第 4 章 国外养老服务业发展经验
自20世纪80年代以来，社会人口的老龄化已逐渐成为世界各国关注的焦点，较早进入老龄化阶段的国家做了大量的探索。尽管各国政府在政策和措施上的差异，养老服务模式的概念是相对一致的。目前发展的主要趋势是建立和完善法律制度，从而为养老服务事业的发展提供制度保障，充分调动和利用民间资本、企业等社会资源投入到养老服务市场。以促进非营利组织的发展壮大，进而形成一个可持续的医疗----养老服务体系。
英国、法国、瑞典和加拿大是世界上较早进入老龄化社会的国家，其养老服务业发展较早，养老政策、保险制度等趋于完善，资源配置较为合理，养老模式呈现出各自不同的特点，有许多值得国内养老服务业发展借鉴的成功经验。
4.1 英国养老服务业发展情况
20 世纪 90 年代以来，英国开始在社会服务领域建立“准市场”机制，鼓励私营部门和志愿组织充当直接服务提供者，政府更多地是充当政策制定、监管、评估以及购买服务的角色。目前英国养老服务的供给越来越多地呈现出多元化和市场化的特点，政府直接提供服务的比例越来越小，更多地是依靠民营养老服务机构和慈善组织为老年人提供各种养老服务。英国养老服务模式大致分为居家养老服务、日间照护服务、老年公寓、养老院。
4.1.1 英国养老服务业的模式
1.居家养老服务
这种服务针对的对象一般是居家但活动不太方便的老年人。根据老年人的身体、经济和需求状况，由照护者提供每天几次或者每周几次的服务，包括助洁、做饭、穿衣、个人照护、送餐上门等生活服务，以及注射、吃药等需要一定医护知识的服务。这种服务机构养老成本低，地方政府可以根据老年人的实际需求来提供相应的服务。
2.日间照护服务
这种服务主要是针对居家的老年人提供短期照护，包括日托或者短时间的托养。如当家庭照顾者有事外出或度假时，可以把老人临时送来照护。根据老年人或其照护者的需要，可以是照护几个小时或者几天，非常方便、灵活。
3.老年公寓
这是一种为生活基本能够自理、对他人依赖性不大，并且有人照护的老年人提供服务的设施，一般是平房或者是专门建的养老院。公寓有医疗、保卫人员，还配有紧急呼叫装置，相对独立，有个人隐私空间，但是也有服务，有公共的休息区域。这种模式的养老院在英国很多，因为它比较适合大部分的老年人。
4.养老院
这类服务一般针对的是鳏寡孤独、生活自理能力较差、需要长期照护、缺乏家庭支持的老人。这类老人的照护工作量大，往往超出其家庭的承受能力。有的照护工作特别是护理性质的工作，带有一定的专业性，往往依赖此类机构。
4.1.2 英国养老服务业发展模式的主要特征
1.完善的建设、管理和服务标准做保障
英国的养老服务有着完善的法律和标准体系支撑。对于老年人的医疗服务和社会服务需求，英国政府继续完善和出台相关法律，包括《国民健康服务法》、《国民保健法》、《国家老年服务框架》。在同一时间，还有《国家黄金标准框架》详细、具体的标准体系来确保服务标准和服务质量。这些法律和标准，从养老机构的建设、养老服务的内容、对养老机构的管理与评估等方面均作了详细的规定，为英国老年人享受养老服务提供了一个很好的法律保障。
2.“以人为本”的建设与服务理念
英国的养老机构规模都不大，拥有 50、60 张床位的就算是规模大的，一般的养老机构大多是二十几张床位。在建设和服务中，这些养老机构都秉承“以人为本”的原则，尽可能满足入住老人的需要。养老机构通常办公面积很小，会议室也不大，但供老人活动的多功能厅却很大，其室内装修、墙面装饰都非常温馨，也很安全、卫生，并配备有非常专业化的设备。
3.充分发挥民营和志愿组织的力量
多元化、市场化、专业化是英国养老服务的主要特点。从 20 世纪 80 年代起，英国的社会服务领域就出现了一个最显着的特点，即混和经济型服务，也就是服务供给主体的多元化。政府开始从直接的服务供给者中退出来，鼓励民营和慈善组织发展养老服务，丰富了养老服务的内容和种类。养老服务市场进一步细化，服务水平也更加专业化，更大程度地满足了老年人的服务需求。
4.严格的监督管理体制
英国有专门负责评估、监督和管理养老服务机构的组织。这些组织的主要任务就是监督和管理服务机构的服务质量，确保服务机构能够根据老年人的需求提供相应的服务。他们有完整的评估、监督和检查机制，有专业的人员队伍和专家队伍，每年都会对养老服务机构进行检查，并公开检查结果，提出改进的意见。
4.2 法国养老服务业发展情况
法国是典型的西方福利国家，拥有覆盖面广、保障水平高的社会养老保险体系。法国养老服务业主要分为两大类：居家养老服务业和机构养老服务业。法国政府将养老服务业归属个人服务业下的家庭服务业。个人服务业界定为，各种有助于个人在其生活场所中的福利改善或获得更佳生存的行业总体。法国为老年人建立了较充裕的养老保险，依据公民归属部门、行业、层级的不同以及就业形态的不同，有差异性的制定养老保险制度。
4.2.1 法律养老服务业制度
总的来说，法国的养老保险制度可以归纳为 4 类：一是特殊保险制度，主要适用于军人、国家公务员等。 二是普通保险制度，主要适用于一般企业雇员等；三是农业雇员保险制度，主要适用于自耕农和农业雇工； 四是非农业雇员保障制度，主要适用于商人、自由职业者和手工业者等个体经营者。此外，法国的养老保险体系还是一个具有选择性的多层次保障结构，公民可以根据自身的需要，有选择的加大自己的养老保障，这一养老保险体系由基本养老保险、补充养老保险和再补充的补充养老保险 3 个层次构成。
法国大力推行养老服务券的流通使用，养老服务券是法国全国性养老发展规划的一个重要方面。法国政府从 2006 年就开始推行包括养老服务券在内的预付定值通用服务券，这种服务券由一些通过家庭服务管理局认证的实力较强的公司发行，企业和个人可以自由购买。在养老服务券的使用流通环节中，政府、企业、个人三方取得了共赢。
4.2.2 法国养老服务业发展模式的主要特征
1.完善的社会保障制度是发展居家养老服务的基本前提
法国社会保障有着近 70 年的发展历史，制度体系比较成熟，已实现基本社会保险的全覆盖。完善的社会保障制度和较高的退休待遇水平，使得法国大部分退休老人具备支付居家养老服务的能力。法国四大类保障制度和多层次保障结构基本实现了社会保险的全覆盖，这使得法国的老龄人口具备支付养老服务的基本能力。
2.积极发挥企业在养老服务市场中的作用
养老机构的快速发展在于政府的大力推动，政府在不断降低其他资本设立养老机构的门槛，有效促进了盈利性养老机构的快速发展。发放服务券是法国政府推动服务业发展、促进就业的创新举措。持有服务券的个人可以享受有资质的机构提供的服务，如日常家务、陪护、家庭采购等。
3.做好养老服务发展规划和人员培训
2005 年，法国政府启动家庭服务业促进计划，包括居家养老服务业等行业都被纳入国家发展战略规划。2007 年通过了《安度晚年，2007-2009》和《高龄互助 2007-2012》两项全国养老规划，使高龄老人可以自由选择是否居家养老。同时，积极发展服务与护理项目，中央政府、大区政府和企业共同出资对护理人员进行培训，促进技能培训与大学教育接轨，经过专业学习，护理人员可以获得相应的学位和资质。
4.3 瑞典养老服务业发展情况
在“人民之家”理念指导下建设的瑞典社会福利制度，覆盖面广，福利水平高，被称为“从摇篮到坟墓”的社会福利制度。在瑞典的养老服务业发展中，政府一直是主导部门，近年来为了更好地解决政府面临的经济压力，提高老年人服务的效率并同时增加老年选择的权利和范围，瑞典政府近年来也加大了对私营老年照顾服务的支持力度。
4.3.1 瑞典养老服务的形式
1.形式多样化的老年照顾服务
瑞典政府提供直接居家养老服务，比如健康照顾和预防保健照顾、康复治疗、直接保障老年人日常生活。除此之外还包括支持居家养老服务发展的补充服务。
2.健康照顾和预防保健照顾
对老年的健康照顾主要是通过家庭健康照顾体系实现的，这个体系由地区医生和地区护士组成，也即是由特定的医生和护士负责特定区域的健康照顾。预防保健照顾旨在保持老年人健康水平的预防保健照顾措施。
3.康复治疗
市政府为那些需要康复的老年人提供白天活动。这些活动主要面向那些患有老年痴呆和精神障碍的公民，旨在帮助他们尽可能长时间的生活在家中。
4.直接保障老年人日常生活
包括日常活动，如购物，烹饪，清洁和洗衣等；也包括对个人活动的帮助比如帮助老年人洗澡、如厕、穿衣、起床等。此外，也包括一些基础的医疗照顾比如胰岛素注射和治疗伤口等，情感和社会支持的服务也被视为一个重要方面。
瑞典政府在提供直接的居家养老服务之外，还实施了很多补充的措施以确保接受居家养老服务的老年人的生活质量，并且为照顾老年人的家庭成员提供帮助和支持。包括老年人公寓、改善居家的生活环境和交通服务、技术辅助手段、对家庭照顾人员的支持政策。
4.3.2 瑞典养老服务业发展模式的基本特征
1.基于健康层面的服务
瑞典养老服务实行健康照顾和疾病预防并行。瑞典以现有的社区服务中心为依托，安排专门人员负责老年人家庭护理，以提升老年人的健康水平。加大疾病预防的力度，一方面通过宣传增加人们对保持健康生活方式的重视。另一方面要加大对疾病的预防力度，调动资源上门为出行有困难的老年人体检，为老年人维持健康提供建议并做到疾病早发现早治疗。
2.建立居家养老服务计划小组
通过推广居家养老计划，瑞典实现了有效整合有效资源，以更好地服务民众的目标。他们的做法是将居家养老服务管理人员、主管地区家庭护理的人员，并在有需要的时候将专业的社会工作者、专业的医生等纳入服务计划小组，这就使得老年人的需要能够得到全方位的评估。
3.增加对居家养老服务开展的支持性措施
政府出台政策措施支持家庭成员照顾老年人。瑞典通过社会保险的方法，为家庭成员提供一定时长的专门用于老年人照顾，总的时长一定，每次可以选择用多久的假期。对于那些自愿脱离劳动市场，照顾自家老年人的家庭成员，政府可以给予适当的基本补贴，保证该成员的基本生活，当老年人不需要照顾的时候，政府可以有针对性的为他们提供就业培训，使之成功地重返劳动市场。
4.4 加拿大养老服务业发展情况
加拿大的养老服务业与美国有一定的相似性。其养老服务业领域起主导作用的不是政府，也不是家庭，而是社会。
目前，加拿大的养老服务机构有盈利性、非盈利性和政府公立三种。其中大多数的养老机构都由慈善组织、社会公益组织或个人举办的非营利服务机构。
加拿大养老服务模式大致分为公寓型服务、日间照料服务、护理康复型服务、社区居家养老型服务。代表性机构如下：老年公寓和老年生活辅助机构、老年日间照料中心、老年护理康复院（分互助型和特护型）、多目标社区老年人服务中心、老人在家照顾服务机构。加拿大养老服务模式的特点在于：
4.4.1 政府职责明确是重要保证
作为整个北美地区最大的公办养老服务中心，位于加拿大多伦多市的巴耶克瑞斯特养老服务中心的服务功能包括老年学研究、老年康复、老年医学研究、养老等全方位的养老服务，同时该机构还在减轻老龄疾病和损伤方面在全世界声名赫赫。可见政府在养老服务方面担任了一定角色。同时加拿大政府有关老年人经济保障、住房保障、医疗保障、环境保障的政府职责也十分明确。
4.4.2 社会化服务是主要形式
加拿大政府在积极投入养老服务产业的同时，也倡导非盈利性质的养老机构的兴办。老年人的居住、培训、助餐、文化活动、家务等服务都有政府负担。政府通过向独立经营的非营利养老机构购买服务，以及财政补贴和税收优惠等方式，扶持非盈利养老机构的发展。
4.4.3 中介机构发挥重要作用
养老服务体系中需要有非行政性的具有管理、评估、指导和事务性服务职能的机构。加拿大在这方面就做的比较完善，通过建立专门的老年人事务管理中心，建立老年人事务上报管理系统，根据老年人的家人、医生、社工的推介，为老年人配备针对性的老年服务。
4.4.4 高标准服务是主要内容
在加拿大，养老服务的质量和品质受到了政府、社区和服务机构多方的高度重视，对于能否为老年人提供舒适的老年生活，直接关系着每一家养老服务机构能否继续存续。多伦多市政府还成立了专门的测评团队，定期对各家养老服务机构就行服务质量的测评，以检验老年人应该享有的各项服务是否切实有效的得到提供。此外，不同的养老机构之间也开展以服务质量为标准的良性竞争，相互监督，相互学习，不断打造高品质的老年服务质量。
4.5 发达国家成功经验总结
纵观各发达国家养老服务业的发展状况，可以看出，成功的养老服务业发展都有着一些共同之处，这是我国在该行业发展初期，应认真思考和充分借鉴的宝贵经验。
4.5.1 以政府为主导，充分发挥市场活力
让老年人安度晚年是各国政府担负的重要职责之一，这既直接关系到老年人晚年的生活质量，也能让其子女安心工作，营造更加和谐的家庭环境。通过上述分析，我们可以看到，养老服务业的健康发展离不开政府的指导与扶持，政府以主导者的身份确定养老服务业中各方的目标、职权、任务、标准，确保行业发展的框架充分符合各国具体情况，为该行业的发展起到了引导和监管的作用。此外，在政府的大力倡导和扶持下，也鼓励各民间资本与力量进入养老服务业，使得该行业的发展充满市场活力，在有序竞争的前提下不断提高对老年人生活各方面的照料水平与质量。正是在政府的正确指导下，各市场主体活力旺盛，纷纷投入养老服务业，使得该行业始终保持着较快的发展速度和较高的发展水平。
4.5.2 树立行业发展标准，建立服务体系
发达国家养老服务业的成功，离不开其完善的社会服务体系和严格的行业服务标准。养老服务业作为一项专门性的社会服务产业，涉及到老年人生活的方方面面，无论是居住、饮食、家政、医疗、娱乐、精神陪护都是养老服务行业的业务范畴，因此，需要有着统一的行业标准、健全的服务体系作为保障。发达国家的老年人之所以能够享受到优质的养老服务，与各国政府和各相关参与方共同制定的行业标准是分不开的，老年人作为社会人口结构中的弱势群体，该行业的发展关系到老年人晚年生活的幸福与否，如果服务水平低下很可能给老年人造成无法弥补的伤害，高标准的服务质量显得必不可少、至关重要。各发达国家在树立了严格的行业服务标准以后，相应的养老服务体系也逐渐建立健全起来，使得给行业的发展更加全面、系统、规范。
4.5.3 重视行业专业化水平，不断提高从业人员服务技能
由于养老服务业的服务对象是老年人，无论是他们的物质需求还是感情需求，都与年轻人有着较大的差异，这种差异化的需求就要求从事养老服务业的从业人员必须具备专门的从业技能，这样才能够满足老年人的各项需求，使老年人能够通过专业化的服务，享受到优质的老年生活。这一点在养老服务业发达的国家中都得到了体现。以荷兰为例，荷兰政府每年都有专项经费用于养老服务业从业人员的服务技能培训，从业人员按照“持证上岗”制度，在进入该行业之前，必须获得从业资格证，并且证书按照其专业服务能力划分为四个等级，服务水平越高，其从业者获得的劳务报酬也越高，这也激发了从业人员不断提升自身服务水平的积极性。正是由于有了专业的服务能力作为保障，养老服务业才能保证满足老年人的各项需求，才能使该行业在市场中不断发展壮大。
