在公共政策制定与执行的过程中,由于决策者的有限理性、决策参考信息的不完整,以及执行时受各种社会因素的影响,难以从真正意义上保持各方利益的"上策均衡",政策失灵的出现具有一定的不可避免性.面对客观存在的公共政策失灵现象,探讨如何完善公共政策的制定、发现既定公共政策存在的缺陷、及时矫正公共政策的偏差,对于改善公共政策失灵现象、规避公共政策失灵的负面效应有着重要的意义.
一、公共政策失灵的内涵
公共政策作为政府部门或者其他公共部门为解决公共问题、维护公共利益所制定的行为准则或权威性社会价值分配方案,其包含了一系列对社会利益进行有效协调与分配的复杂过程.[1]
公共政策在具体的执行过程中,受制于各种环境因素,其执行效果总是差强人意,失灵现象普遍存在.在我们日常生活中,稀土非法交易屡禁不止、城市房价越调越高、公路三乱管不住、食品安全事件频发等都是公共政策失灵的真实写照.公共政策失灵,指的是在执行公共政策的过程中,受各种社会环境因素的影响,政策未能按照既定的预期目标实施,其执行的结果与预期目标出现偏差或者给政策的实施对象带来潜在的外部性不经济.[2]
按照失灵时间、失灵程度和失灵诱因的不同,公共政策失灵包含三个维度九种类型.从时间维度上讲,可具体分为早期失灵、中期失灵和后期失灵;从程度维度上讲,可具体分为轻度失灵、严重失灵和完全失灵;从诱因维度上讲,可具体分为突变失灵、间接失灵和渐进失灵.[3]
二、造成公共政策失灵的内部因素分析
造成公共政策失灵的内部因素主要指制定公共政策时,由于公共政策本身设计的不完善、不科学进而无法使公共政策得到有效执行的因素,包括公共政策内容设计、目标制定等,其对后期公共政策的有效实施有着重大的影响,如何有效预先发现既定公共政策所存在的内部缺陷,是当前公共政策制定部门值得深思的话题.时下,造成公共政策失灵的内部因素主要有以下几方面:
(一)公共政策目标未能与公共利益同步
维护公共利益是政府部门存在的正当性理由,其实现的主要途径是公共政策的制定与实施.公共政策在有效解决社会公共问题、协调社会不同群体利益的过程中,其所设定的政策目标能否与公共利益同步,既定政策能否为政策实施对象所拥护,是其能否得到有效执行的根本前提.在公共政策制定的过程中,部分政策制定者缺乏调研、闭门造车,在公共政策目标未能与公共利益同步的情况下盲目出台公共政策,其偏向性明显,致使公共政策在执行的过程中阻力重重,无法达到预期的政策目标,且广为诟病.
(二)公共政策诉求与社会需求错位
在公政策制定的过程中,由于政策的制定到出台需要较长的一段时间,该期间社会对公共政策的需求处于动态变化过程,如果不能及时跟进社会动态,则容易出现公共政策诉求与社会需求错位的现象.当公共政策诉求与社会需求出现错位时,公共政策将无法达到原本预期产生的社会效应,还有可能表现出对社会及市场的不适当干预,对应由市场自我调节的领域横加干涉,此时的公共政策就表现为失灵.[4]
(三)公共政策制定缺乏可行性分析
公共政策的可行性分析是公共政策能否有效执行的先决条件,主要包括对执行公共政策的机构与人员是否足够、公共政策执行所需的社会资源是否充足、公共政策执行的社会成本、政策执行环境等内容的分析.在公政策设计的过程中,受政策制定主体的影响,是否对共所制定出来的公共政策进行可行性分析,关乎后期公共政策的具体执行.可行性高的公共政策,其执行顺畅且产生社会效应快,并且能够得到政策对象的拥护.而缺乏可行性分析的公共政策,其在执行过程中受各种潜在社会因素的影响,执行阻力大,不利于政策的及时推进,也不能有效地解决公共问题,易出现公共政策失灵现象.
三、造成公共政策失灵的外部因素分析
造成公共政策失灵的外部因素指公共政策实施过程中影响公共政策有效执行的各种外部环境因素的总称,包括公共政策的具体执行个体、政策的受益与非受益对象、政策的具体执行机构等.主要有以下几方面:
(一)相关利益团体作祟
公共政策的执行表现为不同利益群体之间相互博弈,如何使自己的利益最大化,是不同受众在公共政策执行过程当中的共同追求.在自我利益的驱使下,不同的利益团体通过自身的社会资源影响公共政策的制定与执行.当公共政策的实施有利于团体时,表现为顺从和接受,公共政策得以实现既定目标;当政策实施有损团体利益时,团体则着力于破坏政策的有效执行,公共政策无法按预期推进,出现公共政策失灵现象.
(二)公共政策执行个体业务水平的高低
公共政策的执行需具体落实到每个执行者的身上,执行者个体业务水平的高低,直接影响到公共政策的实施效果.因此,在公共政策的具体执行过程中,执行个体能否正确解读既定公共政策的内容、把握好政策的重点,并结合执行环境的实际,争取到既定公共政策执行所需的各种社会资源、协调好各种复杂的社会关系,及时有效地推进公共政策的执行,与个体所具备的业务水平高低休戚相关.业务水平低者,在具体执行公共政策的过程中易于片面理解、简单传达,其执行政策的结果自然不敢恭维,出现公共政策失灵现象也就在所难免.
(三)公共政策执行机构间的协调
公共政策的执行不仅要求政策执行者具有较强的业务能力,还需各执行机构之间的有效协调,两者缺一不可.当前,出于对各机构自身利益的考虑,以及其他方面的权衡,不少执行机构在具体执行公共政策的过程中本着利己原则,相互推诿政策执行所应该承担的责任,或者形式化的配合其他机构执行,不同机构之间不能实现有效的沟通与协调,严重影响到了公共政策的有效执行,其直接结果将导致公共政策既定目标实现的滞后,甚至无法实现,最终出现公共政策失灵现象.
四、造成公共政策失灵的时滞因素分析
公共政策滞后是影响公共政有效执行的重要因素之一,指的是政府及其他社会公共组织,受公共政策时滞因素的影响,在公共政策供给方面无法满足当前社会需求或者公共政策不能及时与社会需求同步更新.[4]
在公共政策执行过程中,受纳入议程、决策、具体执行以及生效时差的影响,政策执行会出现"时间断片",即时滞现象,影响公共政策的有效执行.
(一)公共问题纳入决策议程滞后
公问题能否及时被发现,并被公共政策制定者及时纳入决策议程,对于维护公共利益、提高社会服务效率有着重要的意义.然而,在当前的行政体制下,公共问题发现及信息传递速度方面往往不尽人意,处于不同利益思考角度(政绩考核等),不同层级政府部门在传递公共问题信息过程中,容易出现删减信息、压制信息不上报等现象,致使公共问题信息传递渠道受阻,公共问题从产生到被相关政府部门纳入决策议程所需耗费的时间过长,容易错过公共政策制定的最佳时间,进而间接导致公共政策失灵.
(二)公共政策制定滞后
自公共问题被纳入决策议程到政府部门起草政策文件,再到完整公共政策的出台,政府部门尚需经过政策咨询、政策论证等程序,需耗费一定的时间.在此过程中,相关咨询与论证工作如果不能得到快速、有效的组织,或者公共政策问题重复论证周期过长,又或者政策制定机构间不能得到有效的协调,那么公共政策的制定将出现时滞现象,后期公共政策的执行将受到很大的影响.倘若在此期间有其他更值得关注的社会问题出现,原有政策的制定进程将被搁置甚至被逐渐淡忘.
(三)公共政策执行滞后
从公共政策出台到公共政策产生社会效应需要一定的时间,在此期间相关执行机构能否进行有效协调沟通,并认真执行政策,与能否及时达到政策的既定目标休戚相关.然而,在现实的执行过程中,受官僚主义之风的影响,部分公共政策执行机构及其人员懒散成风,片面理解公共政策内容、形式化执行,不能及时有效地推进公共政策的实施,造成公共政策执行的"断片",产生公共政策执行时滞.
(四)公共政策生效滞后
在公共政策的实施过程中,公共政策产生社会效应的时间不仅受执行机构的执行效率影响,还受到其他社会因素的影响,不同公共政策产生社会效应所耗费的时间大相径庭.
如果没有把握好政策生效的时滞,当公共政策未能产生社会效应时,先前所要解决的公共问题就会持续发酵,到公共政策产生社会效应时,也许先前的问题已经发生变异,此时的公共政策对于社会来说是无用的,甚至可能是碍于社会发展的.
五、改善公共政策失灵现象的对策建议
随着公共政策问题的日益复杂化,公共政策能否得到有效的执行,直接影响到政府部门提升公共服务效率、增进公共利益工作的开展.公共政策失灵作为公共政策执行过程中的"衍生品",剖析其产生的原因,及时对其进行矫正,对于政府实现善治有着重要的意义.
(一)完善公共利益诉求机制
实现自我利益的有效诉求是公民权的重要体现,完善公民集体利益的表达机制,则是现代政治文明的重要内容.公民集体的利益能否得到有效维护,是政府部门制定公共政策的初衷,是克服公共政策纳入政府议程时滞的重要方式,同时也是公共政策能否得到群众拥护、实现有效执行的先决条件.在完善公共利益诉求机制的过程中,相关政府部门应自觉摒弃单向传达、"替民"做主的惯性思维,着力于设计并完善广覆盖、兼顾公平的公共利益表达机制,进一步畅通公共利益表达渠道,实现公共问题纳入议程、公共政策制定与公共利益表达同步.[5]
例如,依托现互联网络平台,利用相关网络终端,加强公共服务平台的建设,让社会公民能够及时、顺畅地表达利益诉求,实现公共政策制定部门与社会公民集体的"扁平化"交流.
(二)引入第三方决策参考与执行监督
引入决策参考目的在于提高公共政策执行的可行性,防止公共政策出现错位现象,以及有效解决公共政策执行时滞问题.公共选择理论认为:自利的个体在没有外部影响的时候,其在做决策时不可避免地会发生"集体行动的困境".对于公共政策的制定者,其先是自利的个体,而后才是公共政策的制定者,其制定公共政策的行为受其个人经济动机左右.因此,在公共政策制定的过程中,为摆脱个人因素的影响,充分考虑公共政策规制人群的所有特性,加强公共政策的执行力度,相关政府决策部门除了要继续完善原有决策程序之外,还应积极引入第三方的决策参考与监督,利用第三方组织的中立性、专业性和草根性强的特点,通过与其对话、协作,形成科学、有效的决策参考与监督机制,共同助推公共政策的有效执行.
(三)畅通公共政策反馈渠道
公共政策执行是对各方利益的多次平衡,其执行过程中存在不足是客观的,但可以进行矫正.在发现公共政策的不足之后,如何做好反馈,形成上下互动的政策执行机制,对于促进公共政策的有效执行有着重要的作用.当前由于政府固有的体制内反馈受阻,公民参与意识较为淡薄,公共政策在具体的执行过程中,缺乏及时、有效的意见反馈,产生的社会效应不足.因此,在畅通公共政策反馈渠道方面,政府部门应在原有体制内反馈的基础上引入新媒介(QQ群、微博、媒体门户网站等),充分利用新媒介时效性、互动性强的特点,按阶段对执行中的公政策进行"公意"的收集,构建线上线下互动的政策反馈意见收集机制,并设立相应的奖励措施,鼓励公民参与政策问题的讨论,为下阶段公共政策的继续推行打好基础.
(四)完善公共政策失灵预警与矫正机制
如何防范公共政策出现偏差,规避其所带来的负面效应,并及时有针对性的进行纠偏,需要政府部门制定相应的失灵预警与矫正机制.在公共政策失灵预警方面,政府部门应在收集公共政策执行反馈信息的基础上,组织政策制定参与人员、相关领域研究专家及其他智囊集团体,对现行公共政策的问题、及其与预期目标的偏差进行科学的分析,预先判断今后继续执行该政策的社会反应,做好失灵与否的预判.在公共政策失灵矫正方面,政府部门应在科学判断现行政策偏差与否的基础上,充分咨询专家建议、借鉴国外相关经验,制定现行公共政策纠偏的方案,并成立相应工作小组及时对执行中的公共政策进行矫正或者有选择性的放弃.
参考文献:
[1] 陈振明.公共政策分析[M].北京:中国人民大学出版社,2005:41-43.
[2] 汤敏轩.公共政策失灵:政策分析的一个新领域[J].中国行政管理,2004(12):79-83.
[3] 叶芬梅.公共政策失灵类型划分及其矫正新思路[J].理论探讨,2006(6):132-136.
[4] 钟裕民.公共政策滞后:概念综述与反思[J].理论述评,2009(11):104-106.
[5] 贾品荣.应畅通公共利益表达机制[EB/OL].(2007-08-10)[2013-11-25].
