国务院扶贫办 2013 年发布报告， 按 2011 年的贫困标准计算，中国农村有 8 249 万贫困人口，贫困发生率为 13％。消灭贫困是我国政府的一项浩大工程。从 20 世纪 90 年代起我国的扶贫模式由救济式转向开发式扶贫，其中人口迁移是开发式扶贫的重要方式之一。它是通过对生存环境恶劣的贫困农村人口实施异地搬迁， 根本改善其生存和发展环境。 本文以全国综合扶贫改革试点———湖北省恩施市龙凤镇为例， 对人口迁移存在的主要问题及政策取向进行初步探讨。
1、龙凤镇人口迁移存在的主要问题及原因
1.1 农村人口数量多，贫困人口比例高，人口迁移任务重
龙凤镇是一个以农业人口为主的乡镇。 农村经济主要以传统种植业、养殖业和劳务输出业为主，农产品多为初级产品，科技含量低，农民收入少。 据 2013 年统计数据显示，农民人均纯收入 5 005 元，比全州农民人均纯收入 5 235 元低 230 元，比全国农民人均纯收入 8 896 元低 3 891 元，其收入中打工收入占 70％以上；农民人均纯收入低于 2 300 元的贫困人口 23 020 人，贫困发生率 38．24％，比全州高 1．34 个百分点，比全国平均水平高出25．24 个百分点。
1.2 外出打工农民所占比例大 ，家庭 “老＋小 ”特征 明显 ，人口迁移工作难度大
劳动力流动是劳动力为了获得更高的劳动报酬而在地区间、产业间、部门间、就业状态间、企业间乃至工作间的转移，它是劳动力商品化的结果，是劳动力追求价值最大化的直接表现。 我国农村劳动力向城市流动，第一产业劳动力向第二、三产业转移，一方面反映了我国农村剩余劳动力较多，要寻找出路，另一方面说明了农业的比较利益低，劳动力要向工业和服务业转移，以寻求利益最大化。 “人往高处走，水往低处流”，是人类社会经济发展的必然要求。
2013 年龙凤镇外出农村劳动力 16 771 人，占整个农业劳动力的 49．7％。 全镇留守儿童 269 人，留守妇女 116 人，留守老人325 人。 农业人口呈现出人数多、外出青壮年劳动力人口占比例高，家庭中“老＋小”特征明显的特点。
从表 1 可以看出，在打工地点上，乡外县内所占比例最高，为 61．8％；在打工人员年龄结构上 21~49 岁比例最高，占 59．5％，说明外出务工人员大多数是青壮年劳动力； 在外出打工人员文化结构上，初中文化比例最高，占 61．1％，说明外出务工人员大多数从事的体力劳动； 在外出从业形式上， 以务工比例最高，占91％，说明外出务工人员大多数在工厂劳动；在外出时间上，6 个月以上所占比例最高，占 64．6％，说明外出务工人员大多数有稳定的职业和居所。
1.3 劳动力素质较低、技能水平弱，迁移后生存能力差
人口素质的高低是人口生存生活能力强弱的决定性因素。人口素质通常可以从人口受教育的年限上考察。
从表 2 可以看到龙凤镇文盲率占常住人口的 4．1％， 小学文化程度占 33．3％， 初中文化程度占 41．8％， 高中文化程度占14．1％，大学专科文化程度占 3．8％，大学本科文化程度占 2．7％，研究生文化程度占 0．06％。 可见，该镇 79．2％的人口文化程度都在初中及其以下，人口受教育程度普遍偏低。
2、贫困地区人口迁移的政策取向
扶贫是我国贫困地区各级政府的一项重要任务， 其目的是让我国千千万万的农村人口脱贫致富，走向共同富裕。 在政策取向上既要有短期措施，更要有长期战略。
2.1 分类与统一相结合，让贫困人口实行镇内镇外搬迁双向选择
人口迁移可以放在城镇化的层面上来思考， 更应该放在农民脱贫致富的角度来对待。 我们各级地方政府在想问题、作决策时不必局限在把迁移的人口放在本乡本土来设计和规划， 还应该放开思路， 让一部分已经离开本乡镇进入城市的打工者通过政府扶持进入城市落户。
2.2 注重教育，提高搬迁人口的文化素质和技能水平
脱贫致富，教育是基础，人才是根本，良好的基础教育和有针对性的职业培训是贫困人口“迁得出、留得住、能致富”的保证。
（1）从统一的角度讲，要建立优质的国民基础教育体系 。 要加大迁移地区教育投入的力度， 拓宽融资渠道， 建设规范的教室、校舍等硬件设施；要加强师资队伍建设，引进德才兼备的教育管理人才， 建立良好的教育软件设施； 要建立从幼儿园到小学、中学、职校等一套完整的教育培训基地。
（2）从分类的角度讲，要有针对性地进行职业技术培训 。 各级政府要结合当地产业发展，加强职业技术培训，让更多的劳动力在当地企业就业；要开展农业科技培训班，培养一批农业生产科技能手，以实现农业集约化生产，提高农业产业化水平和产出水平；还要开展劳务输出培训，提高劳动者在城市就业能力，让更多的农民实现镇外迁移和异地城镇化。
（3）要建立人才奖励政策。 贫困地区贫困的根本是人才缺乏。因此各级政府要制定政策，对农业实用技能人才、企业管理人才和专业技术人才进行奖励，鼓励当地涌现出更多的人才。
