公共安全体系建设的历程分析(2)

　　从四大领域安全到五大领域安全
　　
　　2013 年 11 月，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》
　　（以下简称《决定》），再次对公共安全概念和公共安全体系建设任务进行了丰富和发展。跟以往相比，《决定》有关公共安全的论述，有两大突出变化。
　　
　　一是从构成要素上，首次把“防灾减灾救灾”列为公共安全的重要内容。防灾减灾救灾是公共安全体系必不可少的重要构成部分，特别是作为世界上自然灾害最严重的国家之一，我国防灾减灾救灾任务繁重。不过，在党的十八届三中全会之前，与自然灾害相对应的防灾减灾救灾一直未被列入公共安全工作的范畴。针对公共安全体系建设任务，在防灾减灾方面，《决定》强调要“健全防灾减灾救灾体制”.把“防灾减灾救灾”列为公共安全的重要内容，使得公共安全从以往的食品药品安全、生产安全、社会治安、应急管理四大领域，拓展到防灾减灾救灾、食品药品安全、生产安全、社会治安、应急管理五大领域--这大体对应了 2007 年我国颁布施行的《突发事件应对法》关于突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件的规定。
　　
　　二是从结构层级上，开始系统思考和科学谋划公共安全与国家安全的关联性。公共安全处在承上启下的位置--上有国家安全，下有私人安全，三个不同层级的安全之间有时会相互影响、相互转化。例如，金融、信息、传染病等领域的非传统安全问题，既是公共安全问题也可能是国家安全问题。《决定》开始统筹考虑国家安全的顶层设计和总体规划，强调要“设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全”.2014 年 4 月 15 日，国家主席***提出要“坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路”.总体国家安全观特别指出，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托。
　　
　　2014 年国务院政府工作报告未对公共安全和公共安全体系建设集中进行论述，只在讨论 2014 年第七项重点工作“加强教育、卫生、文化等社会建设”时强调，“加强应急管理，提高公共安全和防灾救灾减灾能力”,“加强社会治安综合治理，坚决打击暴力恐怖犯罪活动。”在讨论第八项重点工作“统筹做好保障和改善民生工作”时强调，“要严格执行安全生产法律法规，全面落实安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故发生”,“大力整顿和规范市场秩序，继续开展专项整治，严厉打击制售假冒伪劣行为”,“建立从生产加工到流通消费的全程监管机制、社会共治制度和可追溯体系，健全从中央到地方直至基层的食品药品安全监管体制。”2015 年国务院政府工作报告延续了 2014 年的提法，在“持续推进民生改善和社会建设”中并列提到要加强重大疾病防控、提高突发事件防范处置和防灾救灾减灾能力、健全立体化社会治安防控体系、加强环境污染治理。
　　
　　全方位、多层级、立体化的公共安全
　　
　　2015 年 5 月 29 日 进 行 的 中 共 中 央 政 治 局 第二十三次集体学习会，强调要努力为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安编织全方位、立体化的公共安全网。***强调，推进公共安全体系建设，要切实抓好社会治安综合治理、提高农产品质量安全水平、增强抵御和应对自然灾害能力、抓好安全生产、加强食品药品安全监管等工作。
　　
　　这次集体学习会，再次对公共安全和公共安全体系建设进行了丰富和完善，标志着我国开始系统思考和探索建立全方位、多层级、立体化的公共安全体系。
　　
　　从构成要素和结构层次来看，可把全方位、多层级、立体化的公共安全体系看作是一个“4+1+1”的“梁”与“柱”相结合的架构。所谓“4”,是指发挥功能性（functional）作用的公共安全的“柱”,即四大类突发事件相对应的公共安全领域，包括防灾减灾救灾、生产安全、公共卫生安全、社会安全--其中，防灾减灾救灾主要覆盖水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等，生产安全主要覆盖各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等，公共卫生安全主要覆盖传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品药品安全和职业危害、动物疫情等，社会安全主要覆盖群体性事件、恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等。所谓两个“1”,是指起使能性（enabling）作用的公共安全的“梁”,包括综合性应急管理机构和国家安全工作机构。其中，综合性应急管理机构是指各级党政应急管理领导机构、办事机构，可看作是公共安全体系的“下梁”,主要是为四大领域的公共安全工作提供综合协调和指导服务；综合性国家安全工作机构是指以总体国家安全观为指导、以中央国家安全委员会为代表的国家安全工作相关决策和议事协调机构，可看作是公共安全体系的“下梁”,为公共安全工作提供战略指引和理论基石。