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【题目】纪检监察管理体制改进探析
【导论】应对新时期腐败的纪检监察制度研究导论
【第一章】我国纪检监察管理体制改革的新背景
【第二章】当前我国纪检监察管理机制现状
【第三章】改革我国纪检监察管理的几种模式及特点评析
【第四章】深化纪检监察管理体制改革的对策建议
【结论/参考文献】纪检监察管理体系优化研究结论与参考文献
第二章 当前我国纪检监察管理体制现状
第一节 纪检监察管理体制存在的局限性
在我国，从 1993 年开始实行至今的党的纪律检查委员会和行政监察机关合署办公的特殊反腐体制，地方各级纪检监察机关在同级党委政府和上一级纪检监察机关的双重领导下开展纪检工作，地方各级监察机关同时还需对本级人民政府负责并报告工作，这种世界独特的管理体制取得了党风廉政建设和反腐败斗争的显着成效。但该管理体制存在的问题与不足在新的时代背景下日益凸显，工作面铺得过宽带来职能泛化、工作方式固化、工作作风异化、功能弱化和人事待遇化等问题，给党的纪律检查工作有效开展带来诸多障碍，严重影响反腐败工作成效和纪检监察队伍形象。
一、职能泛化影响专业性
近年来，纪检监察机关承担的工作任务越来越多，工作范围越来越宽，甚至有 “事事牵头，样样主抓”的发展势头， 一些本不属于纪检监察机关法定职责范围的工作不断扩张，牵扯耗费了纪检监察机关大量人力物力，严重泛化的职能导致纪检监察机关超负荷超节奏超常态运转，最终造成党风廉政建设和反腐败工作主业被削弱，本部门业务专业性遭受重大挑战。
（一）职能泛化的表现及原因
以中纪委为例，其牵头或参与的议事协调机构多达 125 个，各级地方纪委参与的更多，如湖南就有 225 个。这一现象在地市级表现更为明显，地方政府的任何一项工作都希望纪委参与推动，纪检监察机关 “应邀”参与文明创建、城管革命、猪肉市场检查、计划生育工作检查、环境卫生政治、公路超载治理、社会治安综合整治等与纪检监察本职无关的工作的现象比比皆是。地方党委政府习惯性地将纪委视为其下属工作机构，习惯于借用纪委的权威，习惯于给纪委分配工作任务，习惯通过压担子的方式表示对纪委工作的重视，作为下属的纪委对党政领导的“重视”只能服从，把大量精力消耗于本职工作外的复杂事宜，逐渐偏离其执纪监督问责的主职能。有很多领导坦言，纪检监察机关权力大、威信大、影响大、能耐大，只有纪检监察机关出面，工作才更有“力度”,经济社会发展中的诸多问题只要纪检监察机关到位了就肯定能解决，纪委犹如神医“包治百病”.遇难事找纪委的顽症，让纪检监察部门逐步沦为“保镖”、“枪手”.
（二）职能泛化的危害
地方党委政府的做法将纪检监察机关置于既当裁判员又当运动员的境地，纪检监察机关在监督相关单位主体责任和监督责任是否落实到位，是否存在违纪违法违规行为的同时，更要与被监督单位一道解决具体问题，完成党和政府交办的具体工作。这种领导模式和工作推动方式将纪检监察部门立于失职渎职的复杂境地，让其履行不该履行的职责，应该履职督办的工作却疲于应付，导致纪检监察机关“种别人的田，荒自己的地”,严重损耗该机关的专业性、权威性。这种无休止的损耗和职能上的越位、缺位、错位、失位问题，使纪检监察机关职能日益泛化，难以准确把握和定位自身工作，导致在复杂多样的被动工作中迷失方向，难以分清主体责任与监督责任，最终既没有调动和发挥牵头部门的主体责任，导致其主体责任落实不力，又导致纪委自身的执纪监督问责职能流于形式，自身的监督责任亦难以落实，形成一种难以摆脱的恶性循环。
二、功能弱化影响权威性
（一）功能弱化的表现及原因
在现行双重领导体制下，各级纪检监察机关必须要落实当地党委政府对纪检监察机关的领导意图，在具体案件查办和监督执纪问责等职能执行过程中，都要讲政治顾大局，将同级党和政府特别是党政一把手的意见，作为纪检监察机关决策的主要参考。
（二）功能弱化的危害
虽然十八届三中全会明确“查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告”11,但因为体制机制的双重领导没有得到根本性转变，规定很大程度停留在书面状态，具体操作执行起来效果不明显。在查办一些重要案件时，同级党委领导的意见仍然起主导作用，具体在要不要查、调查范围、移不移送司法追究等关键环节上，办案部门和相关纪检领导经常性受到同级党委政府官员的多种干扰，压力巨大，对直接涉及到同级党委、政府的领导和重要部门领导的问题线索，比如财政、组织人事和政法强势部门的重要官员，同级纪委的调查工作要么很难开启，在初查初核阶段就被动终止，要么即使排除干扰启动调查，但受制于利益牵绊，对存在的问题大多也只能蜻蜓点水式，即使最后追责处理也多是轻描淡写，大事化小，更有甚者会出现大案轻查或者有案不查的情况。这就造成如果没有上级纪委或当地党政领导的支持，同级纪委很难在当地办出有影响力的大案要案。此种案件检查和监督问责模式，严重削弱纪检监察工作的功能，损害纪检监察工作权威。
三、方式固化影响效率性
（一）方式固化的表现及原因
一直以来，各级纪委开展纪律审查和执纪监督问责的基本方式就是应群众举报或信访举报的要求，抑或是应上级的批转办理，对被核查对象及单位开展联合检查或成立联合调查组，进行检查和初查初核。 固定的工作套路虽然程序简单，但方法手段较为单一，因对被调查单位具体业务工作的不了解，信息不对称，不知道对方权力行使的范围边界，以及对行政自由裁量权的把握不合理，缺乏专业会计和法律人才导致无法弄懂被查对象权力行使的核心环节，有时虽然耗费大量人力物力，但核查效果有限，达不到应有的执纪效果。
（二）方式固化的危害
十八大以来纪检监察机关将纪律审查和纠正四风问题作为主要工作任务，经常性地对被巡查单位开展各类明查暗访活动。检查包括上班纪律，三公经费使用及公车私用等相关内容，但在工作开展过程中都存在明显的不足，即监督检查的方式方法有限，没有根据被监督对象和被核查事宜创新工作方法，难免浮于表面蜻蜓点水，浅尝辄止，降低监督权威。此外，“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠人民群众支持和参与”12的反腐败领导体制和工作机制，虽然在宏观政策上赋予各级纪检机关在反腐倡廉工作中应承担的组织协调作用，但怎样组织协调、协调程序和机制、方式方法、后续跟踪反馈是什么等问题并没有具体的规章制度，纪委的协调职能仅停留于原则要求上而缺乏统一的操作规范，导致各种监督力量分散，各自为战，且具体监督部门之间缺少沟通协调，纪检机关整体协调权力较弱，不时出现某些腐败分子一边腐败一边大谈党风廉政建设升官发财，一边服刑一边享受工资待遇的怪象，执纪监督效果大打折扣。
四、作风异化影响廉洁性
（一）作风异化的表现及原因
任何权力都容易被滥用并产生腐败。具有极高含金量的纪检监察机关的监督权、执纪权、问责权也同样有滋生腐败的风险，特别是上述权力运用的法定程序不像司法权、行政权那样公开透明，其救济途径和监督程序也往往停留在组织内部构架，并不完善。譬如案件查办与否、查到什么程度、给予什么样的处分、移不移送司法等，都直接影响相对人的政治前途、经济利益甚至人身自由，如此大的权力背后必然潜在巨大风险。权力的履行主体纪检监察干部时刻处在腐蚀与反腐蚀的漩涡中，时刻直面各种诱惑，稍有不慎就会犯错误。在纪委的干部谁来监督这个问题上，我们的制度设计还有很大欠缺。首先，系统内监督不严。虽然有一些内部监督管理文件和规定，或失之于笼统，或只停留在“挂在墙上”,未得到执行落实，绩效考核、述职述廉等监督方式也不够直接有力，特别是对纪检领导班子成员及一把手的强大决策权，干部在执纪监督问责中的裁量自由权力还缺乏行之有效的监督手段和方法。虽然纪检系统成立了自己的干部监督室，但这种同体监督的效果相当有限。出于是系统内或同一单位的同事，抬头不见低头见，怕得罪人，怕丢选票，怕影响个人利益等导致在监督问责上失之于软，监督效果大打折扣。上下级纪委之间几无工作交集，信息不对称，实际上也难以有效监督。其次，体制内监督缺乏。现行党政反腐体制机制中，纪委处于领导机关和相对核心地位，其他机关不太可能也不敢对纪委书记和纪检干部进行监督。同级党委作为领导层可以监督，但更多的只是分配任务，也缺乏比较有效的手段，毕竟纪委书记就是同级党委中的重要领导。
地方人大的监督也仅限于职责范围内的“一府两院”,对纪委监察机关的监督并未涉及，没有监督基础。第三，外部监督不力。由于很多行为均属于保密限制，信息不公开，沟通机制、群众知情机制不完善，导致群众参与监督的程度仍然有限。
（二）作风异化的危害
少数纪检干部在监督有限的权力面前作风发生异化，有的发表与党的路线方针政策和决定相违背的言论，有的在案件查办工作中压案不办、越权批办、违规催办、隐瞒不报或直接干预办案调查单位的案件调查处理工作，甚至以案谋私、办人情案、办关系案，跑风漏气等等，严重影响了纪检监察工作的廉洁性。十八大以来，纪检系统内部查处的众多违法乱纪的干部，严重影响了纪检监察机关在广大人民群众心中的廉洁性。
五、人事待遇化影响效能性
（一）人事待遇化的表现及原因
一直以来，纪委工作人员的专业化水平饱受诟病，相较于司法队伍日益倡导的职业化、精英化、专业化，纪委在任命领导干部时过于强调政治素质个人品德而忽视专业素质，容易导致外行领路，指挥决策不专业，在新进干部时也对执纪办案监督能力要求不够，结果导致能独挡一面的精兵干将少，更多干部沦为协调办案的后勤保障角色。虽然十八届三中全会将下一级纪委正副书记的提名权和考察权上提一级，但同级地方党委和组织人事部门对常委以下纪检监察干部的进退留转仍具有调配权，人事部门出于干部统一调配的原则，难免将一些非专业且没有纪检工作基础且事实上也难以培养的大龄干部调配进来，一些地方把纪检岗位当作领导干部退居二线养老之所，还存在因为纪检系统相对领导岗位设置较多，为了提高干部待遇和级别而进行安置的情况。一些在纪检机关工作时间长、年龄偏大的纪检干部自嘲是万金油，因为不具备法律、财会、计算机等新时期纪检监察工作必备的专业知识，无论放在哪个岗位都不能充当业务骨干发挥自身能力，又因为流动渠道不畅而不能转岗等等。
（二）人事待遇化的危害
有些地方对纪检机关人才流动更新换代的途径限制过多，习惯于从外单位或军转干部中转任、调任或组织安排，一般不能从高校大学生或社会优秀人才中进行公务员考试引进，导致纪检机关严重缺乏法律、财务、审计、计算机等相关专业的急需人才。老龄化突出，人才断层特别严重，有的岗位人少事多，有的岗位人多事少，有的地方领导多过干部，处于单位少数的年轻骨干工作压力大而待遇低，进而导致心理失衡，影响工作积极性。专业化缺失和工作水平不高、能力不足影响执纪监督工作效能，最终导致纪检人才不足与纪检监察工作日益要求的专业化、能力化的矛盾凸现。
第二节 原因解析--管理体制改革的必要性
上述状况，与党风廉政建设与反腐败治理体系、治理能力和治理方式现代化的高标准严要求差距不小，也造成纪检监察工作面临新形势新任务时无法有效适应，导致纪检监察工作进入困境。笔者认为，造成困境的根本原因是纪检监察管理体制上的弊端所致。长期以来，纪检监察领导体制的产生和发展过程，纪委监察机关均受同级党委政府的实质领导，特别在查办大案要案上必须先与其通气或征得其同意，在其领导和支持下开展工作，党风廉政建设与其他中心工作亦概莫能外，也是坚持党委统一领导，纪委在党委领导下开展具体工作。虽然近些年来，纪检监察受同级党委和上级纪委的双重领导体制的完善相对于同级党委政府的独立性或多或少有一定的改善，比如从上面空降纪委书记和副书记，且正副书记的提名被上提一级，加大对纪委书记的异地调任，查办案件和线索处置必须向同级党委和上级纪委双重汇报等，但是领导体制和管理机制性的问题并没有得到根本解决。
从纪检监察的权属来源分析，地方党委政府对同级纪检监察机关的领导是一种实质性的全方面的领导，同级纪委在一定程度上仅相当于当地党委执行纪律、政府行政监察的一个特殊职能部门，根据干部组织人事管理规定，纪检工作人员的人事配置权、任免权和异动权，起主导作用的是同级党委及其组织部门的意见和决定，而人员编制管理、财政经费来源、工作津补贴发放以及附加在纪检干部身上的生活待遇、前途仕途等问题也主要由同级党委政府及其组织人事部门决定，政治前途主要被同级党委及组织部门掌握，经济利益主要掌握在同级政府及其财政部门手中。在该体制下，必然导致纪检机关不敢碰硬动真格唱黑脸，怕事后工作受刁难，怕被打击报复。
从监督关系上分析，纪检监察机关与同级党委和政府是一种法纪上的监督与被监督的关系，纪检监察监督同级党委政府的工作是其基本职能，但在隶属关系上，同级党委政府与同级纪检监察机关是领导与被领导的关系，地方各级纪检监察机关一方面要服从于同级党委和府的领导，在其领导和支持下开展工作，另一方面又要对其进行监督，而同级党委和政府既是纪检监察机关的领导者又是被监督者，双方之间这种错综复杂的地位与权属，决定了纪检监察机关对同级党委政府，特别是对决定其政治经济利益的党政领导班子成员，实现有效监督几乎不可能。因为，以下级来监督制约各方面处于优势的上级，以被领导者的身份来监督强大的领导者，只会导致纪检监察职权无法有效行使，最终导致监督乏力，事实上成为 “虚监”,流于形式而形成所谓的监督悖论。现行管理体制下，直接导致纪检机关查办案件受地方牵绊太多，执纪监督迈不动脚、伸不开手的弊端日益突显。很多信访举报没有及时核实，很多案件难以及时查处，一些复杂案件无法查办，一些巡视交办的问题线索不能核实成案，人民群众反映的腐败问题久拖不决，对纪检工作的群众期待难以兑现，极大地影响纪检监察工作的效力与权威。因此，纪检监察机关仍主要受同级党委政府领导的体制，成为影响纪检监察工作履行其应有职责，发挥其独立性有效性和权威性的最大障碍。
腐败是现代社会最大的毒瘤，是国家政权的最不稳定因素，如果任凭腐败问题四处横行，愈演愈烈，任凭监督失声失效，流于形式，就会伤害国家自身甚至亡党亡国。此言论虽振聋发聩，但字字珠玑。破困局，靠改革，不能等待观望，必须务实践行。面对严峻复杂的反腐败形势，迫切需要进行纪检监察管理体制改革。用改革之利剑清障减负，凭改革之力量破除积弊，这是十一届三中全会以来中国特色社会主义道路实践证明了的真理，也是深入推进反腐倡廉工作，化解体制机制障碍的不二路径。改革是克服现有反腐败体制管理模式中的弊端，使之适应纪检监察工作实践和党风廉政建设与反腐败斗争的迫切需要，更是坚持和发展中国特色反腐倡廉工作的必由之路。也只有全面深化纪检监察管理体制改革，才能为反腐败新常态新成效提供体制机制保障，营造全社会的廉洁氛围。
