加强和创新社会管理是党中央在新的历史时期根据我国经济社会发展水平和阶段性特征作出的新判断.从不同的视角出发来探讨社会管理创新的思路,对于更好地解决和处理好伴随着经济社会发展而出现的社会管理领域的问题,提高各级党政部门的社会管理水平与服务质量,不断在理论和实践中探索社会管理的新理念、新模式和新方法,具有一定的理论意义和现实意义.
一、社会管理创新的内涵
社会管理创新这个话题和课题是现阶段我国学术界理论研究的热点之一,国内学者从不同方面阐述了自己对社会管理创新的见解.卢文刚认为,"社会管理创新,是指在现有社会管理条件下,依据政治、经济和社会发展态势,尤其是社会自身运行规律,研究运用新的社会管理理念和技术方法,改革传统管理模式,建构新的社会管理体制和机制,以实现社会管理新目标的过程."[1]蓝志勇和李东泉认为,"社区发展是社会管理创新与和谐城市建设的重要基础."[2]祁凡骅认为,社会管理创新的内容应该包括"拓宽社会管理认知范畴的认知创新,推进多元治理的治理主体创新,由控制、管理转向服务的治理模式创新,理性应对、畅通疏导的治理策略创新和构建'向善'文化约束机制的长效机制创新"[3].曹海林认为,"乡村组织重构作为基层社会管理创新的突破口,其重心应从组织体系的重构创新向组织制度完善、运行机制健全与结构功能优化等方面转移."[4]申振东认为,"仲裁是实现社会管理创新的有效方式."[5]张欢,陆奇斌和王新松认为,"群众工作(基层党建)、科技创新、社会协同和公众参与"[6]是社会管理创新的主要途径.庄国波认为,"要按公共政策平衡理论的要求,充分发挥公共政策的平衡功能,化解或减弱各种社会矛盾、协调各种社会利益关系和利益纠纷,在充分关注民生的基础上,尊重社会成员的主体地位,运用'和谐'理念和'控制'理论相结合的方法,讲究以人为本,通过建设服务型政府,对政府目标、社会目标、社会成员的目标进行整合,从而使之趋于和谐一致,实行和谐控制."[7]
参考和借鉴众多学者的观点,笔者认为,社会管理创新是指在党中央的领导下,公共权力系统以现有的社会管理资源和条件为基础,根据辖区内经济社会发展现状和阶段性特征,为实现社会管理的目标和任务,不断提高社会管理水平与服务质量,转变社会管理价值理念,调整、改革和完善社会管理制度,改革和创新社会管理手段和方法的全部过程.
二、马克·莫尔的政府战略管理理论
政府战略管理作为一门新学科诞生于 20 世纪 90年代.美国哈佛大学的马克·莫尔教授在《创造公共价值:政府战略管理》一书中阐述了自己的政府战略管理理论.
(一)核心思想.
该理论的核心思想是:政府管理的终极目标是为社会创造公共价值,政府部门的领导者和管理者在确定政府要创造何种公共价值、完成对政府职能的精确定位之后,通过整合内外部资源和大胆进行组织创新,争取最大程度地创造公共价值.
莫尔认为,政府部门的领导者和管理者应该扮演战略管理者的角色,他们应该能够"发现、定义和创造公共价值,其责任不是确保组织的延续,而是作为重要的创造者和创新者,根据情况的变化和他们对于公共价值的理解,改变组织的职能和行为"[8].可以说,莫尔的政府战略管理理论发展出了一套以公共价值为核心的政府管理哲学.
(二)三角模型
莫尔政府战略管理理论的分析框架叫三角模型.该模型由一个中心和三个基本要素构成,公共价值(Public Value) 是 中 心 , 使 命 管 理(MissionManagement)、政治管理(Political Management)和运营管理(Operational Management)是三大基本要素.公共价值是政府战略管理的逻辑起点,创造公共价值是政府战略管理的最终目标.使命管理是定义公共价值的过程,就是确定要创造何种公共价值.政治管理是整合内部和外部资源,"运用各种手段去获取政治、法律、社会各方面支持"[9]的过程.运营管理是将政府战略计划转化为实际行动的过程,也是针对如何创造公共价值而进行的组织改革和创新过程.
(三)逻辑流程
在政府战略管理中,公共价值是核心,使命管理是前提,政治管理是基础,运营管理是手段.使命管理、政治管理和运营管理三者之间相互作用、相互影响,均统一和服务于公共价值,均是为了创造公共价值而展开的管理活动.莫尔政府战略管理理论的逻辑流程是:政府部门的领导者和管理者以公共价值为逻辑起点,通过依次进行政府战略管理中的使命管理、政治管理和运营管理,最终实现政府战略管理的终极目标---创造公共价值.
三、深入推进社会管理创新的思路
从莫尔政府战略管理理论的视角出发,借助其分析模型,可以理出深入推进社会管理创新的新思路.
(一)采用问题导向的思维方式创造公共价值精确定位创新目标.
准确定义公共价值是政府战略管理的逻辑起点,是政府战略管理成功的基础和先决条件.可以将精确定位社会管理创新的目标和任务作为社会管理创新工作的逻辑起点.一是坚持把保障和改善民生作为社会管理创新的根本出发点和落脚点,对保障和改善民生这种方向性的目标进行统筹规划,逐层分解,确定社会管理创新的具体目标和任务,即确定应该通过具体做些什么才能实现保障和改善民生的目标.二是以解决辖区内存在的社会管理问题为导向,从社会管理的共性问题和主要问题入手,根据社会管理问题的轻重缓急,精确定位社会管理创新的目标和任务,并且确定衡量这些社会管理创新目标和任务的标准三是以党政部门和辖区内社会管理的实际情况为事实依据,逐步调整、改革和创新社会管理的价值理念、制度设计和制度的具体操作,保证各级党政部门社会管理创新价值理念的转变、社会管理体制机制的改革和创新、具体社会管理方式和手段的改革和创新不单纯追求社会管理形式上的变化,不脱离以构建党中央提出的新型社会管理模式,解决辖区内存在的社会管理问题的目标.
重视程序制度建设.
政府战略管理应该遵循一定的逻辑流程,围绕公共价值依次进行政府战略管理的使命管理、政治管理和运营管理,最终实现政府战略管理的目标.可以按照社会管理创新的逻辑流程和法定的程序制度进行,并在实践中不断调整、修正和完善相关的社会管理创新程序制度.一是重视社会管理创新使命管理的程序制度建设.建立健全社会管理创新使命管理程序制度,保证社会管理创新的目标和任务都是在严格执行社会管理创新使命管理程序的情况下产生和确定,避免由部门中的个别人或者少数人不按法定程序直接决定社会管理创新的目标和任务,避免为了应付上级部门的工作安排而单纯的追求社会管理形式上的变化和内容上的出新.二是重视社会管理创新的政治管理程序制度建设.建立健全社会管理创新政治管理程序制度,保证在社会管理创新使命管理中确定的社会管理创新目标和任务可以在严格执行社会管理创新政治管理程序的情况下,向法定的既定群体公开,依据社会管理创新政治管理程序,争取政治、法律和社会各个方面的支持,使社会管理创新的目标和任务更具合法性,更能被既定群体和公民所认知和接受.三是重视社会管理创新的运营管理程序制度建设.建立健全社会管理创新运营管理程序制度,保证社会管理创新的方式、运行机制在严格执行社会管理创新运营管理程序的情况下,始终服务于社会管理创新的目标和任务,始终以解决社会管理问题为导向,保障和改善民生,为社会创造公共价值.
主动寻求法律支持.
政府在政治管理中积极主动争取法律的支持对于政府战略管理的目标和行动均具有重要意义,通过争取法律的支持,不仅可以使政府战略管理目标更具合法性,也可以使政府战略管理行动有法可依.可以在社会管理创新目标确定之后,正式实施之前,积极主动的寻求法律对既定社会管理创新目标和任务的支持.一是在社会管理创新目标和任务确定之后,主动搜集和确定与社会管理创新目标和任务相关的法律依据.二是要求部门内部所有参与既定社会管理创新工作的公务员了解与社会管理创新目标和任务相关的法律依据,明确如何将这些法律依据与手中的公共权力有效结合在一起,应用到具体的社会管理创新实践工作之中.三是向与社会管理创新目标和任务相关的既定群体和公民公布和宣传这些法律依据,为各级党政部门的社会管理创新具体行动增强合法性,减少行动阻力,尽量避免与既定群体和公民之间产生一些不必要的"摩擦".
(二)借鉴三角模型完善和优化创新制度体系分类细化目标任务.
三角模型是政府战略管理理论的分析框架,该模型中的使命管理是政府部门的领导者和管理者在政府战略管理过程中遇到的首要问题,即确定他们所领导和管理的政府部门究竟要实现什么样的政府战略管理目标.可以借鉴莫尔政府战略管理理论的三角模型分析框架,从社会管理创新的使命管理入手来完善和优化社会管理创新制度体系.一是做好社会管理创新的使命管理工作,在对已有社会管理创新工作规划和分类的基础上,对每一类的工作目标和任务进行科学合理的细化,使工作目标和任务的内容具体、明确,其中至少要明确这些内容:需要创新什么,为什么要进行这个方面和内容的创新,创新涉及到的服务和管理对象有哪些,创新需要哪些资源,什么时间开始创新,创新时间跨度的限制,创新到什么程度,创新后大概能产生什么效果,创新后大概能解决多少社会管理问题和能在多大程度上解决社会管理问题,等等.二是进一步对确立社会管理创新目标和任务的标准进行分类细化,抓住辖区内的主要和重点社会管理问题,明确用何种标准判断和决定什么样的社会管理问题能够成为社会管理创新的目标和任务.三是进一步对衡量社会管理创新目标和任务是否完成和在多大程度上完成的标准进行分类细化,使参与社会管理创新工作的公务员更加明确自己的使命,为社会管理创新绩效评估工作提供评估依据的基础保障.
推进体制创新进程.三角模型中的政治管理是政府部门的领导者和管理者整合内部和外部资源,通过运用各种有效手段去获取政治、法律和社会各个方面支持的过程.可以借鉴莫尔政府战略管理理论的三角模型分析框架,从社会管理创新的政治管理入手来完善和优化社会管理创新制度体系.一是继续深化社会管理体制改革,完善和优化社会管理体制.努力推进党的十八大提出的"加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制,加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系,加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制"的社会管理体制创新进程,把社会管理体制改革的重点主要放在社会管理主体结构改革和社会管理主体职能配置改革两个方面.二是深化社会管理主体结构改革,完善和优化社会管理主体结构.用法律的形式确定既定社会管理层面和范围内的实际社会管理主体,最重要的是用法律的形式确定既定社会管理层面和范围中,社会协同中的社会和公众参与中的公众到底涉及哪部分群体和人员的范围,通过上述方式使各级党政部门明确自己与外部环境互动的主体对象,进而可以开始与相关的社会管理主体展开互动三是深化社会管理主体职能配置改革,完善和优化社会管理主体职能配置.用法律的形式确定既定社会管理层面和范围内的社会管理主体职能,用法律的形式明确规定既定社会管理层面和范围内的社会管理主体的权利与义务,通过上述方式使多元社会管理格局下的所有社会管理主体均能保障自己的权利和发挥自己的作用,进而形成社会管理主体之间的良性互动,使各级党政部门的社会管理创新工作获得广泛的支持.
创新完善运行机制.三角模型中的运营管理是政府部门的领导者和管理者将政府战略计划转化为实际行动的过程,也是这些领导者和管理者针对政府如何创造公共价值而进行的组织改革和创新过程.可以借鉴莫尔政府战略管理理论的三角模型分析框架,从社会管理创新的运营管理入手来完善和优化社会管理创新制度体系.一是继续创新和完善社会管理运行机制,努力推进党的十八大提出的 "加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制"的进程,把创新和完善社会管理运行机制的重点主要放在使社会管理机制与社会管理体制相匹配,发挥社会管理制度的作用,并最终服务于社会管理创新目标的方面.二是创新和完善党政部门的社会管理运行机制,保证新型社会管理体制均有与其相对应的新型社会管理机制,保证二者能够相互匹配,保证新型社会管理体制能够通过新型社会管理机制的运作而发挥预想的功能和作用.三是创新和完善社会组织和公民个人参与社会管理的运行机制,各级党政部门可以指导和帮助辖区内的社会组织建立健全参与社会管理的运行机制,大力向辖区内的公民宣传和讲解公民个人参与社会管理的运行机制,从而为加快形成"党委领导、政府负责、社会协同、公众参与"的社会管理新格局打下坚实的群众基础.
(三)加强政府战略要素管理增强制度操作性加强政治管理建立健全相关法律法规.
加强社会管理创新中的政治战略要素管理,建立健全相关法律法规,为社会管理创新行动提供充足的法律依据,增强社会管理创新制度的操作性.一是以实现社会管理创新的目标和任务为中心,结合辖区内的实际社会管理情况和特点,建立健全为建构新型社会管理体制服务的法律法规,为新型社会管理体制中的每个要素提供法律支持.二是以使新型社会管理体制能够有效发挥作用为目的,建立健全为建构新型社会管理机制服务的法律法规,为各级党委和人民政府、社会组织和公民个人共同进行社会管理提供行动上的法律支持三是建立健全"党委领导、政府负责、社会协同、公众参与"社会管理新格局下保障社会组织和公民个人权利的其它相关法律法规,为社会组织和公民个人接受、协同和参与各级党委和人民政府的服务和管理,提供更多的法律保障.
加强运营管理促进纵横机制有效衔接.加强社会管理创新中的运营战略要素管理,围绕社会管理创新目标进行大胆的改革和创新,促进社会管理的纵向秩序整合机制与横向秩序协调机制有效衔接,增强社会管理创新制度的操作性.一是采取各种有效的方式积极推动社会组织和公民个人参与到社会管理创新的实践中来,最大限度的激发社会组织和公民个人参与社会管理的热情,在"党委领导、政府负责、社会协同、公众参与"社会管理新格局下形成实质性的横向有效协商,使社会组织和公民个人从内心感受到自己是社会管理的主体,可以在社会管理中发挥作用.二是在最大限度激发社会活力,保证横向秩序协调机制有效运转和发挥作用的同时,不断强化纵向秩序整合机制的建设,不断增强各级党政部门纵向秩序整合机制的合法性,实现社会管理纵向秩序整合机制与横向秩序协调机制的有效衔接.三是适当扩大社会管理横向秩序协调机制的应用范围,逐步在街道和乡镇以上层级探索与实践,使社会管理横向秩序协调机制能够逐渐在各级党政部门纵向秩序整合机制的纵轴线上进行有效衔接,不断推进形成多元共治社会管理模式的进程.
加强使命管理构建科学绩效评估体系.加强社会管理创新中的使命战略要素管理,构建科学的社会管理创新绩效评估体系,给不断调整和修正社会管理创新目标、社会管理创新体制机制提供依据,从而增强社会管理创新制度的操作性.一是培育和完善多元化的社会管理创新绩效评估主体.在现有以各级党政部门为主的绩效评估主体基础之上,重点培育公民个人和社会组织参与社会管理创新绩效评估的能力,更加注重与社会管理创新相关的公民个人和既定群体的评估意见,加大与社会管理创新相关的公民个人和既定群体在社会管理创新绩效评估工作中所占的权重比例,不断的充实和完善"党委领导、政府负责、社会协同、公众参与"社会管理新格局下的社会管理创新绩效评估主体.二是建立健全科学系统的社会管理创新绩效评估体系.从辖区内的社会管理实际情况出发,特别注重进一步细化作为社会管理创新最高评价标准的公民满意标准,不断的调整、改革和完善社会管理创新绩效评估的内容、程序和方式,"建立科学合理、结构完整、功能配套、操作易行的评估体系"[10].三是增强社会管理创新绩效评估结果的可信度.在注重以数字形式公开社会管理创新绩效评估结果的同时,更加注重公开说明和解释这些数字结果的事实性依据,使社会管理创新绩效评估结果更有说服力,更能被公共权力系统、社会组织和公民个人理解和认同.
参考文献:
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[2]蓝志勇,李东泉.社区发展是社会管理创新与和谐城市建设的重要基础[J].中国行政管理,2011(10):71.
[3]祁凡骅.我国社会管理的创新路径[J].中国行政管理,2012(5):122-124.
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[5]申振东.仲裁是实现社会管理创新的有效方式---基于商事仲裁的视角[J].中国行政管理,2010(9):51.
[6]张欢,陆奇斌,王新松.社会管理创新路径研究[J].中国行政管理,2012(1):30.
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[8]Moore,M.H.Creating Public Value:StrategicManagement in Government [M].Cambridge:HarvardUniversity Press, 1995: 20.
[9]赵景华,李代民.政府战略管理三角模型评析与创新[J].中国行政管理,2009(6):48.
[10]徐顽强.社会管理创新---理论与实践[M].北京:科学出版社,2012:167.
