近十年来,厦门大学公共事务学院与加拿大西安大略大学社会科学学院建立了密切的学术交流与合作关系,合作双方进行学者互访和学生互换,并就共同关注的学术主题展开合作研究与研讨活动,其中包括一项关于中加地方公共服务中公民参与的比较研究项目.这项研究的内容及任务是: ( 1) 研究中国和加拿大地方性参与的实践及案例; ( 2) 将这些实践及案例置于现有的公民参与学术文献背景中; ( 3) 项目研究采用比较的视角; ( 4) 为年轻学者提供机会,参与各专题的研究及论文写作.项目研究的主旨在于通过中国与加拿大的城市若干公共服务领域的案例研究及比较分析,了解两国地方公共服务中的公民参与的现状及其异同.本文概括及评述该项目研究的内容及成果,从中可以窥见中加两国地方公共服务中公民参与的某些显着的相似和不同之处.
一、不同的政府体制背景
中加地方公共服务中的公民参与情况与两国的不同背景尤其是政府体制密切相关,这是比较研究首先必须说明的问题.加方项目负责人安德鲁·桑克顿( Andrew Sancton) 教授在"中国和加拿大地方性公民参与概述"的专题中对此做了说明.他解释"公民参与"及"地方治理"在两个国家里的不同含义,讨论两国不同的政府体制结构,为后面各专题的研究提供背景知识.
在桑克顿看来,中国是由共产党领导的国家,宪法中规定了党在国家中的核心地位.尽管中国有各种形式的非制度性参与,但不允许人们采取集体行动来动摇中国共产党的领导地位.而加拿大奉行的是西方自由民主,虽然没有明确对公民参与政治活动加以限制,但蓄谋以暴力推翻现有法律秩序显然是非法的,参与旨在鼓励仇恨某一种族、民族或宗教群体的政治活动也是非法的.另外,与美国不同的是,加拿大限制富人和企业花自己的钱去影响选举结果.中加两国在选举的重要性以及政策实施和参与的相关性方面持有不同观点.中国的户籍制度和社会团体登记制度,导致了两国公民参与的某些明显差异.
对于公民参与的内涵和范围,两国学者的理解有所不同.中国学者把选举当作公民参与的一个重要机制或途径.胡荣的"社会资本与中国农村居民的地域性自主参与"专题研究涉及的正是中国村委会选举问题,他对中国乡村选举中公民参与的相关研究主要集中于投票和参与选举的过程.他认为,当地社会网络的参与是当地选举过程参与的重要决定因素,目前这项特殊的改革仍然没有扩展到城市地区.而加拿大作者在本项目研究中较少提及选举,他们把公民参与看作是某种超越投票的行为.这在某种程度上是由于在加拿大关于地方投票的研究比较有限,或者加拿大的学者更加倾向于将地方选举与地方参与视为不同的研究主题,这种倾向可以在后述的格雷厄姆有关加拿大地方参与的一般论述中看到.她对加拿大地方上的选任官员提出质疑---这些官员以为他们获得选举胜利,所以即使是在两次选举之间,没有严格的机制来保证市民的声音能被倾听的情况下,他们做出的地方性决策还是具有合法性的.实际上,在加拿大各地,投票人数常常少于40%,低得可怜的投票率严重削弱了选举的合法化功能.例如,布鲁内特-杰利在他的专题研究中说到,在温哥华的地方选举中,1999 年只有 37%的选民投票,2002 年为 50%,而在 2005-2008 年重新下降到 30%左右,2011 年为 35%.
桑克顿进而对中加两国的政府结构加以比较.他认为,中国和加拿大都是幅员辽阔的国家,中国与加拿大一样,存在着较大程度的地方分权---皮埃尔·兰德里( Pierre Landry) 甚至声称中国"是世界上地方分权程度最高的国家之一".
加拿大是联邦制国家,由 10 个省所组成.此外,目前在北方至少仍有三个地区处于联邦( 国家) 政府的正式管辖之下.各省在"市政府体制"方面均有独特的宪法责任,这意味着加拿大有 10 种截然不同、互不相关的地方决策体系.
除了魁北克省的部分地区和不列颠哥伦比亚省,加拿大是没有地方性政党的,市议会的参选议员们普遍奉行无党派的市政府.与大多数国家相比,加拿大的市政当局从功能上来说是相当薄弱的.例如,他们不控制公共教育,主要关心的是提供城市公共基础设施和管理人工建筑环境.市长虽然由直选产生,但其拥有的正式权威一般比较弱.在市议会里,市长只有一票,他们被看作是象征性的领袖.每个市政当局都有自己的工作人员.关于市政官僚结构,在加拿大没有全国性的统一规定,各省也只做了很少的规定.加拿大市政当局的财政来源几乎完全依赖于契税及用者付费产生的收入.
中国是单一制国家.中国大陆的地域划分为 5 个自治区,22 个省和 4 个中央直接管辖的、相当于省一级的直辖市( 北京、重庆、上海和天津) .中国各省不具有加拿大各省所拥有的独立的地方立法权或政治权力,地方政府的最终控制权掌握在中央政府的手里.但无论如何,省恐怕是中国最重要的行政区域了,了解各省显然是了解中国的重要方式.省之下又划分为地级市和县.有些县整个被划为市( "县级市") ,由许多乡、镇以及数百个村组成; 市与县管辖下的偏僻农村分开,形成另一个县级政权,而一些市和县则被合并起来打造成"副省级城市"( 一共有 15 个"副省级城市") .作为一个行政单位,市明显地更关注城市发展问题,这一点与加拿大的城市政府非常相似.
市进一步划分为区和街道( 街道办事处) ,街道又划分成小的居委会.县主要划分为非城市化的乡和镇,乡镇是党和政府组织在农村地区的基本单位.乡镇的下面是村,每个村都设村委会( 是自治组织,而不是中国地方政府的正式组成部分) .1988 年以来,村委会成员一直是由公开、竞争的选举产生,这早已引起了对中国政治变革有兴趣的学者们的高度关注.有学者全面列举了中国各级政府的相应职责( 这与加拿大各级政府的职责不太容易对应) ,并认为中央政府和省级政府关注"政策、标准和监督",而市政府( 各级市) 更注重直接提供服务.
另外,政府间的冲突和相互责难在加拿大是非常普遍存在的问题,而由于中国的整个政府体系由于党的领导而连结在一起,这种问题似乎相对较少发生.
二、两国地方公民参与的演进
在关于地方性公民参与的一般评述中,凯瑟琳·格雷厄姆( Katherine A.H. Graham) 与陈芳分别回顾和评述了本国地方公民参与发展的历程、现状与趋势及其特征.这两个专题研究的视角与方法有所不同,前者较为微观细致,后者较为宏观粗线条.
凯瑟琳·格雷厄姆在"参与悖论: 加拿大地方政府与公民参与发展"的专题研究中表明: "共享政府"( shared government) 正在成为"加拿大城市政府公民参与的新范式".格雷厄姆认为,20 世纪 90 年代,在加拿大,日益复杂的卫星选区开始出现,政府减负导致的地方经济和社会健康的斗争也不断涌起,作为这些现象的合理延伸,一个加拿大公民参与市政工作的新范式已崭露头角.这一范式建立在合作模式的基础之上,涉及地方政府,私营部门和当地志愿组织,以及推动地方公共议程向前发展的积极公民.这个过程涉及到很多地方组织,市政府只是其中的一个,一个已经被设定好的角色,其他部门和其他政府也有他们各自所要扮演的角色.这种新范式被菲利普( Susan D.Phillips) 等人称为"共享政府"[4]( 又称"社区建设议程") ,这是关于加拿大地方治理公民参与新阶段的一种表述,体现的理念正是面对加拿大地方政府与其所服务的公民间关系正变得日益复杂与多样化,市政府不应在获取地方公共物品的决策与提供上具有垄断地位.市政府的观念发生了从"居民"到"公民"的转变---前者消费地方服务,后者则同时具有参与的权利和义务.在公私伙伴关系( Public-Private Partnership,PPPs 或 P3s) 基础上,出现了一些有关可替代性服务供给方式.
"共享政府"或"社区建设议程"阶段的主要特点是社区居民参与一体化服务的供给以及公民、当地志愿组织、政府间的合作规划---由当地政府主导但也不排除其他层级的政府参与社区事宜的可能性.
为了更确切地解释"共享政府"这一概念,格雷厄姆列举了许多加拿大的实例.例如,渥太华市的妇女创议会( The City for All Women Initiative ,CAWI) 将自身定位为"妇女与多元社区、组织、学界和渥太华市的伙伴关系",积极参与城市议会关于预算的规划.公民参与是通过市政当局及其他途径完成.例如,在多伦多市,市政当局当前形势分析的发展是通过"多伦多之音"创议完成的.
陈芳的"地方治理中公民参与的发展与中国特色"专题更多地使用中国日常的政治话语,是一个比较宏观的叙事,这与厄本涅克( Tom Urbaniak) 在"抗争抑或促进: 加拿大经济落后地区的社会政策、城市政府与市民社会"专题的方法呈明显对比.美国学者约翰·克莱顿·托马斯( John Clay-ton Thomas) 在《公共决策中的公民参与》一书中将公民参与公共政策过程的发展划分为传统公民参与和新公民参与两个阶段---前者将公民参与限定在政策制定或决策上,而后者则更强调对政策执行的参与,而且扩展了参与对象的范围,参与过程包括了低收入阶层的公民及相关公民组织.
陈芳等人也曾经借用托马斯的这个划分方法,系统分析改革开放以来中国地方治理中公民参与的这两个阶段( 传统公民参与和新公民参与) 的公民参与主体、参与领域的区别.
在本专题的研究中,陈芳沿用这个划分方法来描述中国地方治理中公民参与的历程.在她看来,中国党和政府鼓励公民参与,但个人的参与行为更多地通过官方渠道; 而且近年地方治理的公民参与最为活跃的领域之一是对公共服务供给的评价.格雷厄姆在有关加拿大地方治理中公民参与的论述中对于这种形式的参与也有所涉及,并且在她的分类中将其称为"需求参与"( engagement by necessity) .
本项目的中国案例研究并未过多论及这方面内容,没有明确关注地方政府在项目评估方面努力的案例.需要指出的是,陈芳所论述的是中国一般性的地方参与,而我们项目研究中也只有五个中国案例的分析.她的讨论中涵括电子参与的相关内容( 这个话题在余章宝关于环境治理的案例中有所涉及) .
透过两位作者的评述,我们可以看到两国地方治理中公民参与的不同特征.在格雷厄姆看来,加拿大地方政府中的公民参与实践随着加拿大地方政府与所服务的公民之间日益复杂、多样化的关系的变化而转变; 市政府对服务对象的认知已经从"居民"转变为"公民"---前者单纯消费地方服务,后者则同时具有参与的权利和义务.参考菲利普的说法,格雷厄姆还认为当前加拿大公民参与的主要特点是社区居民参与服务供给、参与当地政府主导的公民、当地志愿组织、政府三者之间的合作规划以及国际政府组织对社区事务的参与.陈芳则从中国社会发展所处的特殊历史时期对地方政府职能的复杂要求出发,认为动员参与、有序参与、基层民主自治及重视信访等都是地方公民参与发展呈现出的中国特色,而这些特点正是由于地方政府既要发挥领导经济建设的职能,又要履行维持社会稳定并积极扶持社会力量以促进公民参与公共事务的管理的职能所致.
三、城市贫困治理中的公民参与
中加地方公共服务中公民参与比较的研究重心是对中国和加拿大的城市公共服务若干典型领域的公民参与进行案例研究及比较分析,这些领域包括城市贫困治理、环境治理、保障性住房( 公共住房) 、城市新移民及其子女教育等.
伊曼纽尔·布鲁内特-杰利( Emmanuel Brunet-Jailly) 和丁煜的案例研究涉及城市贫困治理中的公民参与及其困境.布鲁内特-杰利以温哥华市中心东区( Downtown Eastside,DTES) 为研究个案,讨论在这样一个有着悠久而激进的公民参与历史和多层级政府决策体系的社区,城市贫民和新移民在何种程度上能够参与到社区治理中.他梳理了四任市长的施政纲领和相关政策,介绍温哥华公民参与的背景,研究的重点是 DTES 地区.这是在繁华的温哥华市中心的一个"城中村",聚居了贫困的原住民和新移民.温哥华市政府、一些来自于中产阶级和企业集团的社团并没有忽视DTES 的存在,也没有对 DTES 城市贫民的生存状况熟视无睹,甚至还有一些温哥华人认为 DTES恶劣的生活环境是温哥华的耻辱.但时至今日,DTES 依然充斥着吸毒、犯罪、无家可归者等社会和经济边缘群体,即使在备受瞩目的"温哥华协议"( The Vancouver Agreement) 这一具有综合治理意义的机制发挥作用后,非营利性组织在此框架下为 DTES 地区的城市贫民提供了大量的社会服务,但城市贫民依然只是被动地接受这些自上而下的服务,并未能够在此框架下获得更多、更好的参与治理的条件.
布鲁内特-杰利论述了温哥华市丰富多样的参与机制,主要包括: ( 1) 选举投票.布鲁内特-杰利认为,在温哥华不同时期不同的选举结果会导致不同种类的政策结果,因而在他看来,市政选举中的投票是一种颇具影响力的参与方式.( 2) 社区( 邻里) 协会的游说作用.他论述了社区协会的游说作用,并认为其中最具代表意义的是温哥华市中心东区( DTES) 案例.( 3) 商业协会.他指出商业协会,特别是温哥华贸易委员会,是影响他所关注的政策结果的重要因素.( 4) 社区综合服务团队.他援引当地市政府的一个机构---社区综合服务团队,该机构主要关注引起并促进公民参与,尤其是来自于贫民的参与.( 5) 倡导联盟.
温哥华预防犯罪和药物治疗联盟( the VancouverCoalition for Crime Prevention and Drug Treatment) 作为一个倡导联盟的团队,在制定着名的温哥华"四大支柱"战略过程中起到至关重要的作用,该战略旨在减少药物滥用.( 6) 原住民.原住民作为一个社区,其作用也应受到关注,主要是因为他们长期受到布鲁内特-杰利所描述的各种病症的严重影响.( 7) 非营利组织.他提及大量的非营利组织,这些组织不仅为不同客户提供多种形式的服务,并且在各级政府中充当增加资金的倡导者.
布鲁内特-杰利的研究试图说明,尽管市政府雄心勃勃地致力于构建参与式治理机制,但城市贫民和新移民参与治理的程度依然有限.人们一般认为温哥华是一个具有开放性和包容性的城市,并已成功地赋予公民参与政策决策的权力.但 DTES 的事实表明,参与有程度不同之分,甚至有的参与也不乏象征性之嫌.具体而言,虽然从机制设计上为城市贫民参与治理提供了可能性,亦有证据表明他们的声音能够被社会听见,但基层社区的参与能力和参与水平仍需要加强,离真正意义上的社区治理( community governance) 还存在差距.
作为比较研究,丁煜在福建省厦门市精心地选择了一个中心城区的街道( ZH 街道) 作为案例.
ZH 街道位于老市区,贫困人口主要由下岗失业人员、没有养老金收入的老年人、长期患病或残障人士等构成.厦门的 ZH 街道与温哥华的 DTES 虽同为老城区,但 ZH 街道是厦门市着名的商业中心,整体贫困状况并不严重.如果说 DTES 属于"连片贫困区"话,那么 ZH 街道则属于"插花式贫困",即城市贫困人口的居住并未表现出地理上的聚集.之所以选择 ZH 这样的街道而不是某一个"城中村"社区,主要是考虑到中国城市反贫困治理的主要对象仍是具有当地户籍的贫困群体,低保人士才是中国城市贫困人口的典型代表.
就研究内容而言,布鲁内特-杰利重在研究城市贫民的参与,包括在城市治理和公共政策决策中的参与机会、参与方式和参与水平; 丁煜的研究则集中在贫困人口在城市反贫困治理中的社区参与.丁煜考察了中国党和政府的基层组织、街道办事处的居民委员会与辖区内要求获得生活津贴的贫困人口之间的相互关系.从某种意义上说,居民委员会本身就是地方参与的一种形式,其成员也许并不像布鲁内特-杰利所描述的各种非营利组织的志愿者,事实上他们可以称为国家行政管理体系内的高效志愿者.但丁煜的研究结果表明,贫困人口( 补贴的接受者) 参与政策过程的机会并不多.
这两个研究内容的差异主要源于国情的不同: 加拿大具有丰富的政党政治和选举文化,而中国条块兼具的街道管理体制和"家长式"的居委会帮扶模式也别具一格.事实上,体现各具特色的城市贫困治理模式,正是两位作者比较研究的魅力所在.更有意思的是研究结论.两篇论文的主要结论是: 无论是温哥华还是厦门,似乎都陷入了城市贫困治理的困境,尤其是作为治理的对象---贫困人口如何参与到社区治理和公共政策的决策之中,两个城市都尚未找到最优的解决之道.
首先,两位作者都认为,在地方政府的公共政策决策中应更多地体现城市贫困人口的声音.在温哥华,城市贫民在治理参与中虽不及中产阶级和商业集团,但左翼政党已成为他们的代言人,并通过执政成功地为 DTES 引入了诸多社会服务和福利项目.在厦门,虽然贫困人口并未直接参与到政策决策过程,但以提升人民福祉为己任的地方党委和政府,有反思、纠错和完善公共政策的能力,公共政策优先次序的调整与低保制度价值取向的转变就是一个很好的例证,反映出党委和政府对民意的积极回应.在厦门,贫困人口自然地认为政府尤其是基层政府应该代表自己的利益,因而更加依赖政府,也更加顺应政府.在温哥华,城市贫民则更多地"要求"政府,如果政府不能为他们代言,他们的应对策略不是"恳求"而是通过政治选举改变政府.这样的不同,并非意味着温哥华城市贫民的民主权利更大或更有效.事实上,从布鲁内特-杰利的研究中也可以发现,政党轮替更多的是政治力量之间的明争暗斗( much infighting) ,给予城市贫民更多福利成为换取选票的"礼物",这些带有"施舍"意义的恩惠并未能提高城市贫民的参与水平.
其次,两位作者都认为,虽然"倍受重视",但城市贫困人口都仍处于弱势地位.相对于温哥华的城市贫民而言,厦门的贫困人口更多地表现为经济弱势地位,因而所关注的公共政策焦点是经济福利; 而温哥华的城市贫民更多地关注经济福利之外的社会权力,有着更高的政治诉求,希望以实际行动介入到基层社区治理和公共政策决策之中.不过,令人遗憾的是,无论是温哥华还是厦门,城市贫困人口的社会经济地位都没有太多乐观的根本性改变,厦门的贫困人口依然滞留在社会经济底层,缺乏向上流动的能力甚至动力; 温哥华的城市贫民依然只能有限地参与到社区治理,自己的命运掌握在更有话语权的主流社会群体中.这样的结果,显然不是这两个城市的政府希望看到的,因为无论是温哥华市政府还是厦门市政府,主观上都有改善城市贫困人口劣势地位的努力,也很用心地构建城市贫困人口的参与机制.之所以如此,最主要的原因在于两个城市的政府或多或少都存在消极地提供服务,而并未积极致力于改善城市贫困人口的能力不足和权力不足问题.
四、环境治理中的公民参与
卡罗·艾格克斯( Carol Agocs) 、凯特·格雷汉姆( Kate Graham) 和余章宝分别对加拿大安大略省伦敦市与中国厦门市的地方环境治理案例进行研究.卡罗·艾格克斯和凯特·格雷汉姆描述了安大略省伦敦市的当地居民在城市发展过程中为保护环境脆弱地区所采取的相关行动.斯托尼克雷克之友( the Friends of Stoney Creek) 作为一个环保团体,致力于保护各种水域和林地,是本地网络的一部分.网络作为此类组织的典型存在形式,在加拿大地方政治中至关重要.斯托尼克雷克之友最有趣的特征之一是它与当地的水土保护管理局( local conservation authority) 保持十分密切的联系,该机构主要负责管理当地河流流域的使用.卡罗·艾格克斯和凯特·格雷汉姆的研究表明:
公民团体并不总是将政府机构视作其对手---有时他们将政府作为敌对方,有时他们甚至接受来自于政府机构的资金.但是,当这些团体意在积极应对某些既得利益( 尤其是产业发展方面) 时,可能会产生相关的问题.如果他们更加积极地参与政治,往往会失去政府的支持; 如果他们抵制政治参与,又会被积极分子视为屈从于政府,仅仅作为政府官方政策实施的代理人而存在.这是地方组织参与政治的一个经典困境.
在有关中国的环境问题和"新社会阶层"的出现两个重要问题的讨论之后,余章宝描述了"网民"如何阻止在厦门引入 PX 化工项目的全过程.它有力地说明公民参与对地方政府的政策制定有时能够产生实质性的影响.在温哥华,创建一个"倡导联盟",但它完全是非正式和无组织的,需要积极分子通过互联网进行匿名倡议,否则的话将会受到当地政府的干预.然而,厦门引入 PX 化工项目案例中的公民政治参与在许多方面更为西方国家所熟悉,尤其是学术专家与公民听证会在公民参与中所发挥的重要作用方面.甚至政府从既定立场中谨慎撤退这一现象也是西方地方政治观察者所常见的.
余章宝借用中国日常的政治话语,将厦门市民参与地方环境治理的途径区分为"正常渠道"和"非正常渠道".所谓"正常渠道"和"非正常渠道"的区别主要在于这种参与环境治理的途径有没有获得官方的认可."正常渠道"主要是指制度化的参与渠道,包括各级人民代表大会和政治协商会议以及政府对民众意见的收集渠道( 如听证会、市长热线、信箱、电邮、投诉和举报电话、信箱以及信访等) ; 所谓"非正常渠道"是指没有获得官方认可的非制度化参与渠道( 包括市民的网络民意和街头民意等) .余章宝的研究试图表明,这两种参与渠道之间存在着替代性关系,"非正常渠道"是"正常渠道"功能缺失的替代物,当民意与政府决策发生分歧时,民众首先会在现有制度框架内,通过"正常渠道"来解决分歧.如果正常渠道功能良好,政府能及时回应民意,居民的环保要求和经济发展就会在一个新的利益权衡点上发生均衡.当正常渠道被当地政府过度控制,无法发挥政府与民间之间的沟通功能时,公众可能就要寻求"非正常的渠道".
卡罗·艾格克斯和凯特·格雷汉姆参照余章宝的"正常渠道"和"非正常渠道"的概念框架,对加拿大伦敦市的环保团体参与环境治理这两种方式的有效性进行考察.尽管加拿大被视为一个民主治理体系的国家,地方政府在环境治理方面为本地市民提供了一系列公民参与的制度化渠道.
然而,作者的研究表明,当地环保组织利用官方现有的制度化的"正常渠道"时,它们所能发挥的作用仅限于提高政府决策合法性的外观,也就是协助政府执行已经制定好的政策和服务,成为政府机构的一种延伸.换言之,伦敦地方政府的环境治理的那种制度化的公共参与,仅仅属于一种技术性与行政性的参与,它既不是政策议程设定前的参与,也不是民主决策的参与.
余章宝所说的"非正常渠道",即当地环保组织所采取的抗争行动,如示威游行、媒体海报宣传以及向市议员、政府官员和开发商施压等,这些非制度化的参与渠道有可能影响政府的决策.这种非制度化的参与才是一种政治性和决策性的参与.相反,制度化的"正常渠道",尽管被人们理解为环境治理的公民参与,然而,它的政治参与有效性是值得商榷的.正是从这个意义上,卡罗·艾格克斯和凯特·格雷汉姆强调: 伦敦市地方政府在公众有效参与政治活动方面是无效的.尽管卡罗·艾格克斯和凯特·格雷汉姆使用了"正常渠道"和"非正常渠道"的概念框架,但由于中加两国的国家治理体系不同,他们与余章宝各自所研究的侧重点以及得出的结论也就不同.卡罗·艾格克斯和凯特·格雷汉姆还进一步将公民参与区分为形式性的"技术与行政性参与"和实质性的"政治性参与"两种形式,并分别纳入制度化"正常渠道"和非制度化"非正常渠道"的框架之中,拓展了"正常渠道"和"非正常渠道"概念框架的内涵.
五、保障性住房供给中的公民参与
汤姆·厄本涅克( Tom Urbaniak) 和孟华的案例研究涉及保障性住房( 公共住房或社会住房) 领域.虽然这两位研究者采用不同研究方法---一位采用个案研究,另一位在问卷的基础上进行定量分析,但是,两个专题研究的关注点都在于公民参与对于解决贫困人口住房问题中的作用.在中国与加拿大的不同背景下,公众都能够通过特定的方式不同程度地参与到贫困人口住房问题的解决中去.但是,通过这两位研究者有关住房问题的研究成果不难看出,这种公民参与在程度与方式上都有着非常明显的区别.
在加拿大的案例中,卡普顿地区市政当局曾试图借助于宪法条文向新斯科舍省政府提起诉讼,从而为解决经济与社会发展问题寻找思路,包括解决城市贫困人口的住房问题.但是,这一尝试失败了.贫困人口住房问题最终是借助于当地发达的社会资本的运作来解决的.大学教授与学生、住房修复领域的非营利性组织等在贫困人口住房问题上都发挥着重大而且直接的作用.这些社会力量直接参与到破旧住房的修复中去,督促政府获得旧房的所有权,设计和实施修复工作,然后将修复好的房屋租给穷人或者让穷人有机会先租后买.公众的这种参与不但是直接的,而且深入到了住房修复的各个环节中去,成为住房修复工作的主导力量.显然,这一案例与加拿大土地和房屋的私有权是有着明显的关系的.在土地和住房私有的前提下,城区内大量弃置的私人旧房成为解决贫困人口住房问题的一个重要渠道.解决这一问题的关键就是如何获得这些遭到弃置的旧房并加以修复.在住房修复过程中,地方政府的预算约束,导致其不愿承担更多的责任.这就为社会资本的动员,为公民参与到贫困人口住房问题解决的实践提供了空间.
汤姆·厄本涅克为读者提供了一种不同形式的案例研究,是本项目研究中唯一的参与观察( participant-observer) 的案例.他首先指出加拿大城市政府在体制和财政方面的不足,特别是他生活于其中的布雷顿角地区,该地区属于新斯科舍省的经济欠发达地区.厄本涅克认为,即使是权威不足的城市( 即所谓的"弱城市",weak municipalities) ,在将人们聚集起来共同解决问题的过程中依然能够起到催化剂的作用.在本案例中,该地区存在的问题是: 尽管有许多房屋由于人口下降而被遗弃,但仍有许多居民居住在令人不甚满意的房屋里.如何将破旧的房屋改建为令人满意的房屋? 这并不容易,解决方案也不全面.但是,厄本涅克指出通过志愿努力和熟练的尝试去获得来自其他政府机构和组织( 包括他本人任教的当地大学) 的有限资金能够显着改善状况.这是一种不同的参与方式,试图将当地政府的社区基础( community base) 作为主要财富而非其他的财政或决策权威来解决问题.
在中国的案例中,由于实施土地国有政策,廉租房的建设或获取、分配与管理等活动都是由政府主导的,公民参与的空间有限.厦门的调研数据就显示,公民参与贫困人口住房政策过程的水平并不高.在参与能力方面,虽然公众潜在的参与意愿与兴趣不低,但是,对政策的认知水平较低,对政策并不太了解.在参与行动方面,公民参与更多地是通过低水平参与方式---即通过媒体等渠道了解、学习政策或者对政策进行讨论等来进行的,而高水平的公民参与行动---公开表达政策意见和建议等则相当少.在参与渠道方面,公众更倾向于采用非制度化的网络渠道涉足廉租房政策问题.虽然房地产商通过招投标方式会参与到社会保障性住房的建设中去,廉租房的住户也可以在住房使用中针对住房问题借助于媒体表达他们的不满,或者采取不合作的方式来表达这种不满,但是,真正对廉租房的建设与管理发挥着重要作用的一直都是地方政府,公民参与主要起到的是锦上添花的作用.
孟华针对厦门居民就其对公共住房和 PX 化工项目的参与兴趣加以对比,结果表明厦门居民对公共住房问题明显缺乏兴趣,而对 PX 化工项目却具有浓厚的兴趣和强烈的参与意愿.如果人们对某一问题缺乏兴趣,他们不太可能会参与其中.孟华认为中产阶级居民一般对公共住房缺乏参与兴趣,而对公共住房感兴趣的低收入潜在受益人却往往不具备相应的参与能力; 同时也缺乏相应的社会组织能够代表这部分低收入者的主张与利益.重要的是,孟华关于公共住房公民参与的研究是基于统计资料和访谈,其主题是,在缺乏相关的社会团体的情况下,还能做些什么? 政府官员认为他们通过政府网站对政策方案的宣传和在线应用的推进,他们对参与者是开放的.然而,政府就政策本身与市民进行协商的情况却较少发生.
六、城市新移民及其子女教育中的公民参与
中加地方公共服务中的公民参与比较项目还对城市新移民及其子女教育中的公民参与问题进行研究.卡罗琳·安德鲁( Caroline Andrew) 和让·昆兹( Jean Kunz) 的研究是关于加拿大城市移民相关事务的公民参与问题.这两个案例的研究都表明新移民具有较高的参与水平,但这种情况仅存在于部分地区,这些地区的各种政府机构与非营利组织精心培育城市新移民( 安德鲁的案例)和学龄儿童( 昆兹的案例) 的政治参与.与其他方面相比,昆兹一直关注政府公共服务方面的公民参与,他在本案例研究的是教育方面的公民参与.对于中加两国都需要注意的是,除非人们首先了解到政府服务具有包容性和文化差异的敏感性,并且对所有人都是公平的,否则他们不会努力学习成为参与式公民.
如艾格克斯和格雷汉姆一样,安德鲁也参考了余章宝研究中的制度化参与和非制度化参与的划分方法,区分了不同类型的社会团体,主要包括协助移民的团体和致力于影响有关移民的相关政府政策的团体.他在有关渥太华市的相关案例中寻找到能够代表每一种类型团体的生动案例.由于加拿大不同层级的政府通过不同的方式参与移民事务,安德鲁在其专题研究中强调各层级政府间的关系维度,从而要求参与移民事务的社会团体应熟悉每一层级政府所承担的责任,并在此基础上采取相应的行动.
李学对厦门市外来务工人员子女的教育问题的相关研究也强调政府间协作的维度( intergov-ernmental dimension) .这主要是中央政府提供国内迁移的规制框架,并致力于制定国家教育标准的结果.但是,政策执行主要由较低层级的政府承担,如李学研究的案例中的厦门市思明区.该案例对于不了解中国外来务工人员问题的人来说是十分有趣的.然而,回到本项目的研究目的,这个专题主要表明在政府外部积极参与相关的政策执行过程的人不多.值得注意的是,外来务工人员中还未出现能够代表其利益的非正式组织的存在.与中产阶级反对引入 PX 化工项目的案例不同,没有人组织任何形式的网络行动以致力于提高厦门大多数外来务工人员子女接受教育的机会.
昆兹、李学和安德鲁的这三项研究表明,在该领域的中加公民参与有着几个明显的差异: 一是公民参与制度化程度的差异.在加拿大的治理体系中,国家正式构建了公民参与的制度空间,即加拿大地方政府为公民参与提供了合法的、稳定的参与框架,使公民参与到地方层面的公共服务与社会治理过程之中.而中国的公民参与的稳定的、制度化的参与框架尚不成熟,公民参与地方事务的能力也有待进一步提高.
二是责任体系方面的差异.基于对外来人口子女入学教育政策方面的比较分析,不难发现中加两国之间公民参与的差异.中国倾向于将国家层面的公共服务提供责任转移至地方基层政府,公民参与的诉求压力,主要由地方基层政府承担; 而加拿大政府则非常注重各级政府之间的责任分担,注重各级政府之间协作体系的构建,从而强化了加拿大政府在解决移民子女教育问题的能力.
三是公民参与对地方决策结构实际影响程度的差异.昆兹和安德鲁的研究表明,加拿大政府关注公民在参与过程中提出的政策诉求,并将其纳入其决策结构之中.无论是制度参与还是非制度参与,都能较有效地回应公民的合理诉求,对社区公共事务产生某实质性的影响.而在中国外来务工人员子女入学问题的解决的过程中,其利益的诉求主要是以社会议题的形式影响到高层政府的决策,并以官僚体制压力的形式,塑造地方政府的行为偏好.外来人口在解决与自身事务相关问题时,过分依赖于地方决策体系中官员的善意和上级压力,而非公民直接的利益诉求.
四是公民自主性的差异.加拿大移民群体公民参与的自主性较强,公民可以利用政府提供的制度化参与途径,也可以建立自身的移民组织,以自组织的方式影响地方政府,促使地方的决策结构更好地服务于移民的利益.相比之下,中国城市中的外来务工群体,其所享有的城市市民待遇和参与公共决策的机会有所不足,也无法组织自身特殊的民间组织,以影响地方政府的决策,其利益的保护往往取决于城市上级政府的治理理念和所在城市政府的善意、良知与回应.
总之,中加地方公共服务中公民参与比较项目描述了中加两国地方治理中公民参与的现状,并力图揭示两个国家的地方公共服务中的公民参与的某些异同之处.本项目的每个参与者都意识到中国和加拿大两国之间深刻的政治制度差异并在研究中时刻加以注意.本项研究并没有涉及中国和加拿大两国高层政治及其未来发展趋势等方面的争论.项目研究的目的只是考察各自国家地方公共服务或地方治理中的公民参与,并设法在研究中使用共同的或相近的学术话语,在实践中探寻共同的做法,如正式的公众听证会和为评估政府计划而开展的市民调查等.我们也发现,两国学者在如何研究地方参与所发现的实质内容方面存在相当大的差异.因此,实施比较研究的难度是可想而知的.
