一、挂钩制度演进及理论研究述评
挂钩比喻建立某种联系，挂钩研究广泛用于国际贸易、资源环境、金融等不同学科的学术领域( 钟太洋 等，2010) 。我国城镇化视阈下的挂钩主要集中在土地资源领域，尤其是城乡建设用地增减挂钩( 简称增减挂钩) 。而人口城镇化与土地城镇化不同步，即是脱钩的表现( 李宝礼 等，2014) ，自 2004年 10 月国务院明确提出增减挂钩以来，国土资源部先后下发了增减挂钩试点工作意见、管理办法、严格规范挂钩试点的通知，实践工作更加规范。围绕其进行的理论与实证研究包括挂钩政策的解读、可行性及异化风险分析( 王振波 等，2012) ，挂钩模式比对与分类( 张海鹏 等，2011) ，都市区、农村居民点、山区等不同区域的挂钩潜力( 林国斌 等，2012) ，挂钩对集体土地权益、农民利益、土地覆被、耕地利用的影响效益( 陈美球 等，2012) ，供给区域与需求区域的挂钩规划实践( 程龙 等，2012) ，以及挂钩指标交易、使用、分配的管理机制( 胡传景，2009) 等 6 个方面。城乡建设用地增减挂钩作为优化用地结构、集约节约用地的新举措，取得了一定成效，但实施过程中忽视区位因素及土地级差地租，产生的“实占虚补、占优补劣、农地非农化、耕地非粮化、农民权益受损”等问题日益引起政府部门和学术界的关注。
学术界对土地与人口挂钩持鼓励、审慎两种态度。鼓励方，华生提出应将城市建设用地指标增加与农民工市民化相挂钩，城市要增加建设用地必须安置农民工及其家属( 2012) 。审慎方，田富强认为地区之间的人地挂钩交易成本大、道德风险和寻租严重( 田富强，2012) 。
综上所述，理论层面，城镇化进程中增减挂钩的研究较多，人地挂钩问题没有引起足够重视。政策实施上，2008 年人地挂钩思路在国家层面出台，至2011 年将河南省作为政策试点，人地挂钩政策远未发挥其土地制度创新的作用，且至今政策没有细化和落实，面临政策优势丧失的风险。农村“新集体化”阶段，集体化形式、内容均发生了新的转向，契合新型城镇化国家战略的要求( 朱逸 等，2014) 。基于当前理论研究、政策实施的不足，针对城镇化视阈中人地挂钩的多种要素、多元主体间的制度创新、实践探索、保障机制进行系统研究，着重分析城镇化过程中人口、土地、资本等要素之间彼此关联、质与量的协调状态以及中央、地方政府、新老市民、企业等多元主体之间的损益，设计了人地挂钩制度运行模式，评估其推行挑战，提出其制度操作流程和实施保障。将要素间的人地挂钩分类拓展为，第一，同种要素、不同空间位置使用的挂钩，如城乡建设用地增减挂钩; 第二，不同要素间的挂钩，如人地挂钩，涉及人口城镇化与土地城镇化的匹配，包括城乡之间的人地挂钩( 城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模相挂钩) 和地区之间的人地挂钩( 城市化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模相挂钩) 。
二、人地挂钩制度创新的环境驱动力
( 一) 土地城镇化与人口城镇化脱节
土地城镇化的速度快于人口城镇化的速度，且随着城镇化步伐的加快，两者脱钩程度加剧。1981年 ～2010 年 30 年间全国建成区面积扩张速度是同期城镇人口年增长速度的 2 倍( 田莉，2013) 。1991年 ～2010 年 20 年间，城市建成区面积扩张速度是人口增长规模的 2． 38 倍( 牛文元，2012) 。2006 ～2010 年 5 年间城市建设用地扩张速率进一步上升到人口增长速率的 2． 44 倍。经测算我国土地 － 人口城镇化属于中度失调等级( 尹宏玲 等，2013) 。区域层面，东部地区土地城镇化与人口城镇化协调匹配度最佳，人口、土地离差系数为 0． 11，中、西部地区分别属于中度失调和高度失调，离差系数为0． 59、0． 60，东北地区城市人口减少的同时城市建设用地增长，人口与土地城镇化极度失调，离差系数高达1． 07。省域层面，绝大部分出现人口与土地城镇化脱节。城市层面，全国 644 个城市中，75%以上城市的土地 － 人口城镇化不协调发展，且 60% 城市土地与人口城镇化高度失调( 李明月 等，2012) 。
( 二) 土地粗放利用与人口承载、经济产值相脱节
城市单位土地面积人口承载、经济产值与发达国家城市相比明显偏低，即使是东部地区土地集约利用程度较高的上海，其辖区地均 GDP 仅是纽约辖区的1/44，其中心城区地均 GDP 也只有纽约辖区的1 /2。2007 年北京的地均 GDP 为 0． 072 亿美元 /km²，而同年纽约为 11． 48 亿美元/km²，2005 年东京为 4． 02 亿美元/km²，伦敦为 2． 83 亿美元/km²，新加坡为1． 75 亿美元/km²，中国香港为1． 72 亿美元/km²，经济产值不仅与纽约、东京、伦敦等国际大都市差距甚远，与新加坡和中国香港也差距悬殊( 田莉 等，2010) 。土地利用方面，中经网数据表明，我国城市人均建设用地已达 120 －130 m²。住建部中国城市设计研究院的调查显示，我国仅有 8% 的城市人均建设用地比较合理，为80 m²－ 90 m²，70%的城市人均用地指标为90 m²－ 110 m²，22%的城市为110 － 150 m²( 姚士谋 等，2013) 。尽管数据有差距，但无疑都表明我国城市人均用地指标比发达国家人均城市用地 82． 4 m²和发展中国家 83． 3 m²的标准高出 50% －60%。
( 三) 土地空间融合和人口身份隔离的冲突
2012 年全国农民工达 2． 62 亿人，占城镇人口的 1/3，这些空间上在城市工作的农民工，只有1． 7% 落户城镇，其余仍持农业户籍，一方面，自身无法平等享有城镇居民的住房、社保、就业、子女教育等权利，另一方面导致户籍人口城镇化低于常住人口城镇化近 20 个百分点。现象是空间和身份的隔离，其实质是土地扩张收益与农民工市民化支出这一“城市资本逻辑”。据测算，城市接纳一位农民工，完成其市民化的总成本是 9． 82 万元( 李婕 等，2012) ，政府需要承担市政基础设施、城镇建设维护和管理以及新市民住房、义务教育、医疗卫生等均等化公共服务成本。相反，城市政府作为城镇建设用地的所有者、供给者、垄断者，“经营城市”、“经营土地”能够实现可控资源升值、财政收入增加、GDP 政绩和城市感官形象提升。由此，城市“要地不要人”导致农民工“回不去，留不下”，在城市买不起房，也不敢退出农村的宅基地，城市启动了无实际需求的基础设施或产业项目，农村大量空置宅基地形成空心村、烂新村，城乡土地使用双向浪费。
三、人地挂钩制度创新的内涵、功能与模式
( 一) 人地挂钩制度创新的内涵与功能
协同管理层面，人地挂钩以统筹城乡为前提，以农村土地综合整治为手段，以城乡土地集约利用为目标，将县域、市域、省域的区域经济社会发展规划、人口发展规划、土地利用总体规划、城乡建设规划与土地整治规划有机结合，同步推进人口城镇化和土地城镇化过程中实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模相挂钩、城市化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模相挂钩、城乡建设用地增减挂钩、农村建设用地节约指标与有偿使用挂钩、土地收益与农民利益挂钩张世全 等，2013) 。
宏微观视角，微观上的人地挂钩指转化为市民的个人及农户需要及时腾退原居住地建设用地，中观上的人地挂钩指村庄、居民点建设用地的整治、多余指标的腾退，需要结合村庄整治、新型农村社区建设统筹规划、有序引导推进，宏观上的人地挂钩指土地管理制度创新，农民市民化进程以及社会利益冲突的缓解。
主体权益保障，人地挂钩制度的直接实施对象是转移农民，必须保障好农民的权益。指标跨区域转移产生的级差地租收益从 3 个方面直接或间接补偿农民，第一，作为宅基地、耕地腾退过程中的现金补偿或实物等住房补偿，解决好转移农民的安居问题; 第二，支付转移农民进入城市后的技能培训、就业咨询、社会保障、子女教育等部分费用; 第三，支付给城市政府用于接纳转移农民而扩建的城市公共资源、公共产品与服务以及城市增长管理费用。
( 二) 人地挂钩制度运行模式
1． 城市化率增长匹配模式
首先需要结合全国各省、区、市“十三五”等规划预测的各城市城市化率增长指标。此处统计中的城市化率指“户籍人口城市化率”，以避免“常住人口城市化率”统计导致城市人地脱钩。该模式需要测算各市户籍城市人口增加数量，再按照规定的人均用地标准匹配城市增加建设用地指标，为避免城镇化率增长预测中的偏差和寻租行为，户籍城镇人口增加数量可采用上一年度的数据，形成对地方政府的正向激励。
某市 t 年度城市增加建设用地规模计算见式( 1)
Cit为 t 年度 i 城市增加建设用地总指标，Δpit － 1为 i 城市 t －1 年度户籍城市人口增加量，PSUDit为 i城市 t 年度规划人均城市建设用地标准。
2． 地随人走模式
城镇每完成一个农村转移劳动力或外来人口的市民化，就增加一个新增建设用地指标，农民迁出地相应减少建设用地指标，完成复垦补充等量耕地。
农民进入特定城市，由级差地租产生的土地增值收益一部分作为转入地城市政府提供安居、就业、公共服务和社会保障所用，另一部分反哺转入地，用于土地复垦、建设高质量农田。城市吸纳单个农村转移劳动力对应增加的建设用地指标额度 c 如式( 2) :
上式中 c 为城市吸纳单个农村转移劳动力增加的建设用地指标; z1是该农户宅基地总面积，r1是该农户家庭人口数，z2为该城市占地总面积，r2为对应居住人口数，即增加额度取城市发展人均占用土地指标和该户农村宅基地人均用地指标的最小值。即保证城市建设用地增加指标 c 小于等于农村宅基地复垦指标，保证耕地面积不减少。c 值越低则土地集约利用程度越高，且随着土地资源稀缺程度而下降。
3．“有效就业”指向下人地挂钩制度运行的激励
为防止以上城市化率增长匹配模式和地随人走模式陷入当前土地城镇化、房地产城镇化的泥潭，再次出现土地与人口脱节、人口空间与身份脱节、进城人口不能有效就业等问题。针对进城农民、迁入地企业、迁入地政府等不同主体，在制度运行上设计相应就业指向的激励措施。第一，进城农民技能培训证书与优先安置相挂钩的机理，凡取得技能培训证书的进城农民优先进行安置。第二，企业税收优惠与吸纳农民就业间的政策激励，凡是招收超过一定数量进城农民的企业，可享受税收减免。第三，以农户为单位的人口转移，建议政府采取“农户主劳力的保护性就业”。
四、人地挂钩制度的损益及冲突评估
( 一) 制度损益
制度的损失和收益既是制度创新的动力，也是制度评估的关键，人地挂钩多个参与主体的制度损益详见表 1。总体上的优势有 4 方面: 第一，城市吸纳、安置新市民的数量越多，获得的用地指标越多，发展潜力越大，规模经济、资源聚集效应越明显。同时，土地满足城市扩张，人口拉动城市现代服务业，更有利于发挥市场作用，扩张城市边界。第二，农村土地粗放利用、浪费现象得到抑制，空心村、烂心村得到有效治理。需大规模发展、有巨大潜力的城市解脱了刚性约束，而人口承载力低的城市也避免了摊大饼式的粗放扩张，提升土地利用效率，实现土地、人口城镇化的同步。第三，转移进入城市后的新市民是真正的户籍城镇化人口，享受与城市居民同等待遇的就业、社会保障、子女教育等服务，解决了“半城市化”的种种衍生问题。留在农村的农民人均资源占有量增加，有益于农业规模化经营。
( 二) 制度冲突
人地挂钩问题是一个系统工程，推进过程中存在潜在的冲突，第一，制度创新不同主体利益的冲突，中央政府、人口迁出地政府、迁入地政府、以及迁出地农民、迁入地新老市民之间利益诉求不一致，承担的成本和获益不一致，造成潜在冲突。第二，制度推行进程快慢的冲突，即使采取诱致性和渐进性方式，其制度环境、经济形势是否成熟，试点选择是否合理、范围是否得当，阶段性推进是否合理，时间节点的每一步骤都有冲突诱因。第三，制度推行地区差异带来冲突，经济发达地区就业机会多、企业盈利能力强、收入水平高，农民用脚投票，人地挂钩政策下其发展潜力更大，而落后地区人口外流，只能复垦耕地，发展现代农业，可能加剧区域不均衡。
五、人地挂钩制度流程设计及保障机制
制度实施需要具体操作流程设计、政策的护航、部门的协调、管理信息系统的保障。
( 一) 制度操作流程
实施流程共八个环节。第一，试点确定; 选取基础条件较好的地区，先行先试人地挂钩制度。第二，规划编制; 由县级人民政府负责编制本行政区域内村镇规划，县、市等各级政府负责编制土地综合整治规划、城镇建设用地发展规划方案。第三，人口统计与预测; 结合指标统计农村、城镇输出的人口数量及方向、吸纳的人口数量及来源。第四，土地指标产生; 拟复垦、复垦后形成的建设用地指标，城镇增加的建设用地指标，结余的建设用地指标等录入指标库。第五，指标交易; 相关指标在省级、省辖市级交易平台公开交易。省辖市级别的市场出让主体是县( 市、区) 级政府，受让主体是县( 市、区) 级政府或者企业。省级市场出让和受让主体均为县( 市、区) 级政府。第六，指标使用; 人地挂钩指标主要用于城镇化、工业化，即县域、市域经济发展，其余的指标通过交易实现跨区域使用。第七，收益分配; 指标收益全部支付给产生指标的县级财政，专项用于县、乡公共服务基础配套设施建设、农民腾退建设用地复垦补偿、建房、购房补贴、建设高标准基本农田。第八，挂钩兑现; 省辖市及县级政府或企业购得人地挂钩指标之后，由政府依法办理土地供应手续，完成挂钩。
( 二) 制度保障
规划引领，加快多规合一的修编工作。综合考虑城乡建设、产业布局、人口分布和土地利用，实现人地挂钩规划与土地利用总体规划、城镇规划、新型农村社区规划、产业集聚区规划等相协调，与工业、农业、水利、交通、生态等专项规划相衔接，切实用规划引领人地挂钩。
政策协调，实现部门协同。成立人地挂钩工作领导小组，建立有序推进的工作制度，把人地挂钩作为促进经济社会发展、四化协调、改善民生的重要抓手，列入主要议事日程。各职能部门既要各司其职、各尽其责，把工作细分、落实到具体科室、具体人员上，又要精诚合作，相互协同，形成合力落实人地挂钩制度。
技术支撑，建立信息系统和市场交易平台。运用现代化的网络、信息技术，引入现代管理方法，建立省、市建设用地指标交易市场及其相匹配的市场交易运行平台，平台的运行有健全的交易机构和稳定配套的交易场所，有合理的交易规则和常态制度化的监督管理，以市场手段保证人地挂钩的运行效益和效率。
明确土地权益，建立法制保障。应加快完成土地确权登记发证工作，将农村集体建设用地使用权、宅基地使用权确认到农户，确权登记工作覆盖所有农用地、建设用地和未利用地，形成与人地挂钩制度配套的“主体明晰、权利准确、权能丰富、运转顺畅”的土地管理体系。
六、结论与讨论
人地挂钩是系统工程，囊括转移人口安居、就业、户籍、社保等众多问题，融资机制是城乡一体化中的核心( 李彦良，2014) ，上文仅仅是基于人口、土地要素之间的挂钩进行讨论，可谓是管中窥豹。其一，如果从制度层面进行关联剖析，则以人口为载体的制度有户籍制度、就业制度、社保制度，以土地为载体的制度有土地制度、征地制度等，问题将更加复杂; 其二，人地挂钩制度推进必然伴随人口与资本要素之间的挂钩，即人财挂钩，人财挂钩是人地挂钩制度顺利进行的关键，上文对人财挂钩的剖析不够; 其三，基于人口城镇化滞后等问题，笔者提出人地挂钩的“人”指城镇户籍人口，然而研究中发现人地统计指标，诸如人均城镇建设用地的测算采用的均是常住人口，使得研究陷入前后矛盾; 考虑以上问题和不足，今后，笔者将运用新制度经济学的研究方法从人地挂钩制度变迁、制度关联、制度供求、制度创新、制度冲突等视角展开理论研究; 围绕人口、土地、财政( 资本) 等多元素之间的“人 － 地 － 财”挂钩进行深入研究。
参考文献:
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程龙，董捷． 2012． 基于生态位适宜度模型的城乡建设用地［J］． 中国人口·资源与环境( 10) : 94 －101．
胡传景． 2009． 建立出让建设用地增减挂钩指标制度的初步构想［J］． 中国房地产( 6) : 54 －55．
华生． 2013． 城市化转型与土地陷阱［M］． 北京: 东方出版社．
