随着经济全球化进程的推进以及区域化程度的加深,一些区域公共管理问题日益呈现出来,基于这一背景,文章提出我国区域公共管理制度的创新路径.逐步深化关于我国区域公共管理制度创新路径的研究,既有利于进一步充实和完善我国区域公共管理理论,又有利于区域间的协调发展,因此具有很强的理论和现实意义.在客观环境的变化之下,我国必须要注重加强对区域公共管理制度创新路径的研究,以适应时代发展.
我国区域公共管理问题的产生背景
区域公共管理理念的产生与发展和经济发展息息相关,其诉求缘于经济全球化的发展趋势.20世纪五、六十年代,国家间联系开始逐渐密切,贸易、投资、金融等经济行为开始在世界范围内展开,区域间合作加强,区域一体化形成.但与此同时,出现了区域合作与区域竞争并存的局面,且这种局面已经超出了一个国家或一地区可以单独解决的能力范围,因此建立超国家和区域的价值分配机构,进行区域公共管理,具有现实意义.中国的发展由过去的封闭走向了全面开放,同时,国家间区域公共管理的缘起,经济的大发展,自然地出现了经济一体化的要求.但是我国现存的体制阻碍了经济资源的自由流动和跨地区的经济合作,致使我国区域公共管理问题产生.
全球化和区域化已成为当今及未来世界格局发展的方向,与此同时,许多区域公共管理问题随之产生.第二次世界大战结束之后,世界格局发生了翻天覆地的变化,由两极向多极发展,并逐渐朝着全球化以及区域化的方向发展.在这种复杂而动荡的全球环境下,许多区域公共管理问题随之产生.一方面,随着世界格局的改变,区域发展有了新的特点,政治合作成为国家间进行区域性合作的主要内容,国家之间的区域性合作逐渐走向开放化,且开放程度加大;另一方面,全球化发展以及国家间区域性合作使世界各国之间唇齿相依,联系更加紧密,国家之间的依赖性进一步加深.自改革开放以来,我国顺应全球化的潮流,无论在经济、政治还是社会整体发展都取得了长足的进步,并逐渐成为世界多极化发展中的重要一极,但同时,我国现存的体制阻碍了市场化和经济一体化的发展,地方政府间的无序恶性竞争加剧,地方保护主义盛行,导致我国产生了很多区域公共管理问题.
工业化和城市化程度进一步加深,导致区域公共管理问题随之凸显.步入21世纪以来,我国经济得到迅猛发展,工业化程度进一步提高,城市化程度加深,推动了我国区域间公共管理问题空间上的重组和集聚,使得区域间公共管理问题日益复杂化,集中体现为三个方面:首先,城市与乡村之间呈现二元化发展趋势.城市与农村是两种不同的政治行政区域,存在制度上的差异,一些区域公共管理问题就会产生,比如"假性城市化"现象、"城中村"问题、农民失地问题.其次,出现了行政区划变革问题.改革开放以后,我国行政区划的变革与调整尤为频繁,在某种意义上,已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量.最后,在流域治理方面出现一系列新的问题.流域分布具有区域自然性,但是,在现实中,相关政府部门经常会人为地对流域进行划分,破坏其分布的区域自然性,由此引发一系列的区域公共管理问题.
①随着科学技术的飞速发展以及社会的进步,城市现代化程度进一步加深,引发我国区域公共管理问题的产生.我国是一个区域间发展极其不平衡的国家,区域之间在现代化程度方面呈现很大的差别,因此,造成我国公共管理问题在区域发展过程中逐步凸显出来.集中体现为:第一,我国东部沿海发达地区、中部内陆次发达地区以及西部边远欠发达地区之间存在的代沟越来越大;第二,位于我国东北地区的一些老牌工业基地以及中部次发达地区一些具有较好工业基础的省份,其发展已经进入到瓶颈期,经济萧条,结构落后,由以往的"模范区域"转变为我国的"问题区域";第三,边远地区、山区、少数民族地区等区域与沿海地区之间的差距越来越大,现代化脚步落后;沿海发达地区内部差异明显.
社会主义市场经济飞速发展,我国的市场化程度进一步加深,致使区域公共管理问题产生.我国在计划经济时期,对于社会公共管理问题的处理方式是自上而下的科层制,且这种机制是唯一的机制;随着社会主义市场经济体制的建立,分权改革不断推进,极大地推动了我国市场化的进程,经济取得高速发展.然而,在市场经济飞速发展的同时,由于国家政治体制改革缓慢,法治建设进程的滞后,行政性分权的配套改革尚未建立起来,我国市场化改革的直接后果是导致诸多新型的社会公共问题的产生,社会公共管理问题在空间上的重组和集聚,突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,衍生为区域性公共问题,造成我国区域公共管理问题的复杂化.总而言之,我国市场化程度进一步加深,一方面,市场化程度的加深能够自发地调节经济秩序,有利于各企业自主经营,充分发挥自己的主观能动;另一方面,促使了我国区域公共管理问题的产生.
我国区域公共管理中存在的问题
社会公共问题往往是区域内的事,但事实上却成为行政区划内部的事,公共问题的处理仍以内向型的行政方式为其主要解决手段.同时,当前公共管理领域法律法规的不健全,改革进展的缓慢,配套机制的不健全和不完善等,使得部分地区地方保护主义盛行,区域间政府在处理区域公共管理问题上很难达成一致,缺乏协作精神.
一是我国区域公共管理存在着"泛行政化"问题.众所周知,我国的制度与其他国家大不相同,组织运行方式行政化,权利来源行政化,组织目标行政化,这些可以有效地保证组织的正常运行,促进政府之问的合作与沟通.但同时,我国的行政区域具有很强的经济性,各个级别的政府都不愿放弃对本区的独立经济管理权利,行政区域意识阻碍了区域之间的联系,区域公共管理的"泛行政化"将有效解决区域问题的宗旨扭曲,破坏了在管理中的合作、平等精神,相关组织及政府的办事效率受到了严重的影响,而最终导致区域公共管理制度难以创新.
二是我国区域之间的公共管理缺乏强有力的法律保障.诺斯强调在众多影响区域公共管理制度创新的因素中,法律与法规是最具有决定性的因素,它能够为制度的创新提供坚实的法律保障.通常来讲,一个国家在进行区域公共管理制度创新时,必须要以该国相关的法律法规为依据,一旦创新内容与该国法律法规不相符,制度创新也就难以实现③.当前我国法律法规在这方面几乎是空白,不能为我国区域公共管理提供强有力的法律保障.以此同时,由于没有相关法律法规的制约,区域主要领导人在制定区域间合作方案的过程中带有很大的随意性,这在一定程度上不利于区域公共管理制度的创新.
三是区域公共管理主体之间缺乏协作精神.主要表现在以下几方面:第一,各区域政府之间在区域公共管理问题上缺乏协作精神.通常来说,如果区域之间就公共管理问题引发矛盾,最好的解决方式就是通过不同区域之间政府进行协作.但是,没有相关的法律保障,各区域政府在公共管理方面存在主观臆断,因此,两个政府之间往往不能达成一致,需要两个区域共同的上级政府予以解决.第二,各区域政府与其他公共管理主体之间在公共管理问题上缺乏协作精神.我国区域公共管理的主体广泛,其中包括区域政府、各种非政府组织、利益集团等.但是,在具体公共管理实践中,主要以政府为主体,利益集团只是充当着客体的角色,而非政府组织由于数量少、能力有限很难在我国区域公共管理中发挥作用.
四是缺乏一套行之有效的政府绩效评价体系.政府绩效评价体系,主要针对在行政管理活动中,政府及其行政人员所取得的业绩、成就和实际效果进行考察评价.目前,我国还没有统一而完善的绩效评价体系.在我国对一个地区或者是一个政府官员进行绩效评价时,通常将GDP水平的高低作为衡量区域发展水平的唯一指标以及政府官员政绩的标志.这种不完善的绩效评价体系导致政府官员为了提高GDP发展水平,片面追求经济的增长,造成公共资源的浪费以及公共环境的破坏.
我国区域公共管理的制度创新路径
从现实国情看,我国确实已经出现了许多普遍性的区域公共管理问题,但政府现行的关于区域公共管理的制度己经不能满足于现实发展的要求,一种与市场化、区域一体化、全球化相适应的现代区域公共管理的制度还未建立起来.这就迫切要求政府尽快提升公共管理问题处理能力,改革政府治理方式.此外,如何实现不同区域之间制度协调、制度创新和制度重构已成为当前我国区域公共管理领域的重要研究课题.为尽快解决当前我国区域公共管理过程中存在的一些问题,必须着力于推动管理制度的创新研究,促进我国各区域之间协调发展.
一是转变政府的治理理念,加快公共管理制度创新路径的形成.所谓转变政府的治理理念,就是针对区域公共管理问题,政府的理念要从政府管理向公共管理转变.首先,政府治理的理念应该把相互协调、均衡发展、和谐共融的指导思想融汇到执政理念当中去.其次,区域公共管理制度要想得到创新,行政区划的刚性约束就必须加以突破,这就要求政府在公共管理中运用新的治理理念,使区域间的发展得到进一步统筹规划.政府应拓宽管理视野,在公共事务管理中超越行政区划的阻碍,大力发展非官方组织,即中央和区域官方政府之外的组织,形成多元化的公共管理主体⑤.区域公共管理在公共权利的运用方面,其依赖的权威应该是上下互动,且多元的和分散的,彼此之间是一种合作网络的关系.在对公共事务的管理方面,各主体间相互合作,通过谈判、协商、建立伙伴关系等多种途径来实现目标.
二是加强和完善有关区域公共管理的法制建设,为我国区域间的合作提供法律保障.在我国的各个区域内,一致性规则的缺失是一种普遍存在的现象,针对同一问题不同地区所提出的对策方案有很大的不同,因此,应该在各地区之间建立共同的约束和激励机制是必要的,特别是一些公共政策必须统一起来,如信息共享、招商引资、外贸出口等.区域公共管理规则要想完善,需要做好以下方面的工作:首先,在经济领域.应该从区域间协调发展的角度对生产力布局及区域产业发展方面的规则进行调整,应该冲破区域之间的壁垒,进一步促进市场的开放及资源的合理配置与流动,最终实现区域间经济的和谐发展.其次,在社会领域.区域内的管理制度应该统一协调起来,为解决公共管理问题提供制度依据.应该统一开发并利用区域内的自然资源,共同保护和治理环境,在基础设施建设方面,应统一规划、合理布局,做到利益共享、责任共担.同时加强制度改革,如社保、户籍、教育、就业、医疗等制度的改革,使制度架构得以统一、实施细则得以统筹,最终实现各方面的协调发展.
三是促进区域政府之间的团结合作,建立多层面网络组织机构.现阶段,面对日益复杂的区域公共问题,传统的区域公共管理制度己经难以应对,所起作用也愈来愈小.因此,区域公共管理的组织机构必须顺应区域一体化、全球化的潮流,朝着多层次、网络制的方向发展.区域合作组织应该谋求共同的利益,协商共赢和求同存异是其原则,这极大地拓展了利益主体的获利空间.因此,在新形势下,必须要对我国区域公共管理体制进行创新.可以借鉴先进经验,结合我国国情,在中央和地方政府及市场中介这三个组织层面上实现制度化,使各方之间相互协调.增强协作精神,进而推动区域公共管理朝着开放性方向发展,以实现我国各区域之间的协调发展.
四是改进政府绩效评价体系,杜绝公共资源的浪费以及公共环境的破坏.政府绩效评价体系,又称为政府业绩评估,主要针对在行政管理活动中,政府及其行政人员所取得的业绩、成就和实际效果进行考察评价.通过政府业绩评价体系可以实现上级领导机关对下级政府及其部门业绩的考核和评价,所得结果是对下级政府及其部门业绩考核、确定和判断其工作优劣情况的一种综合反映,同时也可以为上级部门进行干部选拔提供真实、准确的参考依据.目前我国通常将GDP水平的高低作为政府绩效评价的标准,会造成政府片面追求经济的增长,造成公共资源的浪费以及公共环境的破坏.因此,必须要改进政府绩效评价体系:第一,在政府绩效评价主体上,实现评价主体的多元化,除了政府相关部门之外,企业、人民大众、非政府组织等都可以作为政府绩效评价的主体.第二,在政府绩效评价的标准上,不再将GDP发展水平作为唯一的评价指标,在进行政绩评价时,不仅要关注经济增长的速度,还要关注经济增长的质量以及社会的发展程度.
区域公共管理制度作为一种区域公共管理制度的创新路径,是在经济全球化和区域化的背景下针对出现的区域公共管理问题而提出的.随着时代的发展、社会的进步,在我国,传统性的区域公共管理模式已经不能适应我国当前形式的发展,区域公共管理问题频频出现.客观形势的变化给我们提出了新的要求,即创新区域公共管理制度,使传统的区域公共管理制度得以转变.
