鉴于传统公共政策过程存在着诸多合法性问题，在互联网时代，网络民主就应当扮演更为积极的角色，以实现对公共政策合法性的有效提升。下面由学术堂为大家整理出一篇题目为“网络民主对公共政策的促进作用分析”的公共政策论文，供大家参考。
原标题：论网络民主在公共政策过程中的价值定位
摘要：由于公共政策关涉网民的切身利益，在公共政策制定和执行方面，经常会出现一些热点话题，引发网民的强烈关注，从而形成网络公共舆论，对公共政策过程产生一定的影响。鉴于传统公共政策过程存在着诸多合法性问题，在互联网时代，网络民主就应当扮演更为积极的角色，以实现对公共政策合法性的有效提升。在公共政策过程中，要充分利用互联网广泛传播的特性，拓展民意表达的途径，降低参政议政的成本。互联网作为网络民意表达的重要形式，有着其正面效应。但是，互联网本身对技术的依赖，也可能会导致它对民意表达的阻碍。因此，网络民主应是一种对传统民意表达途径的重要补充，而不是简单的替代。
关键词：网络民主；公共政策；价值定位；电子政务
改革开放以来，随着我国计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨，中国社会的利益结构日益多元，基于不同利益基础之上的博弈与冲突也显着增多。要实现社会和谐，代表不同利益的民意诉求就需要寻求合适的表达途径。也正是从这个意义上可以说，有序的民意表达就是社会稳定的“减压阀”和“减震器”.[1]在我国现行的制度安排中，人民代表大会制度、政治协商制度、人民信访制度、价格听证制度等制度安排无疑可以起到征集民意的作用。但是，随着互联网时代的到来，传统的民意征集途径就显得过于单一了。由于网络载体具有传播迅捷、互动性强、传播广、公开透明、表达自由等特征，网民更加青睐采取网络途径来表达意愿，以至于出现了“上访不如上网”的说法。尽管网络民主作为一种民意表达的途径不能完全取代传统的民意表达方式，但是需要引起我们的高度关注---至少，应当把网络民主作为一种重要的补充，与传统途径一道构成连接政府与社会的纽带和桥梁。由于公共政策往往关涉网民的切身利益，在公共政策制定和执行时经常会出现一些热点话题引发网民的强烈关注，从而形成网络公共舆论，并对公共政策过程产生一定的影响。那么，如何看待公共政策过程中的网络民主？ 换言之，网络民主应当在公共政策制定和执行中扮演何种角色？ 发挥何种作用？ 又存在哪些问题？ 如何更好地推动公共政策过程中的网络民主？上述问题构成了本文关注的主要内容。
一、作为民意表达形式的网络民主
民主是公共生活的一种重要表现形式，没有公共生活，民主无从谈起。传统的民主是与人际交往联系在一起的，而网络则将这种实体的人际交往变成了虚拟的形式。就互联网的本质而言，它是一种借助高新技术而实现信息传播的手段。民主的实现过程需要人际互动，网络中虚拟的公共生活场域（ 比如论坛、微博、微信等） 借助虚拟的信息交流而实现人际互动。“政治传播会通过影响人们对于特定事件的认识和态度、塑造人们的价值观而进一步影响人们的政治参与行为，而报刊、广播电视以及电子邮件、手机、网站、博客等新媒体都是政治传播的重要载体。”[2]因此，从政治传播的意义上讲，网络民主与传统民主并没有本质区别。
公共政策关乎社会公共利益，那么网络民主又是如何实现民意的有效表达，聚合政策诉求，开展政策辩论的呢？ 在回答这些问题之前，需要对网络民主的技术基础、运行特征和正负功能进行剖析，从动态和整体的角度去把握网络民主在公共政策过程中的价值定位。
网络民主是借助互联网平台和信息技术进行的。这里的互联网平台是一个广义的概念，包括接入互联网的个人计算机（PC） ,也包括手机、平板电脑以及具有上网功能的电视等设备。从民意表达的具体途径来看，网络民主的表达渠道也是多元的，既有政府门户网站，也有论坛、贴吧、聊天室，还有博客、微博、微信、QQ空间、个人网站、电子邮件等。这些表达途径各具特色。一旦出现重大的公共政策问题，网络民意就会借助上述途径推展开来，特别是借助自媒体几何级数的人际传播效应，迅速形成网络公共舆论，对公共政策主体、各利益相关方和社会公众产生重要影响。
鉴于网络技术基础和运行特征的差异，各种网络表达途径在信息传播的深度和广度、网络舆论的影响范围等方面也存在不同。具体而言，政府门户网站是政府信息公开的重要途径。由于其官方性，信息发布具有较高的权威。网民通过政府门户网站反映问题、表达诉求也更为直接。但是，政府门户网站能否真正汇集民意，这取决于网站管理者是否具有责任意识。如果网络只是一种“形象工程”,网页内容长期不更新，或者对网络的意见不闻不问或答非所问，网民也就失去了在政府门户网站表达意见的热情。总体来看，出于某些特殊考虑，一些地方政府利用网络发布信息时往往存在着信息发布不及时、对公众意见回应性不够、刻意隐瞒一些敏感信息等问题。其结果，一方面挫伤了网民通过官方途径表达诉求的积极性，另一方面还严重影响了政府网站及其他官方信息发布平台的公信力和权威性。影响比较大的非官方民意表达途径主要是随着移动互联技术的发展而兴起的自媒体，包括微博、微信、飞信、易信、QQ等。这些自媒体主要借助智能手机的APP（ 应用软件） ,从技术上摆脱了个人计算机（PC）的束缚，从而便于网民随时随地表达自己的意见。从使用者的角度来看，自媒体界面较为友好，不用专门培训就可以掌握，几乎不存在技术壁垒，而且没有人数限制，这样，网民可以自由地发表自己的意见，不同观点也可以交锋。除自媒体外，网民意见表达比较活跃的网络平台还有公共社区论坛（ 如天涯社区、凯迪社区和强国论坛等）。网民在公共社区论坛踊跃发言，可以对政策主体形成一定的舆论压力。相对于分散的自媒体，公共社区论坛在汇集民意方面有较大的优势。但是，由于论坛参与者的匿名性，民意表达可能趋于偏激。其他民意表达途径还有新闻时评网站、网络民意调查、电子投票等。新闻时评网站一方面传播公共信息，有助于消除政策主体与公众之间信息不对称的状况； 另一方面通过邀请专家、学者对特定热点事件评析，还可以起到塑造和引导民意的作用。网络民意调查和电子投票的特点是进入门槛低、沟通迅速，易于在短时间内汇集民意，是直接民主的网络表现形式。但是，这要求网民能够主动参与。如果参与人数较少，样本量不够大，所谓的民意调查结果就令人生疑了。
尽管在互联网及相关技术的支撑下，民意表达获得了全新的途径，网络民主也因其与草根民主的天然契合性而获得了迅猛发展。但是必须正确认识网络民主的作用。我们不能患上“技术依赖症”或“技术崇拜症”.尽管网络民主并不是有些人所描述的“乌托邦”或“全民的狂欢”,但网络民主毕竟是一种虚拟存在，它不能也不应成为公共生活的全部。公共政策过程中的民意表达，除了有网络民主这种虚拟形式外，还应有实体的参与形式。毕竟，虚拟生活场域中的民意表达更加难以把握和控制。
互联网作为网络民意表达的重要形式，有着其正面效应。但是，互联网本身对技术的依赖性，也可能会导致它对民意表达的阻碍。首先，网络信息窄化使得网络民意表达的深度受限。“兼听则明，偏听则暗”,民意的形成必须依赖广泛、全面的信息。在互联网上，网民所接触的信息并非广泛、全面的信息，信息的内容、数量、结构等方面均受到信息提供者（ 主要是各类网站、搜索引擎、手机媒体商等） 的操控。从传播学的角度来讲，网民只是信息的被动受众。网民与网络信息提供者之间是一种不对称的关系。公众的信息来源被窄化，从而难以保障网络民意表达的深度。其次，网络的匿名性容易导致极端民意的产生。网络的匿名性使得网络民主在民意表达层面有了全新的特征，即可能会更趋于保守或更趋于激进。这两种截然相反的现象，在网络民主中均有所体现。就前者而言，网络中过量的信息可能会使重要的公共问题失去被关注的机会，从而导致某些“消极网民”沉溺于一些碎片化的“垃圾信息”中，而不去关注那些值得关注的公共问题。在需要他们表达意见时，他们很自然地选择对现状的认同。就后者而言，由于缺少公共舆论的制约机制，以及网络中人际交往的范围扩展至陌生人，网民在表达意见时，可能会“肆无忌惮”,以至于在某些网络舆论中充斥戾气。最后，数字鸿沟使得民意的代表性受限。尽管互联网技术的门槛并不高，但是一些高龄人士、低收入者、文化水平较低者以及残障人士很难自如地运用网络来表达自己的意见。网络上意见表达较为活跃的群体主要是青年网民、受过一定教育、有能力和习惯于使用互联网的人。这样，网络民意的代表性就受到很大局限。不仅如此，网民之间也存在表达机会不平等的现象。有些人由于更加熟悉信息技术或垄断信息资源，从而成为“信息精英”,其他众多网民其实只是作为“分母”的“粉丝”,他们在意见表达方面并没有太大的影响力，很可能会趋于盲从。这一现象在自媒体时代尤为突出。一些网络“大V”的微博或微信公众号“粉丝”动辄成千上万，甚至上千万，他们很自然成为信息传播中的“把关人”或意见领袖。如果“大V”的意见有失偏颇，就会在相当大程度上对众多网民产生误导。即使有一些网民要发表不同的意见，他们的意见也很可能会被淹没在“大V”的影响力之中。
二、网络民主对公共政策合法性的提升
公共政策是对社会利益的权威性分配。我国当前正处于社会转型期，社会利益日益多元化，各种社会矛盾呈现高发态势，这些方面均考验着公共政策的合法性问题。如果公共政策不被社会公众所认可，不但会降低公共政策作为社会治理工具的效用，而且会直接或间接损害政府公信力，严重的会导致政府与民众的尖锐对立。近年来，一些地方出现的群体性事件有一些与公共政策合法性问题不无关系。从政治学的角度来看，公共政策也是一种政治行为，因而也存在着合法性问题。公共政策的合法性是指公共政策能够被社会公众所认可、支持、遵照和执行。[3]当然，也可以从法律的意义上来界定公共政策的合法性问题，即公共政策的制定和执行必须合乎法律的基本要求，不能违背法律的基本精神和根本原则。这个意义上的公共政策合法性，也可以称为合法律性。公共政策合法性具体包含公共政策主体的合法性、公共政策内容的合法性以及公共政策程序的合法性三个方面。
公共政策主体的合法性是指公共政策的制定主体必须是合法的机构或组织。导致公共政策主体合法性危机的第一个原因主要是公共政策主体权威的衰减。公共政策主体必须由宪法和组织法来严格限定，这是公共政策合法性的根本保障。在公共政策实践中，有些公共政策主体没有严格遵循依法治国的根本原则，超越其职权范围，不作为或乱作为，甚至置公共利益于不顾，部门利益或地方利益至上，在此原则指导下的公共政策自然会失去公众的认同，甚至有些与法律相悖，公共政策的合法性危机由此而产生。导致公共政策主体合法性危机的第二个原因是公民参与的不足。公民参与是公民意见表达的重要形式，为公共政策提供了合法性来源，同时也是政治民主的重要体现。在公共政策过程中，公民参与已成为世界性的主导性趋势。如果缺乏公民参与，公众对公共政策的认同就无从谈起。公民参与公共政策过程，可以增强公民的主体意识，减少在政策执行中可能产生的阻碍因素。
公共政策内容的合法性是指公共政策的具体内容要符合最广大人民的根本利益，得到最广大人民的认可，并符合政治、法律和道德的要求。价值取向的偏差是导致公共政策内容的合法性危机的重要原因。在科学发展观的指导下，公共政策必须体现以人为本的根本原则。发展为了人民，发展依靠人民，发展的成果应当为人民所共享。如果公共政策背离了以人为本的要求，而唯GDP马首是瞻，就有可能造成社会环境、自然环境的恶化。一些地方在制定公共政策时，被资本“绑架”,公共权力异化为谋取某些集团利益的工具，公共政策的“公共性”无以保障。自然，这种公共政策虽有“公共”之名，而无“公共”之实，人民对此嗤之以鼻，公共政策也就失去了其合法性基础。另一方面，尽管公共政策在制定的环节具有合法性，但是由于执行、监督不力，也会造成公共政策内容的合法性危机。这种情况就是人们通俗所说的“经是好经，让歪嘴和尚念坏了”.当前，公共政策执行过程中存在的问题主要有： （1） 实行政策替换； （2） 选择政策执行； （3） 拒不执行或象征性执行； （4） 曲解上级政策并出台土政策附加执行。以义务教育收费为例，虽然教育部已多次出台有关禁止收取择校费的文件，但是，一些地方学校置若罔闻，我行我素。对于基层群众来说，就会对公共政策的内容产生怀疑，对政府产生不信任感。
公共政策程序的合法性是指公共政策的制定、执行、评估等环节均应符合法定的程序。程序是一种规则，是对过程公正的保障。为了实现“程序正义”,确保公共政策程序的合法性，许多国家都制定了相关的法律、法规来专门规范公共政策的决策程序。在2015年全国“两会”期间，《立法法》修改中关于税率法定的规定，即为一例。遵守决策程序，就能够防范公共政策主体在行使决策权时任性、胡为，从而更好地维护公共利益。但是，当坚守决策程序有可能导致公共政策主体利益受损时，在“理性经济人”动机的驱使下，如果缺少必要的监督制约机制，决策程序就有可能被突破。比如决策中的“暗箱操纵”、“萝卜招聘”等现象，必然会削弱公共政策的合法性，从而造成公共政策程序的合法性危机。“阳光是最好的防腐剂”.《政府信息公开条例》要求公共政策主体必须承担政务公开的义务。要及时公开政策的内容和程序，保障公众的知情权，这也是现代民主政治的必然要求。只有公众充分地了解相关信息，才能实现对公共政策过程的有效监督和对公共事务的主动参与。
公共政策的合法性是由公民来判定的。鉴于传统的公共政策过程存在着诸多合法性问题，在互联网时代，网络民主就应当扮演更为积极的角色，以实现对公共政策合法性的有效提升。
首先，网络民主可以扩大公众参与程度，从而有助于增强公共政策主体的权威。权威接受理论认为，权威首先来自认可与认同。“公民参与可以促进决策的有效性，并会带来决策的有效信息增多、决策质量提高、公民对决策的接受程度提高、公共部门服务的效率和效益提高、减轻人们对政府机构的批评等诸多好处。更加有力的公民参与促进了公民对政府决策 的 接 受 性，这 就 为 政 府 提 供 了 合 法 性 基础。”[4]（P153）宪法赋予了公民对公共事务的知情权、参与权和监督权。公共政策过程涉及公共政策问题的确定、政策方案的设计与选择、公共政策的执行与评估，毫无疑问，公共政策是一种典型的公共事务。网络民主使得公民的上述权利得以充分实现。公民在网络上可以与公共政策主体直接对话，从而提高民意在公共政策制定中的分量，夯实公共政策合法性的民意基础，增强公共政策主体的公信力，化解公共政策主体的合法性危机。
其次，网络民主在实体公共话语空间的基础上建构起了虚拟话语公共空间，实现了对传统民意表达途径的延伸，有助于增进公共政策内容的合法性。公共话语空间源自哈贝马斯所提出的公共领域理论。哈贝马斯认为，公共领域是介于国家与社会之间的一个领域，在这个领域中，平等的参与者通过相互对话，公共意见得以形成。公共话语空间本质上就是为人们提供的自由对话与平等交流的公共平台，是公民运用话语权实现政治参与的活动空间。在这个平台上，人们可以自由发表言论、传播信息，讨论公共事务，以达到沟通上下、促进社会和谐的目的。在当下中国，网络媒体、网络社区和网络论坛等迅速发展，形成了开放、平等、互动的虚拟公共话语空间，为网络民主提供了基础条件和技术支持。网络民意是现实的映射，回顾近年来的一些重大事件，均在实体与虚拟两个平台上同时展现，二者相互作用、相互促进，对事件的走向产生重大影响。许多政府网站所开设的论坛已经成为政府与民众沟通的重要途径，也是网络民主条件下增进公共政策内容合法性的重要形式。
最后，网络民主的开放性、互动性和直接性有助于在程序层面上提升公共政策的合法性。与实体的对话平台相比，网络公共论坛是一个开放的空间，对于进入者没有身份、收入、年龄、性别等方面的限制。民主的发展趋势是一个逐步开放的过程，从技术层面来讲，网络民主能够实现无差别的平等。特别是网络本身具有的匿名性，可以消除权威对于其他人的影响，网民可以自由地表达自己的意见。互联网信息传播方式是一种网络式多向沟通，互动性是这种沟通的典型特征。网民借助多种技术载体就公共政策问题发表自己的意见，营造了政策辩论的公共场域，为政府与民众之间、不同利益主体之间，形成了实时互动的态势。传统的民意征集方式往往是借助政府层级信息传递来实现的，这种信息沟通方式是信息技术和管理技术局限的无奈产物。间接沟通的弊端是易出现信息过滤和信息扭曲，即所谓“村骗乡，乡骗县，一直骗到国务院”现象。在互联网条件下，网民可以直接向政府表达自己的意见，无须层层转达。这样，公共政策主体可以迅速、直接地了解政治、经济、社会等方面的真实情况，也可以借助网络实现政务公开，以增强公共政策的透明性，确保公共政策符合程序公正的基本要求，进而大大提升公共政策程序的合法性。
