长久以来,学界对公共行政和公共管理存有诸多争论,争相从不同的视角对公共行政和公共管理进行对比分析.借助于对学科历史沿革进程的研读,我们能够对二者的理论源起有基础的认知.公共行政19世纪末从政治学中脱离出来,成为一个单独的学科领域;公共管理作为一种新的管理模式,于20世纪70年代在对公共行政反思和批判的基础上兴起.公共管理的产生从根源上说源自学界对公共行政理论的不断修正,更多的学者以"公共行政--新公共行政--公共管理"的发展路径为主线,对公共管理和公共行政进行了系统论述.我们在此可以将这些观点大体归纳为三类:部分学者认为公共行政与公共管理核心本质相同,称谓因理论发展阶段的变换而适时作一调整;部分学者主张公共行政包括公共管理,公共管理以公共事业的开发和管理为主,侧重于行政管理方法论的研究;另有学者则认为公共管理是一种新型范式,基于其特有的管理内容、管理思想和管理手段,能够借助理论的不断发展完善构织成独立的学科领域.由此可见,在公共管理和公共行政的关联性界定问题上形成了诸家争论的格局,笔者在肯定二者共通性的基础上,以二者的差异性入手从反向视角对两种理论有更加清晰的认知和界定.
一、内涵区分
1.公共管理.公共管理是以政府管理为核心,以多元主体为特征,以公民社会为背景和基础的管理体制.我国首届公共管理理论与教学研讨会对公共管理进行了内涵界定,认为"公共管理既是一种新的管理模式,也是一门学科、一种新的学位教育方式.公共管理有狭义与广义之分,狭义的公共管理即公共行政管理,亦即政府事务的管理,广义的公共管理是公共行政管理的延伸,它除了政府事务的管理外,还包括社会事务的管理[][]",这就以广义和狭义的定义模式整合了公共行政与公共管理的内涵.简言之,公共管理学是在公共行政的基础上将管理学、经济学、政治学等多学科理论与方法技巧引入整合,在主客体领域涉及政府组织和非政府组织的以公共事务为起点的学科群体系.
为进一步明晰公共管理的内涵,我们对公共管理内涵进行简单地剖析解读.首先,主体的多元性.现代公共管理理论倡导从主体的广泛意义上理解公共管理,公共管理的主体不再只限于政府和组织.
其次,民主和效率的客观诉求.公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量,以实现公共的福利与公共利益为目的,侧重于民主诉求的践行与服务效率的提升.再次,公共管理可细化为宏观、中观、微观三个层次.宏观层面指的是政治学(价值)意义上的公共管理,即政治学所研究的国家治理或政治管理;中观层面的公共管理是我们所谓纯粹意义上的公共管理,即与政治统治相分离的公共管理活动;微观层面的公共管理重点是解决管理技术和方法问题,这一范畴更多地体现为新公共管理理论.
2.公共行政.公共行政是以刚性规范和固化原则为支撑,依托政府这一主体来维护政治统治,是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动.本文作者认为,公共行政是以政府及其他法律、法规授权的组织为主体,将国家、社会及自身事务作为客体依法进行决策、组织、管理和调控等一系列活动的学科体系.其本质是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动,具有工具性、依附性的内在属性.
同样,我们借助于对公共行政概念的剖析解读来加深对其内涵的认知,从多维视角辨析公共行政与公共管理在内涵上的差异.首先,公共行政有狭义和广义之分,狭义上的公共行政是指政府对自身事务的管理,广义上的公共行政是指政府对包括自身事务在内的整个社会的管理.其次,公共行政主体具有单一性.公共行政活动的主体是国家行政机构及其他法律、法规授权的组织,即通常所说的政府或者行政当局,不包括立法和司法机构.再次,权利与职责的践行.行政的字面意思是"行其政事",其要义在于政治统治的维护、职责的践行和社会的进步,具有明确的权威性和责任性.另外,在公共行政的外围包裹着合法性、合理性、程序性等刚性规范,要求其必须依法践行、合乎程序.
二、主客体区分
1.主体区分.主体是行为的施动者,可以是单一的亦可以是多元的.公共管理的主体则呈现多元性,涵盖政府、非政府组织及其他社会组织.各管理主体根据自身的业务范围,对管理权限内的各项事务进行统筹协调,在法律范围内享有充分的权限自由.公共行政的主体是政府及少数其他法律、法规授权的组织,主要依靠政府为代表的法定权力机构(一般不包括立法机构和司法机构),多数时间内政府作为单一主体践行公共行政的相关职责.政府依托其内部各部门的分工与职责属性负责公共政策的制定及执行,成为公共行政运作的核心载体.
2.客体区分.客体对象是主体行为的内容,在本文中客体具体指公共管理与公共行政实际运行中的作用对象及运作范围.在客体维度上的区分,需要我们从公共行政与公共管理的特性或侧重性上探析.
公共管理侧重于社会性,注重公共服务的提供、公众的参与程度、行政事务的透明化及社会责任和义务的履行,充分体现了客体的社会性内涵.而公共行政侧重于公共性,注重公共权利的执行和公共利益的维护,体现工具性、权威性、规范性等特性.
公共管理客体多样,在不断扩展、变换中以更具象化的形式呈现,包括:以公共利益、公共服务为导向的社会公共事务,公共资源(公共设施、产品)等.公共行政的研究外延具有动态性,其学科前沿将以社会发展的现实问题为导向,不断引入新的学科知识,在学科内容上包含公共管理原理、行政管理等方向.公共行政客体多样,有较为固定的管理程序,更大程度上是基于巩固政治统治的政策执行.
以民利为导向,维护公共利益是公共行政公共性的直接体现.
三、内在区分
1.特征区分.从对公共管理与公共行政之上的解读中,我们不难发现二者都具备自身的鲜明特征.公共管理的鲜明特征集中体现在:
专业性更强,重视专业化管理;注重绩效评估体系的科学化、完善化建设,积极引入人事弹性机制和业务竞争机制,强调公平与效率的统筹兼顾;侧重顾客导向,构建顺畅的沟通反馈机制,以为人民服务为要旨,对结果予以关注和实现;强调走向市场,具有显着的管理主义色彩.公共行政的特征则表现为:公共性是核心要素,旨在保持公众权力行使的合法性及公众利益最大化.政治性、权威性、层次性突出,管理的体制及模式固化;刚性规范引导特色,管理的程序经过规范性界定,管理的权限和内容受法律约束和保护.责任原则鲜明,作为公民权利运行的授权人的公共行政主体受到内外部的广泛监督, 政府的行为须对社会大众负责.
2.管理目标区分.公共管理和公共行政在管理目标方面,存在着维度性上的区别.一者,公共行政是一种"内部取向",重视机构、过程和程序的管理.二者,公共管理是"外部取向",公共管理重视项目、结果和绩效的管理.
3.管理体制和运作模式区分.在管理体制和运作模式方面二者亦存在较大区别.一方面,公共行政重视计划、组织、指导、协调、报告等基本技能的运用,强调执行规范和"政策科学化".另一方面,公共管理关注那些可以用来将思想和政策转变为行动的管理工具,旨在将更多的企业管理思想纳入到公共管理过程中来,侧重强调"管理市场化".
参考文献:
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