网络民主对公共政策的促进作用分析(2)

　　三、网络民主在公共政策过程中的功能
　　
　　作为一种虚拟的公共领域，互联网不仅是一个政治的空间，也是一个社会的空间。社会的组成元素是纷繁多样的，网民在互联网上并非单向度的“政治人”,而是一个复杂的“社会人”.从网民利用互联网的动机来看，民意表达、参政议政只是其中的一个方面。随着互联网技术、多媒体技术、移动互联技术（3G、4G） 的发展，互联网的内容日益丰富，互联网本身的娱乐功能已经成为网民的首选。因此，姑且不考虑上文提及的数字鸿沟现象，仅就网民而言，也有相当大比例的人关注娱乐事件甚于公共问题。这种现象实则是作为网民的公民对政治生活的逃离。从远期来看，当然需要培育网民的公共精神和公民意识。从近期来看，则需要正确认识网络民主在公共政策过程中的功能定位： 即网络民主只能是公共政策过程中民意表达途径的有效补充，而非全部。为了实现网络民主的这种功能定位，扮演好网络民主对民意表达和民意征集“拾遗补缺”的角色，就需要充分发挥互联网作为民意表达技术载体的正面作用，弥补现实世界中民意表达途径的缺陷和不足，使得公共政策问题能够实现虚拟与真实的无缝连接，即网上与网下的讨论相结合，扩展公共政策主体获取社情民意的信息来源，从而在制定和执行公共政策过程中强化政策的民意基础，减少执行阻力及其他不和谐因素，并最终实现合作型社会治理。
　　
　　在公共政策过程中，要充分利用互联网广泛传播的特性，拓展民意表达的途径，降低参政议政的成本。在我国的政治制度安排中，人民当家作主有充分的保障。这主要体现为人民代表大会制度、政治协商制度、人民群众来信来访制度等。具体就公共政策过程而言，涉及民生的公共物品或公共服务价格调整还有听证会制度。这些制度既是民意表达的重要途径，也是公共政策主体征集民意的重要信息来源。但是，不得不承认，这些民意表达途径都存在这样或那样的问题。比如，人民代表大会制度除县、乡人大代表由选民直接选举产生，全国人大代表、省级人大代表、市级人大代表均是由下一级人民代表大会选举产生的。即便是由选民直接选举产生的县、乡人大代表也由于选民人数众多而无法做到与选民的逐一直接沟通。政协委员虽不是由选举产生，但也与人大代表相类似，难以与群众逐一直接接触。姑且不论这些参会代表的代表性如何，对于其他没有参会的广大群众来说，如果仅仅凭借传统的媒体了解听证会的内容，基本上是难以做到有效参与的。对于上述传统民意表达途径的缺陷，可以借助互联网进行弥补。比如，有些人大代表、政协委员或政府官员开通了个人博客、微博或微信公众号，这是非常重要的联系群众的手段。信访部门开通了网上信访，大大方便了群众，减少了上访所造成的时间和金钱的耗费。对于听证会来说，可以先在网络上广泛征集民意，形成方案后付诸网上投票，最后在实体的听证会环节再对几个支持率较高的方案进行听证和辩论。这样，最终被选择的方案就有了广泛的民意基础。
　　
　　公共政策过程是一个有机统一的整体，按时间序列和先后次序可划分为公共政策诉求、公共政策制定和公共政策实施三个基本阶段。在这三个阶段，网络民主均可以发挥其作为民意表达途径的补充作用。
　　
　　公共政策诉求是公共政策问题的形成过程。社会治理中存在各种社会问题，有一类社会问题关乎社会公共利益而被称为公共问题。但并非所有的公共问题都可以被称为公共政策问题。只有那些已经浮现并引起公共政策主体关注而被列入议事日程的公共问题才能称为公共政策问题。在公共政策诉求阶段，互联网可以发挥独特的民意表达作用，从而弥补传统民意表达途径在公共政策问题建构方面的缺陷。政府需要通过公共政策来解决的公共问题繁多，但囿于人力、物力、财力、时间等诸方面资源的限制，必须对公共问题排出轻重缓急。要使某类公共问题转化为公共政策问题并在政策议程中位居前列，就需要进行充分的讨论，从而制定出合乎民意的公共政策。传统的征集民意的方式是自下而上的线性方式，存在民意表达不足的缺陷，制定出来的公共政策也很难保证能够满足广大群众的要求。而在互联网上，民意表达是发散的网络方式，信息传播迅速而广泛，互动性更强，参与主体更加多元，网民可以及时感知公共问题并畅所欲言，公共政策主体则可以全面了解民意从而迅速、精准地把握公共政策问题。
　　
　　公共政策制定是公共政策过程的核心阶段。这一阶段要求公共政策主体在对公共政策问题进行深入、细致分析的基础上做好方案设计、方案抉择和政策合法化等工作。在设计方案之前必须对公共政策问题进行详尽分析，在此基础上确定要解决问题的目的，即希望通过公共政策的实施达到的社会效果。在这一环节，必须充分发扬民主。通过互联网来征集各方面的意见，可以对公共政策问题的表现、成因与对策等诸方面有清晰的了解。鉴于公共政策就是对公共利益的权威性安排，而公众是公共利益的实际享有者，因此，对公共政策问题的分析不能采取“闭门造车”的办法。方案设计过程可以本着“大胆假设，小心求证”的原则和“先粗后细，先轮廓后细节”的步骤进行。方案设计应尽可能考虑到公共政策各相关方的利益，同时应具有可行性。方案设计尽管要强调科学性，即应发挥专家的作用，但并不意味着公众没有发言权。特别是在关涉切身利益的情况下，往往最有发言权的恰恰是公众。传统的意见征集方式可能较为费时、费力，而网络民主则化解了这方面的难题。方案抉择是公共政策制定的关键环节。传统的公共政策过程，方案抉择者是具有相对高的政治权力地位的政府官员或者是代表人民行使政治权力的人民代表。在这些途径中，毫无疑问，网络民意是较为重要的方面。政策合法化即公共政策主体使得经抉择的政策方案获得合法地位和法定效力的过程。政策宣示或公布是政策合法化的重要步骤。政策法律化是政策合法化的一种特殊形式。但是，无论是以规范性文件方式还是以法律形式来实现政策合法化，均需要向社会公开。政策宣示或公布的传统方式是报纸、广播、电视等，在互联网时代，政府官方网站或政府官方微信、政府官方微博等方式因效率更高、受众更广、互动性强等特征而获得了社会的广泛认可。
　　
　　公共政策实施是政策方案最终落实并取得效果的实质性阶段。这一阶段具体分为政策执行、执行监控、政策评估、政策修正及再决策等环节。政策执行是运用已经制定好的公共政策，组织人力、物力、财力等各种资源，解决特定公共政策问题的过程。政策执行的前提是做好政策宣传。只有使公共政策的相关内容家喻户晓、人人皆知，才能减少公共政策在执行中可能产生的阻碍因素。互联网是政策宣传的重要途径，网民也是政策宣传的重要推动力量。政策执行手段除了行政手段、法律手段、经济手段外，思想教育手段也是非常重要的方面。对于一些涉及国家根本利益、社会整体利益或群众长远利益的基本国策的执行，由于近期利益或自身利益可能会受到损害，一些群众难免会产生抵触情绪。执行监控的目的是防止执行不力和执行错误以及对执行中的偏差进行纠偏。依据监控主体的不同，执行监控可分为内部监控和外部监控两种。在外部监控中，社会舆论监督是一种重要的形式。随着互联网的发展，网络舆论已成为社会舆论的重要组成部分。网络舆论是一种多主体、全方位的监督，应当引起公共政策主体的高度重视。政策评估的目的是对政策优劣做出判断。政策修正是在政策实施中，通过执行监控和政策评估，发现政策的缺陷和不足，重新进行调整，以达成政策目标的过程。再决策则是指一项政策执行结束后，依据政策评估结果，确定政策目标是否达成，在必要的情况下，出台并执行新的政策以达成政策目标。政策修正和再决策与公共政策的初始阶段相类似，政策调整或制定新的政策，均需以公共利益为出发点。因此，应当把相关情况通过各种途径公之于众，广泛征求民意，网络民主无疑是非常重要的方面。
　　
　　特别需要指出的是，我们必须对网络民主在公共政策过程中的功能进行理性定位，不能片面夸大它对传统民意表达途径的替代作用。毕竟，网民并非公民的全部。网络民主也会出现理性缺失、从众效应、网络暴力、起哄心理等负面现象。网络民主是信息技术与社会制度的整合。技术发展与制度变迁并非线性的因果关系，而是复杂的相关关系。技术发展能否促进制度变迁还需要考量其他复杂的因素，而且这种促进过程也是曲折的螺旋式上升的过程，甚至在某些阶段，我们可能还会看到技术发展对制度变迁的阻碍。就网络民主在公共政策过程中的功能来看，笔者持谨慎的乐观态度： 即它是一种对传统民意表达途径的重要补充，而不是简单的替代。
　　
　　参考文献：
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　　[2]孟天广、郭凤林。大数据政治学： 新信息时代的政治现象及其探析路径[J].国外理论动态，2015（1）。
　　[3]胡东生、朱斌。网络民主视域下的公共政策合法性探析[J].唐山师范学院学报，2010（6）。
　　[4]约翰·克莱顿·托马斯。公共决策中的公民参与[M].北京： 中国人民大学出版社，2005.