摘要：司法鉴定是诉讼活动的重要组成部分, 对保障司法公正具有重要作用。针对司法鉴定管理存在的准入和监管不严及司法鉴定行业总体发展状况不理想等问题, 应当进一步健全统一司法鉴定管理体制。同时, 从“严格准入, 把好入口”, “严格监管, 优胜劣汰”, “综合施策, 强化监管”等方面不断提升司法鉴定行业形象。在司法鉴定科学技术能力水平方面, 要健全完善制度体系, 司法鉴定机构要加大投入, 司法鉴定人要切实提高专业技术能力。我们要不断推进新时代司法鉴定事业高质量发展, 主要包括加强司法鉴定协会建设, 推动实施分级管理, 建设一批司法鉴定重点实验室, 加强司法鉴定公共法律服务平台建设。
关键词：司法鉴定; 统一管理; 行业形象; 科学技术;
Reform and Development of Judicial Appraisal in the New Era
LIU Zhen-yu
Ministry of Justice of the People's Republic of China
Abstract：
Forensic appraisal is an important component of litigation activities and plays an important role in ensuring judicial fairness. For the supervision of judicial appraisal, there exist some problems, such as lenient supervision for entry into the business and the unsatisfactory overall development of the forensic industry. We should further improve the unified management system of forensic appraisal. In the meantime, the image of forensic industry should be constantly upgraded by the measures of “strict control of access”, “strict supervision survival of the fittest”, “comprehensive policy enforcement and enhancing supervision”. As for the forensic science and technology capabilities, we must improve and make perfect the system of institutions, judicial appraisal institutions should increase input; judicial appraisers should effectively improve the professional and technical capabilities. Finally, we must continue to push forward the high-quality development of judicial appraisal in the new era, including strengthening the construction of judicial appraisers associations, promoting the implementation of classified management, establishing a batch of key laboratories, strengthening the construction of a public legal service platform for forensic appraisal.
Keyword：
forensic science; unified management; industry image; science and technology;
党的十九大报告强调, 要坚持全面依法治国, 深化司法体制综合配套改革, 全面落实司法责任制, 努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。司法鉴定是诉讼活动的重要组成部分, 对保障司法公正具有重要作用。2017年7月19日, ***总书记主持召开中央全面深化改革领导小组会议, 审议通过《关于健全统一司法鉴定管理体制的实施意见》 (以下简称《实施意见》) , 为新时代司法鉴定工作改革发展开启新征程作出总体规划, 明确了今后的工作方向和路径选择。新一任司法部党组坚持以人民为中心的发展理念, 坚持问题导向, 深入分析、着力解决司法鉴定领域存在的突出问题, 全力推进《实施意见》贯彻落实, 研究提出一系列加强司法鉴定改革发展的具体举措。
1 健全统一司法鉴定管理体制
2005年《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》 (以下简称《决定》) 颁布实施后, 我国初步建立统一的司法鉴定管理框架, 司法鉴定管理逐步纳入规范化、法制化、科学化轨道, 经司法行政机关审核登记的司法鉴定人和司法鉴定机构快速增长, 为公正司法、提供科学证据发挥了重要作用, 但在管理领域仍然存在不少突出问题。去年2月, 新闻媒体报道“四川天价鉴定费”事件, 司法鉴定一度成为社会舆论关注的焦点, 司法部党组以此为契机, 对司法鉴定管理存在的突出问题进行了深入分析研判。
1.1 司法鉴定准入和监管不严
《决定》规定了司法鉴定登记管理的行政许可制度, 对司法鉴定人和司法鉴定机构申请登记的基本条件做了明确规定。司法部先后颁布《司法鉴定机构登记管理办法》、《司法鉴定人登记管理办法》和《司法鉴定机构仪器设备配置标准》等规定, 但缺乏针对不同类别鉴定机构、鉴定人的分类准入规定, 各地司法行政机关对审核准入把握尺度不尽相同, 鉴定机构和鉴定人的能力、水平参差不齐;缺乏对违法违规行为的具体处罚规定, 各地司法行政机关对鉴定机构和鉴定人监管乏力, 手段少、力度小, 部分鉴定机构和鉴定人违法违规执业没有得到及时有效惩处, 对行业形象和司法公正均产生不利影响。
1.2 司法鉴定行业总体发展状况不理想
整个行业的发展缺乏整体规划和总量控制, 各地发展不均衡, 鉴定机构布局散乱、规模弱小居多。粗放型管理模式导致鉴定机构低水平重复设置, 鉴定人素质水平良莠不齐。科技支撑较为薄弱, 鉴定机构缺乏长期发展的积极性。
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》, 提出推进以审判为中心的诉讼制度改革, 全面贯彻证据裁判规则, 完善证人、鉴定人出庭制度, 保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用, 同时提出“健全统一司法鉴定管理体制”。《实施意见》明确了司法鉴定制度是解决诉讼涉及的专门性问题、帮助司法机关查明案件事实的司法保障制度。明确了司法鉴定要坚持公益属性, 加强政府支持、加强统筹规划、完善保障政策, 形成不同类型司法鉴定机构优势互补、持续发展的司法鉴定公共服务体系, 不断满足司法机关和人民群众的鉴定需求。明确要求根据侦查工作需要设立的鉴定机构及其鉴定人, 由侦查机关根据《决定》规定的条件进行资格审核, 审核合格的送交司法行政部门统一编入鉴定人和鉴定机构名册并公告。明确提出加强司法鉴定与办案工作的衔接, 提高鉴定人和鉴定机构名册编制、公告工作的科学性和实用性, 要求侦查、检察、审判等办案机关完善鉴定人、鉴定机构选择和委托程序, 严格鉴定材料提取、保存、移交程序, 确保委托鉴定工作公开、公正、高效。明确提出严格执业责任, 强化监督管理, 从加强事中事后监管、完善违法违规行为处罚规则、加强司法鉴定行业自律等方面提出一系列有力举措, 促进司法鉴定行业有序竞争、优胜劣汰, 倒逼鉴定机构和鉴定人规范行为、诚信执业。
健全统一司法鉴定管理体制, 是我国司法体制改革的一项基础性、保障性工作。落实《决定》和《实施意见》的各项规定, 需要在今后的司法行政改革和司法鉴定发展过程中不断深化, 也需要各相关部门加强协调配合, 扎扎实实做好相关工作。
2 不断提升司法鉴定行业形象
2.1 严格准入, 把好入口
准入是司法鉴定登记管理工作的第一道环节, 是保证鉴定质量、提高鉴定公信力的前提和基础。当前要做好以下三方面工作:一是加强制度规范, 完善执业准入标准, 科学设置、细化各类别鉴定人和鉴定机构的准入条件, 实现“靠制度办事, 靠制度管人”。比如针对不同的鉴定类别, 从严把握“相关专业”、“相关工作”的具体要求, 针对不同的执业类别和实践需要, 修订仪器设备配置标准, 减少审核登记的随意性。二是严格审核登记程序, 借助专业力量, 建立鉴定人执业能力考核制度、完善鉴定机构专家评审制度, 确保鉴定人和鉴定机构具备与从事鉴定活动相适应的条件和能力。三是落实登记管理责任, 严格依法办事, 不符合相关法律法规的, 一律不得准入。对于滥用职权、玩忽职守, 造成严重后果的直接责任人员, 要追究相应的纪律责任、法律责任。
《决定》颁布后的一段时间里, 鉴定机构聘用了不少退休老同志。有些资深专家经验丰富、职业素养高, 发挥了很好的“传帮带”作用。但是有的鉴定人年龄偏高, 体力、精力难以适应鉴定亲历性和出庭质证的要求, 有的不能坚持岗位, 被拉来凑个“草台班子”, 这种情况必须纠正。为在现有法律、法规的框架内解决这一突出问题, 去年11月印发的《司法部关于严格准入严格监管提高司法鉴定质量和公信力的意见》规定, 对年龄超过60周岁申请执业的, 要从严审核, 确保能够胜任鉴定活动和依法出庭作证。同时提出, 按照《公务员法》等有关规定, 国家公务人员不得在鉴定机构兼职取酬, 辞职、退休后接受鉴定机构聘任要符合相关规定。
2.2 严格监管, 优胜劣汰
司法鉴定人应当具有良好的职业道德操守, 在鉴定活动中严格遵守法律法规, 尊重科学, 依法诚信执业, 客观公正鉴定, 这是鉴定人的底线。司法鉴定管理机关对违法违规行为要发现一起、查处一起, 执法必须做到“零容忍”, 划出执业活动的“禁区”、“红线”, 加强司法鉴定管理与使用部门的联动处置, 提高违法违规成本。要教育、督促鉴定人严守法律法规和职业道德、执业纪律, 促进司法鉴定行业有序竞争、优胜劣汰, 确保鉴定质量。
近年来, 司法行政机关切实加大对司法鉴定违法违规行为的查处、通报力度, 其中司法部督办查处山西灵石司法鉴定中心违法违规案件、陕西汉中汉辉法医司法鉴定所违法违规案件等一批严重违法违规案件, 持续保持高压态势。据统计, 近三年来, 全国司法行政机关对司法鉴定违法违规行为共作出行政处罚184件次 (给予鉴定机构处罚91件次, 给予鉴定人处罚93件次) , 其中给予鉴定人或者鉴定机构停止从事司法鉴定业务三个月以上一年以下处罚的28件次, 情节严重, 给予鉴定人或者鉴定机构撤销登记处罚的10件次;作出批评教育、训诫、通报、责令限期整改等处理460余件次。司法部连续三年在全国范围共通报15件司法鉴定违法违规典型案件。去年5月1日起在司法部官方网站“行政处罚和行业处分通报”专栏公开各地对违法违规鉴定人、鉴定机构作出的行政处罚决定书和行业惩戒决定书38件, 在行业内切实起到警示教育作用。针对收费管理问题, 截至去年6月30日, 全国各省 (区、市) 全部制定出台新的收费标准, 下一步工作就是抓好落实, 进一步严格监管收费标准的执行, 加大对违法违规收费行为的查处力度。
2.3 综合施策, 强化监管
一是健全违法违规惩处规则和责任追究体系, 为严格监管提供制度保障。加紧制定《司法鉴定违法违规行为处罚办法》, 细化处罚情形、加大处罚力度。修订《司法鉴定执业活动投诉处理办法》, 完善司法鉴定投诉处理工作机制。完善司法鉴定责任追究体系, 鉴定人、鉴定机构在执业活动中因故意或者重大过失给当事人造成损失的, 依法承担相应的民事责任。二是注重系统治理, 提高监管的有效性和精准性。建立司法鉴定“双随机”动态监管机制, 加强司法鉴定事中事后监管, 将日常监管与重点专项巡查相结合。强化行业协会自律监督管理, 借助调动专业力量, 开展司法鉴定第三方评价和能力评估, 将评价评估结果向社会公开。加强与相关方的信息互通共享, 提升信息化、智能化管理水平。三是加强协调联动, 形成“上下”、“内外”监管合力。结合贯彻党中央、国务院深化“放管服”改革的部署要求, 合理配置管理权限, 积极发挥地市级司法行政机关司法鉴定投诉处理的作用。建立完善司法鉴定工作与侦查、检察、审判和行政执法工作的衔接协调机制, 加强司法鉴定与办案工作的衔接。建立鉴定人、鉴定机构诚信评价制度, 将失信鉴定人、鉴定机构向社会披露、曝光, 切实发挥震慑作用, 促进鉴定人依法诚信执业。
3 不断提升司法鉴定科学技术能力水平
诉讼活动中遇到的专业问题, 如血型的确定、精神疾病的认定等, 凭借侦查人员、检察人员或者审判人员的直观、直觉或者逻辑推理无法作出科学判断。对这些问题的分析、认定和解释具有专门性, 必须依法运用科学技术手段或者专门知识进行鉴别和判断才能得出正确判断或结论。这是为什么诉讼活动需要司法鉴定的基本原理, 这也决定了司法鉴定的职责和使命, 就是帮助解决诉讼涉及的专门性问题, 弥补司法办案人员专业知识的局限, 拓展对案件事实的认知。
鉴定人和鉴定机构从事司法鉴定业务, 应当尊重科学, 遵守技术操作规范, 这是司法鉴定活动的必然要求。2012年修改后的刑事诉讼法、民事诉讼法以及司法机关制定的有关司法解释、工作规范等, 对鉴定意见的审查、采信作了更加严格的规定, 对鉴定意见的科学性、鉴定程序的规范化等提出了更高的要求。如规定鉴定人出庭作证制度, 经依法通知, 鉴定人无正当理由拒不出庭作证, 鉴定意见将不能被作为证据使用;规定有专门知识的人出庭制度, 对鉴定人作出的鉴定意见提出意见, 由专业人士对鉴定意见进行质证;规定司法机关强化对鉴定意见专业性、科学性的审查、判断, 鉴定方法不符合专业要求、鉴定意见依据明显不足的, 不得作为定案的根据。
司法鉴定机构和司法鉴定人履行职责使命, 必然要求不断提升掌握和运用科学技术、解决诉讼涉及的专门性问题的能力水平, 这需要各有关方面的共同努力。
3.1 健全完善制度体系
司法行政机关要制定完善相关制度, 健全完善相关鉴定标准、技术规范, 建立完善对鉴定执业活动科学性的监管机制, 引导形成崇尚科学、鉴真求实的良好行业风气。司法部将依托有关单位建设一批司法鉴定培训基地, 组建高级别师资队伍, 拟定培训大纲, 组织鉴定人参加规范化培训, 分专业对鉴定科学原理、鉴定标准、鉴定技术操作规程等进行理论培训和实际操作培训, 对于培训后考核不合格、不符合司法鉴定执业要求的, 必须暂停执业。
3.2 司法鉴定机构要加大投入
鉴定机构要按照法律规定建设符合条件的检验检测实验室, 不断更新司法鉴定仪器、设备, 鼓励、支持鉴定人参加鉴定技术交流培训活动, 完善内部管理制度, 保障鉴定人依法独立开展鉴定, 努力达到更高层次、更高水平。司法部将在全国范围内遴选一批高资质、高水平的司法鉴定机构, 强化软件和硬件投入, 更加注重管理规范化要求, 鼓励引导大型、综合性、权威性司法鉴定机构建设, 发挥行业引领作用。司法鉴定机构必须具备开展鉴定业务所必需的依法通过资质认定或者认可的实验室, 以确保检验检测结果的科学性, 从而保障鉴定意见的可靠性和权威性。这是法律的规定, 也是最基本的要求。实践中还有些机构达不到这项要求的, 必须暂停执业, 尽快达到相关要求。司法鉴定机构要落实对鉴定意见的内部复核, 司法鉴定意见书要按照司法鉴定文书格式的要求, 表述清楚鉴定过程、分析说明、鉴定意见等, 强化审核把关, 提高文书质量。
3.3 司法鉴定人要切实提高专业技术能力
鉴定人是一切鉴定活动的核心要素, 鉴定人必须具备实施鉴定活动所必需的专门性知识、经验和技能。鉴定人面对专门性问题, 需要设计恰当的工作方案, 开展全面、客观、科学的观察、检查、检验, 对检验结果和数据进行科学分析, 提出鉴定意见。鉴定人必须尊重科学, 不能凭借主观判断或者一己之经验想当然地进行鉴定, 注重培养专业能力、专业精神。“没有金刚钻、别揽瓷器活”, 对完成不了的鉴定委托, 不能受理。鉴定人要自觉学习、认真钻研前沿业务知识, 积极主动参加培训交流活动, 不断提高鉴定业务能力。司法鉴定也是一项法律服务活动, 司法鉴定意见作为判案的依据, 对司法公正、对当事人权益甚至是当事人生命和自由的保障具有重要影响。司法鉴定人作为“白衣法官”, 要进一步增强职业荣誉感, 始终怀着一颗敬畏之心从事司法鉴定活动。坚持司法鉴定的科学精神, 还要求鉴定人不能屈从于外界对鉴定工作的干预、干扰, 损害鉴定工作的科学性、客观性和中立性。
4 推进新时代司法鉴定事业高质量发展
十几年历程, 司法鉴定工作发展很快。全国经各省 (区、市) 司法行政机关审核登记的司法鉴定机构达到4 000多个, 鉴定人5万余人, 年检案量达到200万件以上, 为维护司法公正、保障人民群众合法权益发挥了重要作用。司法部将进一步完善工作机制, 加强司法鉴定管理, 近期要做好以下几项工作。
4.1 加强司法鉴定协会建设
司法鉴定业务涉及多个专业学科、类别广泛, 行政管理干部很难对鉴定活动的细节进行指导、调查、审核、评价, 需要发挥专家的作用。而对鉴定机构和鉴定人组织开展行为引导、规则约束、教育培训、权益维护等工作, 也需要通过行业自律组织来实现。据统计, 目前全国已成立省级司法鉴定行业协会29个, 地 (市) 级司法鉴定行业协会100多个, 实践中发挥了重要积极作用。司法部将筹备成立全国司法鉴定协会, 加强对各级协会的指导、管理, 促进司法鉴定行业在业务能力、鉴定质量和规范化管理水平上实现整体提升。
4.2 推动实施分级管理
省级司法行政机关是负责司法鉴定机构、司法鉴定人的审核登记机关。为提高司法鉴定整体管理效能, 可以合理配置司法鉴定部分管理权限至基层司法行政机关, 实行分级管理, 这样做符合司法鉴定管理规律, 有利于夯实司法行政基层基础, 有利于充实发展基层司法行政机关职能。司法鉴定实施分级管理后, 省级司法行政机关要加强对基层司法行政机关的指导、管理, 合理配置管理权限, 开展必要的管理培训, 不能一放了之, 否则根本问题没有得到解决。基层司法行政机关司法鉴定管理干部要加强学习, 研究法律政策和专业知识, 研究加强管理的方法、技巧, 提高管理能力水平。
4.3 建设一批司法鉴定重点实验室
重点实验室是国家科技创新体系的重要组成部分, 是国家组织高水平基础研究和应用基础研究、聚集和培养优秀科技人才、开展高水平学术交流的重要基地。司法部将建设一批重点实验室, 其中包括司法鉴定重点实验室。在均衡发展、合理布局的基础上, 鼓励有科研实力的大专院校、科研院所和有关司法鉴定机构, 组织开展司法鉴定技术的基础研究和应用研究, 培养青年科技人才, 研制解决专门性问题的新技术、新方法。
4.4 加强司法鉴定公共法律服务平台建设
公共法律服务是政府公共服务体系的重要组成部分, 是司法行政机关的基本职责任务。当前, 司法部以公共法律服务体系建设为总抓手, 统筹推进司法行政各项工作。司法鉴定服务作为公共法律服务的重要组成部分, 要遴选专业技术能力强的司法鉴定机构和司法鉴定人进驻公共法律服务实体平台、“12348中国法网”网络平台、“12348”公共法律服务热线平台, 为老百姓答疑解惑, 以更便捷、更有效的方式为人民群众提供及时、精准、普惠的公共法律服务。
中国特色社会主义进入新时代, 新时代要有新作为。司法行政机关要不忘初心、牢记使命, 强化司法鉴定管理和服务, 广大司法鉴定人要不断增强本领, 提高司法鉴定质量和公信力, 为确保人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义尽到应尽的职责。
