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【题目】丽江市政府旅游应急管理困境探析
【绪论】政府对旅游突发公共事件的应对研究绪论
【第一章】政府旅游应急处理相关概念及理论工具
【第二章】国内外旅游应急事件管理经验
【第三章】丽江市旅游应急管理现状
【4.1 4.2】丽江市旅游应急管理的存在问题
【4.3】政府旅游应急管理存在问题产生的原因
【第五章】丽江市政府旅游应急管理对策及建议
【结论/参考文献】政府旅游应急管理优化研究结论与参考文献
第三章 丽江市旅游应急管理现状
丽江市地处青藏高原向云贵高原过渡地带和滇、川、藏大三角区域，位于云南省西北部，总面积 2.06 万平方公里，拥有世界自然遗产、世界文化遗产、世界记忆遗产、国家重点风景名胜区、中国历史文化名城等桂冠，是一个美丽、开放、和谐的发展中地区。2002 年 12 月 26 日经国务院批准撤地设市，现辖一区四县（古城区、永胜县、玉龙纳西族自治县、宁蒗彝族自治县、华坪县），全市国土面积 2.06 万平方公里，总人口 125 万人（第六次全国人口普查统计数），超过3000 人以上的世居少数民族有 12 个，少数民族占总人口的 59%.2010 年国务院批准丽江市为全国旅游标准化试点市。
随着丽江精品旅游胜地的打造以及旅游业的转型升级，旅游业成为丽江充满生机的支柱产业之一。特别是 2013 年，来丽游客达到 2079.6 万人次，年均增长30%,从丽江市旅游应急管理几年的经验来看，旅游应急管理不仅仅是单个旅游监管部门的问题，更是对地方政府的综合执政能力的考验。旅游应急管理往往是牵一发而动全身，一旦有各类突发事件的发生，多个旅游监管部门都要为解决这件突发事件而投入大量的人力物力，而丽江市人民政府应急办公室作为处理各类应急事故的核心，却难以发挥较大的中心指挥作用，实际上更多是由旅游局这样的主要职能部门为主来进行解决，这也是国内很多地方政府处理旅游突发事件的处理模式。丽江市作为一座国家标准化旅游试点城市，承担着全市一百多万当地群众及每年一千多万来丽游客的安全，目前旅游应急管理基本实现有预案、有机构、有人员，因此笔者根据自己从事过的市政府办应急工作，结合实际工作中得出的经验，对丽江市旅游应急管理现状进行分析，得出旅游应急管理工作中存在的一些共性问题，从而创新工作思路，完善处置手段，用于旅游应急管理工作中存在的实际问题。
第一节 丽江市旅游应急管理体系
丽江市旅游应急管理体系是存在于总体应急管理体系之中的，发展水平也依赖于应急管理发展的水平，这种情况与国内同类旅游城市大体相同，随着应急管理水平的发展，旅游应急管理体系也在发展，目前丽江市的旅游应急管理体系在过去几年虽能基本满足旅游应急管理处置需要，但随着社会经济的发展，全球一体化趋势的加强，旅游突发事件越来越频繁和复杂，在新时代和新形势下，丽江市现有的旅游应急管理体系已越来越不能满足需要，如何发展和怎样发展应该是地方政府面对旅游突发事件时对自身旅游应急管理体系进行反思和改进的首要问题，以下是丽江市旅游应急管理体系几个方面的内容：
一、应急预案体系逐步完善，旅游应急管理预案出台
近年来，丽江市的应急预案体系逐步完善。截至 2013 年 12 月，丽江市级部门共修订和报备预案 73 件，各县（区）制定专项应急预案 95 件。预案建设涵盖了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类突发事件。编制单位延伸到了乡镇、学校、大中型企业、重点工程，对化解危机和处置突发事件起到了应有的作用。旅游管理部门已建立单独的旅游事故应急预案。
二、旅游应急管理工作机制建立
2009 年，丽江市旅游局制订出台了《丽江市旅游突发公共事件应急预案》（丽旅发〔2009〕33 号）。随着该预案的出台，丽江市旅游应急管理工作机制逐步建立，根据预案规定，建立了预警机制、救援机制、信息报告制度、善后处理机制，监督机制等。
从丽江市旅游应急管理的运行体系来看，丽江市的旅游应急管理包括预警、响应、救援、善后等 4 个环节，基本与我国目前旅游应急管理常规环节相似，首先在预案中规定了旅游突发事件的范围：一是由于自然事故灾难导致的重大游客伤亡事件，水旱等气象灾害、山体滑坡和泥石流等地质灾害、重大交通运输事故等。二是突发公共卫生事件造成的伤亡事件，突发性重大传染性疾病疫情、重大食物中毒及严重影响公众健康的事件等。三是突发社会安全事件，各类恐怖袭击事件、民族宗教事件、经济安全事故等。
其次规定了旅游应急管理的工作原则为：以人为本，救援第一；属地救护，就近处置；及时报告，信息畅通；重在防范，高效有序。然后是对应急处置过程中的 4 个环节作了明确的规定：一是预警机制，包括预警和预防。发生或可能发生危害游客安全的事故时，市旅游应急办及时发出或授权发出预警，以警示旅游者推迟或者取消前往目的地，乃至停止某些旅游活动。
预警可通过新闻发言人、各类公共媒体发布，酒店、旅行社、景点等旅游企业在特殊紧急情况时对本企业接待的游客和员工逐人通知。预警级别根据旅游突发公共事件的类别、严重程度、影响范围等因素，划分为一般（Ⅳ级）、较重（Ⅲ级）、严重（Ⅱ级）、特别严重（Ⅰ级）四个级别，依次用蓝色（提供相关信息）、黄色（提示注意事项）、橙色（劝告不要前往）和红色（警告不要前往）进行预警.
预防包含部门、旅游经营单位预防；二是救援机制，按照旅游突发公共事件等级，分为重大（Ⅰ级）、较大（Ⅱ级）、一般（Ⅲ级）三级，按旅游者伤亡程度区分。
启动预案时按照按照上述 3 大类分类进行处置，同时时间分级响应并启动应急救援处置程序。其中提到了费用垫付的问题。要求市、区、县各级财政根据丽江市旅游应急管理工作的需求，为开展旅游应急处置工作提供必要的资金保障，同时拨付资金用于旅游预警及应急救援体系建设，用资金保障应急处置需要。抢救费用实行由当事方无条件先行垫付的方式，事故应急处置过程完结，事故责任明确后，由责任方按规定承担；三是信息报告制度，规定了信息报告时限要求及内容；四是后期处置，对善后工作、事故原因调查进行了规定；五是旅游应急工作监督管理，要求各旅游应急机构分级制定预案，要结合旅游行业特点做好及完善本级应急预案；六是做好宣传教育和培训，要求相关涉旅单位应通过各种群众通俗易懂，善于接受的形式，广泛开展宣传，内容包括旅游突发公共事件的避险、自救互助、预警等常识，加强组织旅游应急管理法律法规及救援知识的培训，提高旅游从业人员及游客的安全意识，责任意识及自救能力，从而提升旅游业与全社会应急处置及灾害预防能力；七是预案演练的规定；八是奖惩的规定；2013 年，丽江市应急办对丽江市的应急体系建设情况进行了摸底调查。
从表中可以看出，丽江市应急办仍然是丽江市人民政府办公室下设科室的一个兼设机构，并不是一个独立机构，同时承担着全市应急日常工作，旅游应急管理只是其中一部分的工作，丽江市人民政府并没有设立单列的旅游应急管理机构，这在全国同类旅游城市中也是很常见的，旅游应急管理的职能总是由旅游主要监管部门来担任。
三、应急组织体系得到完善
为适应新形势下的应急管理工作，根据我国新一轮机构改革的要求及新形势下应急工作需要承担的职能，丽江市政府办公室内设机构进行了重新核定和岗位设置，丽江市人民政府办公室"三定方案"出台，2011 年 6 月，根据办公室三定方案，成立丽江市应急办公室，设在丽江市人民政府办公室总值班室（科级），应急办（总值班室）承担着文电办理、公文管理（涉密公文和非涉密公文）、电话接听、应急值守、保密工作、96128 专线电话受理等事务，目前在岗 3 人。2011年 11 月，丽江市应急办主任高配，应急办主任为副处级。由此，丽江市应急管理工作开始起步，提出了"搭建舞台，搞好服务，统筹协调，全面推进"的应急管理工作思路，市应急办正式挂牌，应急管理工作的常态化得以实现。同时，及时调整充实了市应急委成员，由市人民政府市长担任主任，常务副主任由常务副市长担任，副主任由负责分管相关灾害处置的副市长担任，成员由相关职能部门和企事业单位负责人组成，委员会下设办公室，担负应急管理工作职责，负责处理日常事务。县（区）政府也相应调整了区县应急委员会。2012 年，丽江市应急办下发了《关于进一步加强"十二五"期间应急管理工作的意见》，成立了丽江市灾害评估专家委员会，印发了《丽江市应急管理专家组工作规则》并在 11月召开了专家组 2012 年第一次联席会议，标志着丽江市市应急管理工作在各方面的科学有序开展。同时，建立并实行了突发公共事件领导问责制。
四、开展了应急演练丽江市应急办成立后，应急队伍得到加强，业务素质得以提高。为提高应急队伍的整体水平，积极开展了应急队伍的处突应对反应能力演习，提高应急救援能力。先后组织开展过重大食品安全事故应急演练、突发环境事件应急演练、古城消防安全应急演练等。2011 年 9 月，丽江市应急办组织各县（区）应急管理人员参加了的云南省短波应急通讯台的预演和正式演练。同时，区县政府结合辖区内各种突发事件的特点，有效整合了有限的人力资源，使乡镇专业队伍在处置森林山火、地质灾害、事故灾难（含旅游应急事故）、道路交通事故营救等方面发挥了重要作用。
五、应急设备初步到位
丽江市综合应急救援支队在设施和硬件建设方面得到进一步充实，一些抢险救灾设施得到配备，为担负重要处突任务起到了保障作用。为认真贯彻落实《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国防震减灾法》，2011 年丽江市政府发文以丽政发〔2011〕3 号对全市应急避难场所建设提出指导意见，提出要经过 5 至 10 年的建设，使丽江市中心城区的常住人口人均避难场所面积达到 1.5平方米，按照统一领导、合理布局、平灾结合、多灾共用的规划原则要求，应急避难场所按场地面积、相应条件与设施功能分为Ⅰ类、Ⅱ类、Ⅲ类。应急避难场所内应配备应急供电设施、供水设施（水管、贮水池、自备水井等）、物资（食品、救灾用品、油料等类）、通信、卫生防疫、厕所、篷宿区、指挥（调度）部、等等，对条件允许的场所要建设应急直升机停机坪。目前丽江市以中心城区为重点建设了Ⅰ类避难场所 22 处，应急体系建设得到显着加强，提高了城镇的疏散避险及防灾减灾综合能力。永胜县、华坪县、宁蒗县各 2 个Ⅱ类避难场所建设，也在结合城市建设的推进中全面完成，软硬件设施得到改善。乡镇一级Ⅲ类避难场所的建设将在"十二五"期间得到切实推进。
第二节 丽江市旅游应急管理机构及职责
旅游应急管理本身就是一个复杂多变的管理过程，包括多种因素。根据组织理论，组织目标的设计是一个有机的体系，需要区分总目标和子目标，在实际工作中，由于旅游突发事件包括各种不同类型，不仅需要多部门协同合作，也需要一个综合性的指挥中心，因此，不仅丽江市政府应急办作为一个综合性的管理部门成为丽江市旅游应急管理的核心机构，丽江市旅游局更是首当其冲。2005 年，丽江市政府下发文件《丽江市人民政府关于开展旅游联合执法工作的通知》（丽政发〔2005〕32 号），成立丽江市旅游联合执法办公室，依法开展旅游市场的综合整治、联合执法工作，该办公室设在丽江市旅游局，按照统一领导、综合整治、长效管理、联合执法、属地管理的要求承担具体执法任务，执法人员从市旅游局、公安局、交通局、鸿商局、文广局、卫生局等十几个部门抽调，这也就是最初承担丽江市旅游综合管理工作的常设机构，当旅游应急事故发生时，是进行现场处置的基层机构，也属于旅游应急管理常态的管理机构。
2009 年，丽江市下发了《丽江市旅游突发公共事件应急预案》（丽旅发〔2009〕33 号），该预案设定了丽江市旅游应急指挥机构，在预案启动后成立应急指挥机构，不是常态化的专业旅游应急管理机构，由于旅游突发公共事件发生后，单个职能部门难以调动与其行政级别平级的其他职能部门，极可能出现多部门联合参与处置的情况，因此预案启动后特设立市旅游突发公共事件应急指挥部，以便进行协调工作。人员的构成，按照事件分级的原则由不同级别的事件不同级别的政府领导担任，重大、较大、一般事件的总指挥分别由市长、分管旅游副市长、旅游局长担任，成员由各区（县）人民政府及相关职能部门的主要领导组成。市级指挥部下设办公室，设在市旅游局，由市旅游局局长担任办公室主任，简称市旅游应急办。其职能职责为：负责指挥本市旅游应急管理的具体应对工作；启动预案，事故处置；对其他部门的应急处置进行督促检查；根据事件的级别、性质，按照规定启动相应级别的应急响应预案；汇总整理可能危及旅游业的一切信息，必要时发布旅游预警；在市旅游应急办的名义下，协调其他相关部门开展应急救援，事故善后处置；召集指挥部会议，协调处理有关应急事宜；对全市旅游经营单位的旅游应急预防措施的落实进行监督；向上级汇报并通报应急处置情况；统筹安排人财物等资源。而其他的相关部门，要按照市应急办的统一部署，在各自职责范围内，根据实际情况开展应急处置和救援工作。还规定旅游部门是牵头部门，承担旅游突发事故的预警、处置、信息交互、事故调查、善后工作等工作。
我们由此可以看出丽江市旅游应急办是设立在政府旅游职能部门的一个机构，其机构和人员都不是单列的。
第三节 形成联动协调工作机制
内在联动机制。丽江市初步形成了以市政府应急办、市旅游应急办为主，市政府各相关部门组成的的旅游应急管理联动工作机制。对旅游应急管理的常态工作机构由旅游联合执法办公室承担，它主要的工作职责是对旅游市场进行常态化监管，人员由各个相关职能部门中抽调组成，在发生旅游突发事件时，是最先报告并进行处置的基层联动机构，是丽江市旅游应急管理联动协调工作机制的具体体现。
外在联动机制。由于旅游突发事件往往是牵一发而动全身，事故发生的范围往往超出一个市的辖区面积，因此，近年来，丽江市不断创新突发事件信息互通共享的新机制，及时向友邻的迪庆州、大理州、楚雄州、四川省攀枝花市、凉山州全力做好有关信息互通服务工作，有力保证了各友邻州市的处突效率和有效减少了潜在的各种损失。友邻地州之间切实建立了森林防火、公共卫生以及重大动植物疫情防控、重大地质灾害防治、事故灾难、社会治安和刑事犯罪联合防控等方面的联动机制，加强了共同应对、共同防范、共同打击的协同性。
2012 年 6 月 24 日 15 时 59 分，位于川滇交界处的丽江市宁蒗县永宁乡发生5.7 级地震，震源深度 11 公里，宏观震中为永宁乡，波及宁蒗县拉伯、红桥、翠玉、大兴、宁利、西川、金棉、新营盘、烂泥箐等乡镇，以及玉龙县奉科、鸣音、宝山乡和古城区大东乡。受灾人口 73635 人。因灾死亡 3 人、重伤 25 人、轻伤 369 人，紧急转移安置 21860 人。灾情发生后，丽江市联动协调机制发挥作用，各级各部门分工合作、紧密配合，组成多个工作组赶赴现场进行救援，各级党委、政府和职能部门加大救灾工作力度，做到科学安排、快捷高效，保证各项工作有力、有序开展。永宁乡是泸沽湖景区的核心重镇，通往该景区的道路除从宁蒗县县城进入外，还有从四川省盐源县方向进入的大量游客。因此，丽江市在及时向上级政府上报有关信息的同时，宁蒗县也及时向友邻的四川省盐源县互通信息，特别对基础设施、道路损毁状况等进行了及时通报。合理疏导了广大游客的安全出行，得到四川省凉山州、盐源县的鼎力支持和全力配合、帮助，很多外来专业救援队伍和力量，以及先进救援技术和设备资源的进入，对整个地震应急工作的顺利展开起到了关键性的作用。丽江市也从中体会了做好信息互通和共享的重要性，积累了做好区域联动的经验。
第四节 形成旅游信息监测网络
在政府层面，为进一步畅通信息通报渠道，2008 年 12 月，丽江市印发了《丽江市人民政府办公室关于加强和改进突发公共事件信息报告工作的通知》（丽政办发〔2008〕141 号 机密）、《丽江市人民政府办公室关于进一步规范公文报送和办理工作的通知》（丽政办发〔2008〕142 号）、《丽江市人民政府办公室关于加强重大情况报告制度工作的通知》（丽政办发〔2008〕143 号），明确了信息通报的内容、方式、时限要求等，进一步完善了突发事件信息通报制度。这些制度的建立，对丽江市应急办及时了解各类突发事件，高效处理应急事故起到了基础性的作用。近年来，丽江市逐步建立了畅通的区县政府和部门信息报送系统，确定了信息员，信息员基本能够做到相对固定，并建立了相应的信息员 QQ 群，应急管理信息能够及时在群内传播，在上报的时效性、准确性等方面都有大的提升。
市政府办公室自 2008 年起，全面建立了市直各部门、各县区的信息员登记制度，做到了人员明确，责任明确，渠道畅通的信息报送机制。严格执行首问首办责任制，严格问责程序。在突发事件信息的首次电话报告、书面初报、续报、终报等的实效性都有大幅提升。市政府应急办经常就特殊时段（如防火戒严期、汛期）加强对县（区）和部门的指导，对灾害性天气及时通过农政通短信平台发布短信，对有可能诱发的地质灾害、重大道路交通障碍进行及时通报，有效疏导了灾害的预防和交通出行的保畅工作。
在旅游监管部门层面，丽江市旅游局建立了门户网站，并在网站上合并建立了旅游标准化专题、丽江旅游数据库、旅游安全生产日报等专题，便于旅游信息的迅速传播。同时规定，在丽江市辖区内的旅游事故的，旅游企业作为第一现场责任人，应立即向 110 报警，同时迅速及时报告本单位负责人及所在地旅游应急机构；在丽江市外发生旅游应急事故的，在场的责任人员应通过拨打当地 110、119、120 等特服电话及时报告，或者拨打当地政府专线电话如 96128 等报告。
各级旅游行政监管部门接到接到旅游应急管理报告时，可在自身职责范围内立即开展应急处置工作，同时迅速向上一级主管部门及本级政府报告，并做好相关善后工作。丽江市政府应急办（总值班室）对全市各方面信息进行每天搜集汇总，及时编报"重要灾害性气象预警"、"信访热点"、"交通信息"、"值班快讯"等方式通过书面和短信方式，随到随发，及时向政府领导传送，特别在特殊时段和敏感时段加强值守和信息采集，加强对区县和部门值班人员在岗情况的抽查和督察，积极做好突发公共事件的预警预报和上报工作。区县政府政务值班工作走入制度化和规范化，在信息上报和重要情况报告上没有发生迟报漏报的情况。
第五节 具备旅游应急管理发布制度
丽江市对旅游突发公共事件的新闻报道工作实行审核制，由市人民政府审核同意后，统一由各种途径发布，旅游突发事件的宣传报道按丽江市出台的《丽江市突发公共事件新闻发布应急预案》执行，负责事件处置或具有应急管理职能的市人民政府主管部门，应指定专人负责有关新闻发布事项的工作，要主动配合新闻宣传部门，准确迅速地提供信息，初拟新闻发布稿，经与新闻宣传部门共同审核后向各种新闻媒体提供；须经过审核授权后参与新闻发布，方可回答记者提问；要根据实际情况允许接受新闻媒体的采访.并对新闻发布工作的权限进行了分级规定，全市重特大突发公共事件由丽江市委、市政府，或具有权限的市政府新闻办负责组织发布；市政府新闻办公室对日常新闻发布工作实行统一管理，发布审批权限由市政府突发公共事件处置指挥部决定，同时要报省级新闻办或相关部门审批核准。对蓄意瞒报或随意散布未经审核的消息，违反了工作纪律，造成舆论严重后果及重大消极影响的，奖依法依纪追究有关责任人的责任。
同时，全面推进智慧旅游项目建设，投资 500 万元建成了丽江"智慧旅游"信息平台，项目分为"智慧旅游查询平台"、"壹旅图探索系列-邂逅丽江"、"壹旅游随身导微信平台"、"壹旅游随身导景区专属 APP"四个组成部分，推进了旅游信息的对外发布。
第六节 建立旅游应急管理平台
丽江市应急办通过认真落实隐患排查和预警信息梳理研判的有关要求，多年来形成了政府指导，部门主动，多方联动的工作机制。对重要信息、敏感信息都迅速研判，及时作出回应，及时对网络舆情、社区民意进行有效监控、疏导和引导，为全市的改革发展稳定奠定了一个渠道顺畅、主动出击、解惑释疑的良好平台。旅游、公安、民政、国土、消防、林业、安监、水利、气象、信访等各部门多年以来根据敏感时段和季节性特殊时段加强了对公共安全、地质灾害、森林山火、灾害性气象情况、基层不稳定苗头等的预警监测，市政府 96128 专线对每天受理群众集中反应的问题都会在第一时间作出督办，责成区县和部门限时办理完毕，并反馈办理情况。重要情况及时向政府领导报告。在对各类值班信息在综合研判的基础上提出预警后，报送有关分管领导和政府主要领导，有效保证了全面应对工作的有效开展。
公安部门在公安系统建立了直达基层派出所的信息网以及上报系统，及时掌握全市范围内预警信息，做到早预防早解决，有效控制了突发公共事件的发生率。
气象部门每天的气象服务短信也覆盖了丽江市各区县、乡镇领导，基层各级组织在避险能力和除险意识方面明显提高。丽江市应急办对全市各方面信息进行每天搜集汇总，及时编报"重要灾害性气象预警"、"信访热点"、"交通信息"、"值班快讯"等方式通过书面和短信方式，随到随发，及时向丽江市政府领导传送，特别在特殊时段和敏感时段加强值守和信息采集，加强对区县和部门值班人员在岗情况的抽查和督察，做好突发公共事件的预警预报和信息上报工作。根据新形势和丽江旅游的发展态势，公安机关、旅游部门、新闻办等都相继推出了政务微博，向来自全国四面八方的游客和旅行者有效传递了主渠道的声音（包括出行路况、航班信息、天气情况、旅游舆情等），主动传播了正能量，打击了网络谣言。通过以上工作，有效化解了跨区域隐患和危机，形成联防联控的危机处理机制，确保联动区域间经济社会、灾害特征、基础设施、预测预警信息、应急物资资源等数据资料共享，初步形成了旅游应急管理平台。
