形式上的公共政策及其公共性回归(2)

　　二、形式上的“公共”政策
　　
　　根据哈贝马斯的研究，“公共”一词是从17世纪中叶开始使用，而且这一词最早经常被用来描绘“公众”,因而与公众的批判能力相关，也就是说与公共舆论相关。 “阿德隆把在公共场所围绕着一位演说家或表演家而形成的公众和从事阅读的公众区别了开来；但无论是哪种公众，都是在’进行批判‘.公众范围内的公断，则具有’公共性‘.”⑦这也就是说，只有公众参与到政策过程中且真实表达了公众的利益才能使得政策具有公共性，这是公共性最初的含义。 “本来意义上的公共性是一种民主原则，这倒不是因为有了公共性，每个人一般都能有平等的机会表达其个人倾向、愿望和信念---即意见；只有当这些个人意见通过公众批判而变成公众舆论时，公共性才能实现。”⑧公共性本来就是与民主相关的一个概念，民主首先是人民主权，即当人民掌握着主权并在政策中发挥影响时，才能有公共性。但是，正如熊彼特所看到的，在现代社会将民主现实化为代议制时，就出现了由民主的价值取向转向民主的程序取向了，民主的概念越来越表现出“程序与价值分离”的特征。代议制强调了可操作的程序民主，致力于通过公正的程序来体现公共性，而民主的实质问题被搁置了。
　　
　　代议制的发展走向了精英治理的方向，代议制只是在程序的设置以及科学导向上配合精英开展社会治理。精英支配着政策过程，大众依附于精英来获得科学的生产并接受政策的统一规范。而代议制运作下的政策过程则是呈现出这样一种现象，“政治决策不是通过不同政见和公开讨论来作出的，而是通过国家和这些官僚主义机构的领导人之间非正式安排的、往往很难理解的和秘密的谈判过程来作出的。在福利国家的条件下，官僚主义的妥协和平等交换的一致应该是官方政治的标志。福利国家所尝试的妥协必然采取一种表面上看来无休止和无目的地适应与控制、平息不断出现的风险、瓶颈现象和冲突局面的过程的形式。这也意味着，在早期历史阶段与福利国家计划联系在一起的雄心壮志和美好前景已经倾向于让位给达成种种妥协协议的’停滞不前的中庸之道‘（米德尔马斯语）。 ”⑨代议制的运作将人民的权利合理地转化为精英的权力，精英凭借着对专业知识的掌握而享有了制定公共政策的特权。这样，政策是在精英与大众之间所形成的不平等的关系中形成，也就必然成为精英手中开展社会治理的工具，因此已经无法实现照应全体的普遍性了。失去了对普遍性利益的关注，实际上就迷失了对公共利益的追求。如果说工业社会中还是以公共性来界定政策的话，那表明公共性只是流于形式了。代议制依靠的是一种代表关系，是通过对个体的代表来表达出普遍性，但是，代表永远是无法照应全体的。 “代表的模型总是有漏洞的。总是有一些因素，不管通过什么方式，都会滑落或者被排除在模型之外；一些因素拒绝并且不能/也就不会被吸收到代表中，虽然这种排除的必要性总是被否定的。联合决不是它所声称的，可能仅仅是’不是所有‘（not-All）。 ”⑩代表决不可能成为全部，代表总是有缺憾的，代表制永远无法充分、完整、永久规制地体现全体，而是必然会有一些利益诉求被舍弃。对于排除在外的因素，代议制无法去包容它承认它，而是努力去管理和控制这些因素，使其不会对现存社会秩序构成威胁。那么如何使得对差异的排斥都具有合理性的呢？代议制是通过“制造出”“相似”的人民来实现的。代议制将个体都视为是抽象的个体，个体利益是可以通约的也可以被代表的。 “在代表人民的生活时，法律按照相同的关系组织起多元性。那就变成了只有’一个‘人民，生活，习惯，价值等等都被体现在宪法中。那就变成了只有’一整个‘人民，人民没有例外地生活在它自己的法律规则之内。每个人都是国民也是主权者，同时是法律的立法者和对象。正是法律，正是我们作为人民的生活，作为代表模式最初出现在假定的宪法中，随后出现在确定的、技术的法律中。 ”（11）个体利益可以被抽象化，因此就可以在此基础上通过科学的方法抽象出公共利益，代议制就是基于这一代表逻辑而制定出政策。
　　
　　从具体利益诉求到公共利益的实现，这是通过抽象的逻辑推理来完成的。被选出的代表会充分运用自己的理性知识和抽象思维来综合表达选民利益，这就使得公共利益的达成实际上是建立在抽象思维的基础之上，也就带来了以理性充斥公共性的结果。但是，“民意代表的知识，必然会远离和偏离他们选民的直接经验。 ”（12）们的感知可能千差万别，而在理性推理中，“如同科学一样，一致性知识占据优势地位，只有那些符合科学和逻辑的认知方式才能被接受为真实的存在。这种方式尤其排除了本源的生活经验；客观性基础甚至要求民意代表从理性的程序中排除他们自身的经验。”（13）一种对实证主义哲学的扞卫，在此之中，感性、价值偏向以及一切不能被量化或者模型化的东西全部剔除，最终是理性知识占据了政策的内容。代表制不可避免地走上追求理性知识的道路，就如赫梅尔所说，“代议制政府是现代的天才之举，它只允许理性进入决策的高层，而把情感限制在基层，它表明自己与官僚体制一样受到同样的理性的约束。代表的概念是从科学、政治和行政管理的日常经历当中抽象出来的：我们被代表的越多，我们就越成为仅仅是一种科学的概念，不过是一系列有同样权力的选民中的一员，或者只是个案例。 ”（14）默也得出类似的结论：“民主制度是人类在经历了种种不合理的制度合理性选择的结果，可以说，民主是理性主义的胜利，事实上，民主制度就是由一批精英精心设计出来的。 ”（15）们设计出民主制度并使其按照理性主义的规则来运行，理性被认为是万能的，自然也是可以用来形成公共利益的，而且由此得出的公共利益是具有权威性的。在这一意义上，公共性也就奠基于科学理性基础上了。
　　
　　理性成为了获得公共性的路径，具备科学知识与专业技术的精英们自然就是政策过程的掌控者，公众因为不具备理性知识而丧失了成为政策主体的资格，只能作为被动、消极的顾客。在对科学的信念甚至迷信中，公众对精英形成了依附心理，这进而被精英加以强化并形成一种弥漫于社会各个角落的普遍的不安全感，而这种不安全感甚至是恐惧往往被用来推动有利于精英意愿的共识的达成。 “培育人们的脆弱性是恐惧的政治的重要成果。现在的政府把公民当作脆弱的服从者，公民被当作个体和总是不知道自己最大的利益之所在的人。因此，决策者们已经将他们的注意力从公众转移到私人领域。 ”（16）权力本来应在公共领域中运行，但是精英所代表的理性权威以及所处的支配地位，加上公众显现出来的茫然无助，都使得公共权力侵入到私人领域和日常生活领域中，这就出现公共领域对私人领域的殖民。 “对于人们私人事务的干预失去了限制，这是过去20年来公共政策领域发生的最重大的变化。政府已不能确定其价值和目标，只得转而将其能量投注于管理个人行为和控制日常关系。政府日益负担起保护人们不受自己和其他公众成员伤害的任务。人们认可政府有权力扮演一个关心备至的老大哥的角色，而作为回报，国家乐于为正在寻求承认的个人提供扶持和肯定。 ”（17）依赖于精英来为自己做出科学的决策，但是断裂的委托-代理关系却给予了精英完全的自主权，在寻求科学决策的名义下，精英往往是在偷运自己的特殊利益诉求。
　　
　　当公共权力的触角伸向私人领域和日常生活之时，公共领域出现了扩散的趋势，私人领域和日常生活领域被挤压，这同时也意味着，大量的私人事务现状被拉入公共领域中，大量的隐私被用来占据了公共议题。 “从政治到隐私，这一转变是当代公共生活的一个标志性特征。正是因为公共生活变得缺乏内容，隐私的和个人的事务才被投射到公共领域中。因此，以往由意识形态的差异激发的激情现在却更有可能被个体的行为失当、私人麻烦和个性冲突所吸引。 ”（18）机构充当了管理情绪的角色，公民被当成了脆弱的孩子。人们与其说是进入到公共领域中，还不如说是在得到精英的扶持和协助。对于何时可以用隐私来占据政策议题的问题，这都在于精英的决定。即使在某些情况下面对一些复杂性的政策问题精英们无法应对，他们仍然可以依靠其理性的代言人的身份成功地制造出一些政策议题。 “政治精英们没有能力预想一套应对公共领域变化的策略，转而选择控制微观议题。从来都不是出自官场的大量的技术问题已经出其不意地变成政府立法提案的焦点。 ”（19）政策就是由这些细枝末节的政策议题发展而来，不论这些议题是否是大多数人所关注的，也不论公共政策是否代表着普遍性的利益追求，只要是精英制造出来的，就被认为是理性的，进而是体现了公共利益的。通过完整的程序和对科学的迷信，公共性完全走上了关注其形式化的一面，虽然形式化的公共性能够使得政策获得某个方面的合理性，但由于政策无法体现真正的利益，无法解决真实的问题，实质公共性却进一步流失了。
　　
　　由此看来，在中心-边缘的社会结构中，无论是通过代议制的完整的流程，还是通过方法上自洽的科学思维，都无法使得政策具有实质上的公共性，相反，政策成为了精英手中的治理工具，也更多地显示出工具理性的意味。 “过去，只有在反对君主秘密政治的斗争中才能赢得公共性；公共性力图使个人或事情接受公开批判，让政治决策接受公众舆论的监督，并按照公众舆论的要求进行修正。今天则相反，公共性是借助于利益集团的秘密政治而获得的；公共性接替个人或事情在公众当中赢得声望，从而使之在一种非公众舆论的氛围中能够获得支持。 ’宣传工作‘一词即已表明，公共性过去是代表者表明立场所确定的，并且通过永恒的传统象征符号而一直得到保障，而今，公共性必须依靠精心策划和具体事例来人为地加以制造。 ”（20）公共性成为精英可以制造出来的东西，原因在于这里的公共性已经不是自然获得的，这已经改变了本源意义上的公共性的含义。这时的公共性成为了可以人为制造出来的东西并且是精英们必然会努力去营造的东西，这样就形成了线性的生产公共性的局面。 “公共性似乎是自上而下建立起来的，它试图为某些姿态罩上良好意愿的光环。原先，公共性确保公共批判对统治做出合理的解释，同时，对统治的实施进行批判监督。其间，公共性使对非公众舆论的统治这一矛盾现象成为可能：公共性不仅在公众面前呈现了统治的合法性，还操纵了公众。批判的公共性遭到操纵的公共性的排挤。 ”（21）们利用他们所能操纵的公共性去进一步排挤来自于公众中的批判的公共性，公共性也成为了工具精英地位的工具了。在公众无法进行表达和自由批判的今天，公共性并不能天然得到认同，公共性也成为一种依靠人为制造出来的产品。 “由于法律结构的改变，公共性原则不再担负有使政治合法化的责任。尽管无限扩大的公共领域为了获得广泛赞同，向被剥夺了权利的公众反复提出各种各样的要求，但是，公众同时也远离了权力实施和权力均衡过程，以至于公共性原则再也不能证明统治的合法性，更谈不上保障其合法性了。 ”（22）远离了公众，实质性的公共性已经无迹可寻了，但公共性对于一个管理型社会又是必须的，因而精英们努力从形式上去塑造公共性。此时的公共性很多时候只是表明政策过程是在公共领域中完成，是由代表人民的精英来运用公共权力达成，而已经不能体现公共性的原初含义了。