政治信任问题研究在国外已成为显学,在国内也逐渐成为研究热点并形成了一些有影响的研究成果.总的说来,国内政治信任研究可归结为五种不同的理论进路.
一、概念范畴论研究进路
概念范畴论研究进路,主要探讨政治信任概念谱系及其与政治信任概念的关系.总的说来,目前国内还没有形成一种相对成熟而得到公认的概念学说,学者们关于政治信任问题的研究和讨论,很大部分篇幅和精力都用在了何谓政治信任的解说上,并且相关理论观点上的分歧和论争也大多源于对基本概念的不同理解.
( 一) 政治信任的概念诠释.阐明概念是进行研究的首要的基本问题.国内学者一般认为,政治信任是公民或公众对政治体系的期待( 或信心) 、认同或支持,进而言之,是公众与政治体系间的信任关系.对于政治信任的本质,概括起来有如下几种典型看法: 一是政治期待说.它被认为是公民对政府或政治系统将运作产生出与他们的期待相一致的结果的信心或信念①; 或是公众对于政治权威当局及政治机构是否依据民众的规范性期待的一种评估的结果②.二是政治支持说.它被认为是一国普通公民对该国政治系统的一种隐性支持,这种隐性支持将自身的期望建立在相信该国的政治当局在处理公共事务时,会将公共利益置于当局自身利益考量的优先位置.③三是政治认同说.它被认为是公民对政治制度、政治价值观和意识形态的认同和依赖④,或是对权力执掌者或现行政治体系的认同和服从⑤.
( 二) 相关概念的清理.为使这个概念具备明晰性和适用性的基本要求,理清有关概念间的关系,很多学者对与政治信任有关的概念进行了清理.概括起来,主要涉及如下三类概念:
( 1) 邻近概念.这主要包括政治认同和政治合法性等.一般认为,政治认同是公民在政治情感上的归属和依靠,是"人们从内心深处产生的一种对所属政治系统情感上的归属感或依附感,其本质上是社会公众对政治权力的信任、对政治价值的信仰"⑥.二者的内在联系在于,前者是后者的一个重要前提,且它们都是政治合法性和政治支持的重要来源; 根本区别在于,政治信任不仅是一种政治情感,而且是一种政治行为及现实关系.而政治合法性一般被认为是统治正当性问题,是"政府基于被民众认可的原则的基础上实施统治的正统性或正当性"⑦,就是"统治的正当性与对统治的认同的总和就构成了统治的合法性"⑧,可以说,政治合法性与政治信任的理论纽带是政治支持,政治信任促成政治支持,而政治支持生成政治合法性; 但二者的本质不同,政治合法性是对统治正当性的提问和解答,而政治信任则是对政治可靠性的提问和解答.
( 2) 亲缘概念.这主要包括社会信任、制度信任等.社会信任是"社会交往主体之间的相互信任,即社会交往主体彼此之间对于对方能作出符合制度规则或规范行为的相互期望"⑨.一般认为,社会信任与政治信任的本质区别在于,前者是主体间平面网络化的横向信任,而后者是自下而上、点对点式的纵向信任; 本质联系在于,前者是后者的现实基础和实践基石.而制度信任则是"依赖社会的制度规范、法律法规保障和约束力的信任"⑩,是一种基于规则和制度的普遍信任,主要包括民众对制度本身的信任和民众对制度运行的信任.制度信任之所以被视为政治信任的亲缘概念,源于一种流行的观念---政治是人们制定、维系和修正其生活一般规则的活动,按此逻辑,制度信任与政治信任大致就是一回事; 但问题在于政治并非等同于基本规则或制度,我们只能说,公众对基本制度的信任是政治信任的一种典型样式.
( 3) 属种概念.若将政治信任视为种概念,则其从属概念主要有政府信任、政府公信力等.政府信任是"公众在期望与认知之间对政府运作的一种归属心理和评价态度"; 是"在行政机构回应基础上的一种互动、合作的关系"瑏琐?.一言以蔽之,政府信任包括信任态度和信任关系两个方面.而政府公信力一般被认为是政府的影响力与号召力,具体而言是政府通过自身信用获取公众信任的情况或程度; 是社会公众对政府行为的一种评价; 是政府获得社会公众信任和支持的一种能力.
政府信任与政府公信力有时被当作同一概念使用,同时有学者提出了执政党公信力概念,认为是"政党……的影响力和号召力、塑造民众的信心并兑现承诺而赢得民众信任的能力,是民众对执政党认同度和信任度的反映".
二、文化类型论研究进路
文化类型论研究进路,是把政治信任视为一种特定的文化现象,并将其置于社会历史进程中加以考察,探讨政治信任文化的产生背景、理论渊源、历史类型及其现实意义.
( 一) 产生背景和理论渊源分析.一般认为,英、美国家将政治信任视为一种特有的文化现象,是从 20 世纪 50-60 年代开始的,当时普通民众对政府及其政策的信任度和支持度持续下降,而到 70 年代更是出现了所谓的普遍性的政治信任危机,由此促成了关于政治信任文化现象的研究热潮.有学者总结说,当时的社会背景主要是"批判性公民的成长"、"民主政治危机"、"福利型国家的发展及危机"、"全球化的深度扩展"等系列复杂因素.与此同时,由于存在自由宪政论、政治系统论、公民文化论、社会交往论和社会资本论等相关理论资源,从而使政治信任研究得以兴起和发展,这标志着政治信任文化走向西方社会文化领域的前沿.国内对政治信任的研究起步较晚,大约是从 21 世纪初才开始的.当时我国处于社会加速转型的特殊时期,这一时期是社会矛盾和冲突的多发期,同时随着社会体制、结构和形态发生持续、快速和深层的变迁,人民的生活方式和价值观念也发生了深刻的变化.有学者注意到,转型期中国社会凸现出某种程度的"诚信危机"、"信仰危机"和"信任危机",并认为社会矛盾和冲突的多发与社会信任的不断流失密切相关,尤其是与基层政府信任的不断流失有关,更严重的是这种政治不信任有向更高层级政府扩散的危险;但提及社会信任体系的构建,关键又在党和政府,所以转型期中国社会政治信任问题成了一个值得关注的重大现实命题.总体而言,尽管国内外政治信任文化的产生背景和理论渊源不太相同,但国内研究的兴起却是在西方理论的持续影响下发生的.
( 二) 历史类型及其现实意义分析.国内学者对政治信任文化进行了类型学考察,主要形成如下具有代表性的观点: ( 1) 从共时态角度来看:一是基于政治信任的"心理特质或倾向",主要将政治信任文化划分为理性计算型、情感偏好型、价值信仰型等类型,认为各种类型都具有一定的现实意义,但大多特别强调价值信仰型信任在政治生活中的突出地位和作用.二是基于政治信任的"关系性质",将政治信任文化划分为特殊主义的和普遍主义的,或是人格主义的和制度主义的,并普遍认为现代社会前者应统摄后者.三是基于政治信任的"交换或交易向度"( 或曰政府信用) ,将政治信任文化分为道德品质型、能力素质型、选择策略型,特别强调道德品质型信任在构建政府信用过程中的主导作用等.( 2) 从历时态角度来看,有学者认为,农业社会、工业社会和后工业社会分别对应统治型社会治理模式下的习俗型政府信任文化、管理型社会治理模式下的契约型政府信任文化和服务性社会治理模式下的合作型政府信任文化?; 或将其分为传统、过渡和现代三种形态,认为中国政治信任变迁的基本图式是从人格信任走向制度信任.
三、结构形态论研究进路
无论是在规范层面还是在实证层面,国内政治信任研究都有着浓厚的结构形态论倾向.
( 一) 规范层面.有学者借鉴戴维·伊斯顿的观点,将政治信任结构概括为公众对政治社群( 或共同体) 、执政当局、政治制度的信任; 有学者按信任对象的层次由低到高排序,分为对政治行为和活动、政治行为者、政策、政府和政治制度的信任,并指出增量广泛而深入的低层次信任有助于累积对高层次的信任;瑏莹?也有学者持更为彻底的分法,视政治信任为公民与政府双向互动的过程,提出政治信任分为对政治体制的信任、对政治精英的信任、对公共政策的信任和公民之间的信任等.同时,还有学者借鉴科技哲学关于科研纲领的理论,将其概括为"硬核"与"保护带"两部分,其中对于政治共同体、政治制度、政治价值的信任属于"硬核",对于公共政策、政治组织和政治行动的信任属于"保护带",这种圈层结构构成了政治信任的结构序列.
( 二) 实证层面.绝大多数学者认为当代中国政治信任流失严重,并在持此基本看法的基础上形成如下几条有代表性的研究结论:
( 1) 中国政治信任结构可描述为"央强地弱"或"层级差",即中国政治信任结构因对象层级不同而受到的信任依次梯度下降,层级越高的对象越是受到信任,层级越低的则不信任程度越高,所以基层社会政治信任缺失问题也最严重.
( 2) 有学者将政治信任的对象分为抽象的和具体的两类,民众( 尤其是青年民众) 对国家、政府及其制度方面的信任度较高,而对具体的政治体制、政府官员和政策制定方面的信任度较低,中国政治信任总体呈现"U"型分布.
( 3) 有学者提出,改革开放以来社会各阶层逐渐分化,由之导致政治信任的阶层差异越来越明显.总体而言,分享改革成果较多的阶层政治信任度较高,而没有收获改革成果甚至利益受损的阶层政治信任度变低; 但各阶层对不同对象的信任情况比较复杂,那些越是被人们关注的具体对象,民众的信任度就越低.
四、功能价值论研究进路功能价值论分析进路
主要探讨政治信任的基本功能或价值,揭示政治信任与政治不信任可能造成的后果和影响.
( 一) 学者们普遍认为政治信任具有如下基本功能: 一是政治合法性功能.由于政治信任是一种隐性政治支持,同时还是政治认同的具体表现,所以它是政治合法性的来源和基础.二是政治民主化功能.一般认为,政治信任是政治民主化的一个重要变量,它与政治参与的广度深度强度、公民社会的成长、政府的公正度和透明度等存在正相关关系.有学者断定: 基于政治不信任的权力分离产生了现代民主的制度建构,但只有建立起政民双向互动的政治信任,国家和社会才能实现整体性的民主转换.三是政治稳定器功能.
亨廷顿用三个公式阐明政治稳定的影响因素:
"社会动员/经济发展 = 社会挫折感; 社会挫折感/社会活动机会 = 政治参与; 政治参与/政治制度化 = 政治不稳定."瑐瑧?就此而言,由于政治信任是一种隐性的政治支持,可以激发制度化的政治参与,将政治参与的要求和行动纳入制度化的轨道,并避免因经济普遍发展所引起的政治参与的无序扩张,从而促使政治秩序实现动态平衡,因此,政治信任奠定了政治稳定的基础.
( 二) 关于政治信任的本质及其价值问题
有些学者认为,政治不信任并非消极的,在某种意义上说也具有正功能或正价值.政治不信任的正功能主要有: 可促进"批判性公民的成长",让公众更加自觉并有能力批评和监督政府,而不再总是沉默、盲从或冷漠; 作为公众权利的一种表现形式,它对政治制度的设计、建设和运作有积极作用,是制度改革和政策调整的晴雨表或显示器.具体来说,这些正功能可以概括为维权、监督、限政、预警、选择和疏通的功能.
据此,有些学者进一步提出:
( 1) 就现实政治生活而言,政治信任与政治不信任是一对孪生体.尤其是在转型社会中,政治信任与政治不信任是并存的,政治不信任并不一定都意味着政治道德或公民品格上有问题.
( 2) 政治不信任的诸种正功能,主要通过制度化的不信任来实现.制度化的不信任是指所设定的制度本身意味着不信任,制度化的不信任内化了不信任的政治原则和政制形式,其根本意义在于促生现代政治信任.
具体而言,我们要努力实现信息公开透明、完善监督机制、限制政府权力、切实解决社会矛盾、转变制度设计理念和完善群众诉求机制,进而发挥政治不信任的正功能.
( 3) 一个社会的政治信任水平不是越低越好,也不是越高越好,而应保持在一个理性与适度的位置.
政治信任是一个不断调整和修复的动态过程,局部的政治不信任不会造成合法性危机,局部的政治不信任的修复,可以重新生产和恢复政治信任.
五、函变因素论研究进路
函变因素论研究进路,是将政治信任视为一个因变量,探讨导致政治信任产生或发生变化的影响因素,探究培育政治信任的途径和对策.
( 一) 影响因素分析.这隐含两项任务,揭示影响政治信任的常规变量; 阐明转型期中国社会政治信任水平下降的影响因素.( 1) 常规变量分析.对此,有学者认为法治建设、经济增长、公共服务和社会公正是核心因素瑑瑥?; 也有学者认为是社会意识形态、经济绩效、制度性质与形态、政府政策过程及回应水平瑑瑦?; 还有学者认为是政府绩效、公共政策、传统文化、政治效能感和个人差异五个方面?; 同时,也有学者认为政治信任是一个与人类政治生活共始终的学术话题,一切有关政治生活的因素都与政治信任有着内在的关联性,等等.( 2) 转型期政治信任水平降低的影响因素分析.转型期出现的政治信任下降是由众多复杂的影响因素所造成的结果.有学者认为,相关影响因素有: 政治合法性基础转换、突出的社会分配不公、严重的公职人员腐败、政治不稳定、政治生活中的人对政治具有天然的不信任倾向;制度规范性差异、压力型体制的信任疏离、社会结构变动下的利益分化、政治信任结构的转换,等等.
( 二) 培育途径和对策分析.较有代表性的观点有: ( 1) 培育制度化的信任.政治制度化是生成普遍的政治信任的一条基本途径,基于制度的政治信任能够有效维护社会秩序、促进社会和谐与安定.对此,有学者建议: 坚持社会基本价值,制定公正的社会政策,维护公平正义; 推进制度创新,规范政府行政行为,努力提升公共服务的质量和水平; 加强公职人员队伍建设,进一步密切干群关系.还有学者建议: 维系有效的意识形态和政治价值观信念; 政治变迁中加快现代合法性制度建设; 通过制度和宏观政策化解全局突出问题.
( 2) 夯实党的执政信任.在中国语境下提政治信任问题,核心在于党的执政信任问题,关键是要让民众信服、认同与支持执政党领导权威和我国社会主义制度、道路.有学者指出,执政党必须加强意识形态合理性的实践证明; 执政党的价值理念和政府权力的规范取向必须与广大人民群众的利益相统一; 必须通过国家发展进步和人民群众生活水平日益提高的业绩来获得政治信任构建的实际支持.
( 3) 打好现代法治基础.一般认为,构建制度化的政治信任的关键一环是法治建设,因为法治不仅能够有效约束和惩罚政府失信行为,同时可以有效提高政治制度化水平.有学者建议采取以下策略: 一是给社会抗争注入法治化的内涵,把社会冲突纳入到法治化的轨道上来化解,再从"以礼入法"向"以法入礼"的转变中,构建社会治理的法治化基础; 二是实现人治与法治的结合,特别是要在现代制度框架中实现人治与法治的结合,避免传统人治形态的复活; 三是跳出政府中心主义和社会中心主义的两极对立格局,在重构政府和重构社会的双重理性化进程中,维持总体的正义.
六、简评与展望
总的看来,目前国内政治信任研究还处于借鉴、消化西方理论和开始提出现实命题的阶段,研究主流是基于西方理论的宏观分析,相关研究还显得比较零散而不成体系,没有形成相对成熟的分析框架.在概念范畴分析方面,研究者们对政治信任的理解千差万别,从基本概念、应然逻辑到概念关系等都持有诸多歧见,很多研究者通常是将其混同于政府信任、政府信用或政府公信力,基本的学术共识仍没有达成.同时,在文化类型、结构形态、基本功能和涵变因素方面的分析,相关论证、解释和结论的内在贯通性、适用性与解释力还很不够,尤其是当我们直面当代中国政治信任问题时甚至感到一筹莫展.西方政治信任是有其特殊的发生机理和问题逻辑的,我们需要对西方政治信任问题有更深刻的理解和分析,更需要对当代中国政治信任问题有更加具体和准确的把握,最终建立起适应当代中国社会主义政治实践特点及其需要的本土理论.
因此,今后有必要加强如下几个方面的研究:
( 1) 学理问题的纵深研究.诚如程竹汝先生所言,有三个无法绕开的基础性问题必须加以重视:一是探讨政治信任与政治信仰、政治认同、政治合法性等概念的区别和联系,科学界定政治信任的内涵和特征; 二是分析政治信任的内在结构和不同类型,建立政治信任的分析模型; 三是分析影响政治信任的相关变量( 特别是常规变量) .目前这些问题尚待妥善解决.同时,我们还需理清政治中的信任与信心、信念、信用、信誉乃至轻信、盲信、迷信等基本范畴之间的异同,特别是阐明"民众信任政府"与"民众相信政府"这两个概念或命题是否等价,从而揭示政治信任的本质特征和内在价值.( 2) 中西政治信任文化和理论的比较与借鉴.可以认为,西方政治信任本质上是指民众对政治系统内特定的政治当局及其代理人的一般性期待和信心,普遍的或高度的政治不信任意味着其政治系统内可能发生政党无序轮替、政府更迭频繁、政策乏力或缺乏连贯性、政治疏离与冷漠等现象,这与西方代议制民主制度及其运行存在内在关联.西方的政府信任概念,是在针对具体的政府当局及其工作人员来说时,才是确有所指的,这也是国内研究者们的基本看法.但中国政治信任有着某种特殊性,如谈民众是否给予政府当局( 如某届政府) 或高或低的信任或隐性支持,这种提法本身没有太多的现实意谓,政府信任的高低也无力主导某届政府及其政策,其真实的意谓是: 民众是否能持续给予执政党及其领导的各届政府以或高或低的信任,进而赋予其足够的执政合法性.总之,目前国内政治信任研究需更加关注现实问题,着力建构更具现实指向和真实意谓的本土化的理论.( 3) 重点关注如下三个根本性的问题.一是人民信托理念或制度的理论论证问题.洛克关于人民与政府间信托关系的论述,可简称为人民信托制理论,这被认为是政治信任研究的起点,但这一思想却未受到足够的重视.
在不同的政治制度背景下,人民-代理人-政府间信托关系何以确立和构建,以及它与我国人民代表制有何内在关联,人民信托制理论对我国人民代表制理论和实践有何启示意义,这是需要进一步深入探讨和阐明的.二是党的执政信任问题.我们通常所谓的当代中国政治信任问题,其现实意谓是党的执政信任问题,这是不言而喻的.
我们需要紧密结合当代中国特色社会主义民主政治实践,通过探讨人民信托、党的执政和政府公信力间的关系,来分析民众对执政党及其领导的政府的信任问题.三是政府公信力的系统建构问题.一般说来,政府公信力蕴含在民众与政治社群、政府当局、政治制度间的互动关系之中,不同民族、地区、阶层或行业的民众对政治社群、政府当局和政治制度的信任方式和水平,可直接反映政府公信力的具体形态,当下极为迫切的是进行描述和解释党执政条件下政府公信力的存在方式和演变机制,提出政府公信力的系统构建问题.
