缅昆，2007）。同样，Shingler等（2008）通过定量分析发现公众对政府服务质量的感知与政府实际服务质量之间并不存在必然的递增关系。笔者认为，选择能够客观计量的“国民福利”作为评价域可以弥补上述不足。
国民福利视角下我国省级政府绩效评价的研究框架
（一）省级政府公共管理的评价对象与评价域。本文以省级政府的公共管理绩效为评价对象，以国民福利作为省级政府绩效的评价域。
国民福利指的是能够使公众形成、提升幸福感的客观事物或条件，它以对经济社会的客观计量为基础，与建立在主观感受基础上的“个人幸福”相比，国民福利作为评价域更具有客观性；在福利经济学中，国民福利分为货币福利和非货币福利，与仅反映货币福利的GDP 指标相比，国民福利作为评价域更具有全面性。
（二）省级政府公共管理绩效指数的综合表达式
本文分别以省级政府的财政支出与国民福利作为其“投入”和“产出”，构建出包括具体状态指标在内的省级政府公共管理绩效指数，下文讨论建立在如下假定的基础上：省级政府以增进国民福利为进行公共管理活动的目标；省级政府以其财政支出为基础进行公共管理活动；用“个人福利”和“公共福利”两部分综合表示国民福利。
1.省级政府公共管理的“投入”。省级政府公共管理的“投入”是指省级政府开展管理工作所消耗的成本费用，包括人力和物力等各种成本。严格来说，公共管理的“投入”不应该包括与公共管理活动无关的再分配支出，比如省级政府的转移支出、利息支出等。但由于统计年鉴中并没有省级政府再分配支出的数据，而对其估算是十分困难的。因而，从统计核算的角度出发，将再分配支出加以抽象，用财政支出表示省级政府公共管理的“投入”。将财政支出转化为财政支出指数，计算公式如下：
式（1）中，Tt表示省级政府财政支出指数；Expt表示报告期省级政府的财政支出；Exp0表示基期省级政府的财政支出，财政支出都利用省份人口和消费价格指数折算成人均实际值。
2.省级政府公共管理的“产出”。公共管理的“产出”应该是省级政府在一定时期内通过公共管理工作使其所辖区域居民所能够享用的国民福利总量。根据杨缅昆（2010）的思路，国民福利可以分为个人福利和公共福利。
第一，个人福利。个人福利的承载体并非公共产品，但提高个人福利也是省级政府的重要职责。个人福利是指社会成员从货物、劳务中获取的福利，其基本前提是货币收入。国内外通常都用人均GDP 来反映货币收入状况，但在GDP 指标中，社会公众只能支配其中的劳动者报酬部分，而其他部分（生产税净额、固定资产折旧、营业盈余）与公众的货币收入没有直接联系，因而，人均可支配收入作为反映个人福利的标志性指标更为恰当。将人均可支配收入转化为个人福利仍需要做一些处理：首先，应该用居民消费价格指数调整人均可支配收入，将名义货币收入转化为实际货币收入；其次，根据福利经济学原理，在一定的货币收入下，收入分配越不平等，个人福利就越低。因此，还需要用基尼系数进行调整。
综上所述，个人福利可以表示为：
式（2）中，Iwt表示个人福利；PIt表示人均可支配收入；CPIt表示居民消费价格指数；Gt表示基尼系数。
为了后文国民福利指数的计算，需要将个人福利转化为个人福利指数，如下所示：
式（3）中，Rt表示个人福利指数；Iwt表示报告期个人福利；Iw0表示基期个人福利。
第二，公共福利。公共福利是指社会成员从省级政府提供的公共产品和服务中获取的福利。由于目前统计年鉴中并没有提供省级政府对“公共产品和服务的支出”数据，而在省级政府支出中将其分离出来很困难，因此，本文用实物指标来反映公共福利。此外，实物指标还具有直观明了的优点。
在综合考虑社会成员的基本生活及公共环境后，笔者认为可以将其重要方面分为六个子领域：公共设施、医疗卫生、文化教育、公共安全、公共环境和社会保障。
本文从六个子领域出发，综合评价省级政府的公共福利水平。
式（4）中，Gt表示公共福利指数；Fact表示公共设施指数；Medt表示医疗卫生指数；Edut表示文化教育指数；saft表示公共安全指数；Envt表示公共环境指数；Sect表示社会保障指数；wi（i=1,2,3,4,5,6）为各个领域的权重。
第三，国民福利。提高个人福利和公共福利都是省级政府不可推卸的责任，省级政府应该切实抓好两方面的工作，而不能依靠重点倾斜的办法取胜。因而，笔者采用乘法合成国民福利指数。具体表达式如下：
式（5）中，Ut表示国民福利指数；Rt和Gt分别表示个人福利指数和公共福利指数。由于个人福利与公共福利对综合评价政府绩效有着同等重要的利害关系，在乘法合成中指标权数的作用不如线性加权和法明显，因而此处不做加权处理。
3.省级政府公共管理绩效指数。为了更有效地评价“政府失灵”问题，本文借鉴企业经营管理思路，运用经济学的成本- 收益分析方法构造省级政府公共管理绩效指数。
式（6）中，Et表示省级政府公共管理绩效指数；Ut表示国民福利指数；Tt表示省级政府财政支出指数。
公共福利的指标选择与权重设计
（一）公共福利实物指标的选择。
1.公共设施领域。公共设施所提供的大部分产品与服务是很多社会单位的基本投入物，会直接影响整个社会的福利水平。
对于省级政府来说，该领域的主要任务是加大基础设施投入，做到水电气、公路、排水等公共设施网管比较齐全，特别是要不断提高农村落后地区的公共设施建设水平。
本文选择城市燃气普及率、人均城市道路面积、每万人拥有公共厕所、人均乡村办水电站装机容量4 个代表性指标。
式（7）中，Fact表示公共设施指数；gas、roa、toi、sta分别表示城市燃气普及率、人均城市道路面积、每万人拥有个公共厕所、人均乡村办水电站装机容量；下标t 和0 分别表示报告期和基期（下同）。
2.医疗卫生领域。医疗卫生不但直接影响社会成员的生活质量，还会直接影响社会成员对国民福利的心理评价，在某些特殊时期（战乱、瘟疫）甚至是影响国民福利最关键的因素。对于省级政府来说，该领域的主要内容包括基本医疗、计划免疫、传染病控制等，保障社会成员都能享有维持身体健康的生活水准。本文选择每千人口卫生技术人员、每千人口医疗卫生机构床位、进行健康检查人数比例以及参加新农合人数比例作为衡量公共医疗卫生的指标。
式（8）中，Medt表示医疗卫生指数；per、bed、exa、num 分别表示每千人口卫生技术人员、每千人口医疗卫生机构床位、进行健康检查人数比例、参加新农合人数比例。
3.文化教育领域。优质的文化教育服务能为人们寻找更好的工作和进入上流社会创造有利的条件，进而改变个人生活习惯，从而增进个人乃至全社会的福利总量。本文对文化教育领域的界定包括教育、文化和科技。在条件允许的情况下，教育程度越高，则个人发展机会越多，精神福利水平也就越高，因此，本文选择大专以上文化程度人口比例作为衡量文化教育领域的指标之一。人均拥有公共图书馆藏量、每万人专利申请授权数分别是文化建设、科技发展方面的代表指标。教师是教学的主体，其职称、学历、教龄、等都会对教学过程和成果产生很大的影响，因而，选取普通高等学校（机构）正高级专任教师比例为代表指标。
式（9）中，Edut表示文化教育指数；col、lib、pdt、tea分别表示大专以上文化程度人口比例、人均拥有公共图书馆藏量、每万人专利申请授权数、普通高等学校（机构）正高级专任教师比例。
4.公共安全领域。对省级政府来说，公共安全领域的主要内容包括道路交通管理、消防管理、社会治安防范监督指导、公共治安秩序管理等方面。本文选取人口交通事故发生率（逆指标）、人口火灾事故发生率（逆指标）分别作为道路交通管理和消防管理方面的代表性指标；由于不合格产品可能会危及人身、财产安全，因此，本文选择产品质量不合格率（逆指标）作为社会治安防范监督指导方面的代表指标。
在公共治安秩序管理方面采用刑事案件发案率指标进行衡量。
式（10）中，Saft表示公共安全指数；tra、fir、qua、ser分别表示人口交通事故发生率、人口火灾事故发生率、产品质量不合格率、刑事案件发案率。
5.公共环境领域。转变发展方式、抑制生态恶化、创造良好的生产生活环境显然是提高国民福利水平的关键。本文从资源节约和环境保护两个方面衡量省级政府在公共环境领域的绩效水平。在资源节约方面，省级政府应该引导所辖地区进行节能减排，提高地区在进行生产时能源投入产出效率，笔者选择单位地区生产总值电耗（逆指标）作为代表指标；在环境保护方面，省级政府应该引导所辖区域进行环境治理与优化，笔者选择城市建成区绿化覆盖率、空气质量达标率和生活垃圾无害化处理率作为代表性指标。
式（11）中，Envt表示公共环境指数；gre、air、gar、ene分别表示城市建成区绿化覆盖率、空气质量达标率、生活垃圾无害化处理率、单位地区生产总值电耗。
6.社会保障领域。对于省级政府来说，保障弱势群体的生存权是社会保障领域的主要内容。本文选取每万人年末参加城镇职工基本养老保险人数、城镇登记失业率（逆指标）、城镇每万人基本医疗保险参保人数以及农村人均住房面积作为社会保障领域的代表性指标。
式（12）中，Sect表示社会保障指数；old、nue、ylb、hou分别表示每万人年末参加城镇职工基本养老保险人数、城镇登记失业率（逆指标）、城镇每万人基本医疗保险参保人数、农村人均住房面积。
（二）公共福利子领域的权重设计
从综合评价权数的本质含义来看，主要包括重要性权重与信息量权重两类。重要性权重是基于指标的评价功能而设定的，虽然具有较高的人为因素，但综合评价本身就是主观性与客观性同时存在的，我们应该尊重综合评价过程中的主观判断事实，并且全面强化该主观判断过程中判断依据的科学合理性（苏为华，2012）。而信息量权重基本是依赖数据本身的特点，基于数据的差异程度得出的，要求样本不能太小。
那么，为了更为合理的设计权重，本文采用AHP 法和熵权法相结合的方法。
由于重要性权重是基于指标的评价功能设定的，是最主要的权信息；信息量权重只是技术层面保证评价结果具有良好的区分度而设定的，因此两者可以采取2:1的比例进行组合。
如果记AHP 法确定的权向量与熵权法确定的权向量分别为wAHP、wEWM，则组合权重为：
公共福利子领域权重计算结果如表 1所示。由表1可知，公共福利子领域权向量为：w（=0.0661 0.1609 0.1578 0.21150.2203 0.1834）T。
该权重说明如下：第一，公共环境权重最高，十八大报告将“生态文明”提升到战略高度，公共环境领域的重要性不言而喻；而其信息量权重最低，因而各省的公共环境建设差别不大，都有待于进一步提高。第二，公共安全的信息量权重最高，可能是由于虽然各省都提高了公共安全意识，但各地政策执行力度差异相对较大。第三，社会保障的重要性权重仅次于公共环境，其原因一是随着我国经济的快速发展与经济结构的不断调整而引起的贫富差距悬殊、就业形势严峻、人口老龄化等一系列矛盾不断加剧；二是当前社会保障覆盖范围不全、保障水平整体较低、农村社会保障亟待发展等问题依然突出，省级政府应该对此引起高度重视。第四，医疗卫生信息量权重相对较高反映出了各省的医疗卫生条件差别较大；其重要性权重也相对较大，原因在于医疗卫生直接影响到社会成员的生活质量，医疗卫生领域存在的矛盾也不断凸显。第五，文化教育的重要性权重很高，一方面是因为科教兴国、人才强国等国家战略的深入实施；另一方面在于竞争空前激烈的现状下，人们对于提高自身素质的需求不断增强，对子女的教育的重视程度日益增高。第六，公共设施的组合权重最低，这并非是公共设施对公共福利影响很小，而是相对于其他方面，社会成员目前的关注点并不在此。
省级政府公共管理绩效指数的测算分析
笔者根据前文所构造的公共管理绩效指数，分别计算了2012 年我国31 个省级政府的个人福利指数、公共福利指数并合成了国民福利指数，然后又通过引入财政支出指数作为投入变量，测算了各省级政府的公共管理绩效指数。原始数据来自2012-2013 年《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》以及31 个省（直辖市、自治区）的统计年鉴。各省级政府公共管理绩效指数和国民福利指数如表 2 所示。
基于国民福利的视角进行政府绩效评价时，应该把握住以下两点：一是报告期的国民福利应该大于基期的国民福利，Ut＞1即 ，这是省级政府必须致力于提高国民福利水平的客观要求；二是当国民福利和财政支出同时增长时，前者的增长幅度应该大于后者，即Et＞1 ，这是省级政府公共财政支出使用具有效率的客观要求。通过表2可以看出，2012年我国31 个省级政府的国民福利指数都达到了大于1的要求，说明各省级政府都实现了满足社会成员日益增长的国民福利的目标；而只有6个省级政府的公共管理绩效指数大于1，说明仅有少数省级政府公共财政支出的使用是有效率的，多数省级政府的公共管理绩效有待提高。
如图1 所示，2012 年政府公共管理具有效益的六个省市依次是：浙江、青海、上海、广东、海南和北京。这六个省政府同时满足Ut＞1 和Et＞1 ，说明其公共管理不但有效益而且有效率。但如图2所示，除了青海和海南外，浙江、上海、广东和北京的国民福利指数相对较低，究其原因在于这四个地区都属于发达地区，国民福利的基础水平较高，而本文国民福利指数反映的是“增长幅度”，一般而言，基础水平较低的省份国民福利的“增长幅度”较大，而基础水平较高的省份国民福利“增长幅度”就不如基础较差的省份明显了。但要维持“高水平”的国民福利，仍需要做大量的工作。重庆、青海、内蒙古的国民福利指数与公共管理绩效指数都相对较高，说明其政府公共管理的效益和效率都比较高，也反映了西部大开发的显着成效。
公共管理绩效处于中等水平的省市既包括中部地区（湖北、江西、山西）、西部地区（陕西、西藏、甘肃、四川、云南、新疆、广西）、东北地区（吉林、辽宁、黑龙江），还包括东部地区（江苏、河北），可见，就省级公共管理效益来说，地区间的差异并不明显。这些省份中仍然是中西部基础较差的地区（如西藏、湖北、江西、四川等）国民福利指数较高，东部基础较好的地区（如河北、江苏、吉林等）国民福利指数较低，这与前文分析也是相符的。
公共管理绩效水平较低的省市既包括天津、山东和福建东部沿海发达地区，也包括贵州、宁夏、安徽等中西部地区，可见，根据本文的评价方法，政府绩效水平较低的省份并不一定是经济落后的地区。
其中，天津、山东的国民福利指数也是很低，这当然与其基础水平较高、“增长幅度”相对不明显有关，但不能否认，其公共财政支出的使用效率也比较低，政府绩效水平有待提高；而贵州、安徽和宁夏的国民福利指数属于中等偏高的水平，其公共管理绩效水平偏低的原因主要在于政府公共财政支出的使用效率低。
结论与启示
根据实证研究结果，得出的主要结论有：一是2012年31 个省级政府都满足目标原则，即公共管理满足了社会成员日益增长的国民福利的需要；但是仅有浙江、青海、上海、广东、海南和北京6个省级政府满足效率原则。二是中西部经济落后地区比东部发达地区国民福利的增长幅度更为明显，说明西部大开发与中部崛起战略卓有成效。三是我国东中西部的公共管理效益并没有呈现出明显的地域差异，大部分省级政府的公共管理效益指数没有达到大于1 的要求。
以上结论说明：首先，省级政府应该保持国民福利的持续增长以满足社会公众的需要；其次，继续推进中西部地区发展，加快东部地区的转型升级；最后，进一步提高公共财政支出的使用效率。本文结果可以为地方政府制定相关政策提高政府绩效提供参考依据。
参考文献：
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