一、政府购买服务的多重目标
发展中国家开展政府购买公共服务活动大多具有多重目标。一说到政府购买服务，人们能想到的是它既是提高服务水平又是缩小政府规模的重要途径，是政府降低成本、节约开支的有效手段，也是政府、企业与社会合作开展公共服务的有效形式，能够有效防止腐败、促进就业、满足社会多样化需求。
对于发展中国家来说，政府购买服务不仅仅是把市场逻辑引入公共服务的问题，在某些情况下甚至效率也不是政府最看重的目标，政府购买公共服务还承担着培育社会组织、平衡社会利益、协调社会矛盾、发育契约精神、创新社会管理等多重目标。在充分意识到政府购买公共服务具有多重目标的情况下，政府需以战略眼光，统筹政府购买服务的发展，合理处理效率与其他目标的关系，促进政府购买公共服务多重目标的实现。
政府购买服务的健康运行需要有完备的竞争市场，社会组织是承接政府购买公共服务的重要主体，但发展中国家往往面临社会发育不足的现实困境。在社会组织数量不足、发育质量不高的情况下，推行政府购买公共服务，不可避免会遭遇社会组织缺乏、市场竞争不充分、不能提供优质公共服务等问题，甚至产生暗箱操作、围标、串标、利益输送等更为严重的问题。
面对这些困境，是继续推进还是延缓发展政府购买公共服务？不少地方政府产生了困惑。作为一项国际经验，政府在社会组织发育不足的时候，有目的地推行政府购买服务活动，可以发挥引领社会组织发展的作用，有时政府甚至主导成立一些社会组织，使其在一定时期内发挥孵化、示范、培育社会组织的作用。如果缺乏有效规范，政府主导成立社会组织并基于其开展政府购买服务活动，往往会产生“利益内部循环”问题，广受社会诟病。但对政府主导成立社会组织的价值、阶段性作用等亦需辩证看待，不可全盘否定。
在社会组织发育不足的情况下，通过购买公共服务促进社会组织成长、提升社会组织质量水平是政府追求的战略目标之一。按照社会治理理论，社会组织是独立的社会主体，有自己的组织活动章程，以伙伴身份参与社会治理活动。政府在引导甚至主导社会组织发展的阶段性过程中，应自觉维护，并用法制保障社会组织的独立主体地位，帮助社会组织提升自身的组织管理水平，提高其提供高水平、专业化服务的能力。
二、上海市司法社工的发展状况
司法社工是我国内地近些年来才开始发展的一种职业，主要是随着社区矫正工作的推行而日益受到社会各界的重视。社区矫正亦称社区矫治，起源于十九世纪，是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。
社区矫正社会工作是司法社工的专业领域。
司法社会工作是社会工作实行于矫正体系中，由专业社会工作者，在社会工作价值观的指引下，运用社会工作理论、知识和方法、技术，为犯罪嫌疑人（或罪犯，或具有犯罪危险性的人员）及其家人，在审判、监禁处遇、社会处遇或刑释期间，提供思想教育、心理辅导、行为纠正、信息咨询、就业培训、生活关照以及社会环境改善等，使案主消除犯罪心理结构，修正行为模式，适应社会生活的一种福利服务。
按照何明升的观点，司法社会工作的微观使命是“解决问题”，无论是罪错者、受害人以及相关利益人，都会有一些特定的问题需要解决。它通过“解决问题”来协助受助者，满足其基本人性需求并增强其自身的力量。司法社会工作的宏观使命是推动社会变革，在增进受助者能力和权力的动态过程中追求社会正义。在微观与宏观之间，司法社会工作的使命则是改善人际关系，将解决问题、社会变革与人类关系有机地联结起来。
2003 年初，上海市委政法委按照“政府主导推动、社团自主运作、社会各方参与”的方式，由政府出钱购买服务，引入社团和社工帮助吸毒者、社区青少年、社区矫正人员三类特殊人群树立生活的信心和能力，从源头上预防犯罪。2004 年 2 月，上海市组建了三个民办非企业性质社团组织，即上海市自强社会服务总社、上海市新航社区服务总站和上海市阳光青少年事务中心，标志着社团自主运行的实质性启动。2004 年8 月起，社区矫正工作在全市城乡全面铺开，逐渐形成了多元化的、各司其职、协同管理的综合治理新格局。
“上海市新航社区服务中心”为民办非企业单位性质，设立董事会、监事会和总干事，按社团组织的规章自主运作，并自觉接受市社区矫正工作办公室、区（县）司法局和街道（乡镇）司法所（科）的指导和监督。其主要职责包括 ：依照法律、法规及章程开展活动 ；与社会工作者签订服务协议并组织社会工作者对社区服刑人员和刑释解教人员进行帮教和服务 ；负责对区（县）新航社区工作站及社会工作者进行工作评估；确保政府购买服务费用的合理使用 ；维护社会工作者的合法权益等。向街道（乡镇）派出社会工作者的主要职责包括 ：1. 为社区服刑人员制定个性化矫正方案，经常与社区服刑人员联系沟通，掌握其思想、学习、工作和生活等情况，积累工作资料，做好案例分析；2. 组织社区服刑人员的教育学习、公益劳动和技能培训等工作 ；3. 掌握社区服刑人员的现实表现，为社区服刑人员的日常管理、司法奖惩及期满鉴定提供基本依据 ；4. 帮助社区服刑人员和刑释解教人员解决心理、生活和就业等方面的实际问题或困难 ；5. 做好社会志愿者的组建、管理和培训，指导他们开展工作。由于矫正社会工作者运用全新的社会工作理念，辛勤地对矫正对象给予有针对性的帮助，因而在社区矫正对象心目中形成了很高的认可度，极大地促进了社区矫正工作的开展。
上海司法社工的职业化发展是与政府购买公共服务紧密联系在一起的。在 2003 年，内地对司法社工的概念还相当陌生，上海市率先以政府购买服务的方式，主导成立以社区矫正为工作内容的社会组织，内地专业司法社工群体由此诞生并成长起来。经过多年的探索实践，上海市社区矫正组织体系逐渐健全，社区矫正工作逐步规范，矫正方法走向科学化，司法社工队伍日益壮大，其专业化与职业化特征日益明显。
三、上海司法社工职业化进程中的经验
（一）强调专业社会工作的理念
很长时间以来，人们习惯了街居干部、退休大妈等主体从事社区社会工作的模式，党政干部到基层帮扶济困、嘘寒问暖也被人们熟知。在新的形势下，面对社会的多元化发展，以及公众对公共服务的多元需求，很多社区社会工作者依然希望沿袭传统的社区工作模式，用旧瓶装新酒。上海市在开展社区矫正工作的时候，明确专业社会工作的理念，把超越传统的主要依靠行政力量推动社区公共服务的模式作为改革创新目标，从一开始就强调将平等、尊严、接纳、诚信等社会工作的价值理念运用到社区矫正工作中去，并且通过政府购买社工服务的方式推动民间社团的自主运作。
（二）推动民间社团自主运作
“新航社区服务中心”虽由政府主导成立，并通过政府购买服务方式帮助其开展活动，但政府明白，民间社团的自主运作既是社团健康发展的内在需求，也是社区矫正工作取得实效和可持续性发展的客观需要。因此，政府自一开始就注重推动社团自主运作，在经历了初期的社团对政府的较强的依赖阶段之后，社团的自主运作能力已经显着增强，政府与社团组织的边界日渐清晰。
（三）注重社工队伍的职业化发展
首先，是把好准入关。目前社工中 57％具有大学本科以上学历。其次，建立一套完善的内部培训机制。包括岗前培训、在岗轮训、骨干培训以及同工督导。
再次，重视专业技能培训。社区矫正工作者在正式上岗进行社区矫正前，要进行 120 个课时的集中封闭式培训，分别进行法律知识、社会工作理论与实务、矫正业务与流程等课程培训。另外，每人每年至少要进行 48 小时的再培训，主要包括新的政策规定的学习、具体工作中的一些方法、技巧，如谈话技巧等。在考核评估方面，由市社区矫正办分别对矫正工作站、社工点进行考核，其标准包括司法所承担社区矫正日常管理职能 ；重新犯罪率的大小 ；法律文书是否齐全 ；矫正方案是否规范 ；台帐是否完善等方面。
（四）比较充分的经费支持
政府购买“新航社区服务中心”的费用不仅包括其开展工作的业务费用，还包括聘用社工的工资、福利费用。在逐步提高司法社工工资福利标准的基础上，政府用于购买社团服务的金额亦逐步增长。政府注重通过购买服务合同对社团的工作、组织建设、员工培训等提出要求，如每年在政府购买服务合同中列 30 万专项资金，用于选派优秀社工参加心理咨询师培训。
（五）重视从高校科研院所等机构寻求专业的智力支持
上海社区矫正机构与上海大学法学院、华东理工大学社会工作系在理念的设计、制度的建设、人员培训以及其他具体矫正工作开展的各环节都展开了密切的合作，为上海社区矫正的顺利进行提供了科学的理论指导。
四、上海司法社工职业化进程中存在的问题
尽管上海的社区矫正工作在矫正理念、具体运作方式、矫正方法等方面都走在全国的前列，但由于上海的社区矫正工作仍处于探索阶段，司法社工参与社区矫正工作中不免有许多的不成熟与有待完善之处 ：
（一）社区矫正队伍的职业化和专业化程度不高
社区矫正是一项专业性、法律性很强的工作，然而，目前社工的具体情况与专业素质要求之间还存在一定的距离。招聘的社工中大约只有 12% 左右的专业为社会工作与法律 ；司法社工专业培训不足，有社工反映除了在正式上岗前进行 120 个课时的集中封闭式训练外，自 2004 年上岗以来，除了听一些讲座报告，或区级层面的一些以会代训等具体工作的强化指导，可谓再也没有参加过系统的、专业性的、针对性的培训。[8]
（二）部分司法社工对社会工作价值理念理解不系统，工作方法单一
入职不久的司法社工的专业素养和实践经验都很缺乏，不善于把社会工作的价值观念变成实际的工作方法。有些司法社工只是运用基本的个案工作方法对矫正对象进行教育、帮助，小组工作方法、社区工作方法运用较少。
（三）矫正社会工作者对矫正工作有畏难情绪
由于长期以来受到报复主义和重刑主义思想的影响以及体制的约束，社会公众比较认可传统刑罚执行的效果，对社区矫正及社区服刑人员较为冷漠甚至抗拒。司法社会工作者受此影响，对社区矫正工作有畏难情绪，不能大胆与社区服刑人员接触，工作不积极，对社区服刑人员的服务和合法权益的保护关注不够，使矫治社会工作没能很好地开展。
（四）社团自主性有待加强
上海模式强调将社会工作的价值理念运用到社区矫正的过程，通过政府购买社会服务的方式推动民间社团的自主运作，实行专门化机构管理和社会化管理相结合。但在整个社团运作中，行政干预色彩依然较强，政府在资金调配、人员招聘、社团及社工的考核评估等方面依然主导社团的运行。
（五）社工网络的科学性和效率有待提高
当前，上海社工网络的建立是行政建制的简单复制，不够精简科学，工作效率也有待提高。同时，社工配置不够科学，上海市要求社区矫正的配置比例是 1：50，但在实际工作中，每一街道的矫正对象的数量不均，无法真正按此要求配置，造成资源的分配不均与浪费。
（六）社工考核机制不健全
在社工的管理考核方面，上海制定了以“台长建立率、案主见面率、重点案主谈话率、各案设计率”为主要内容的目标管理考核制度，这在一定程度上能督促司法社工主动与服务对象接触，但在与司法社工的访谈中发现或多或少存在这样的现象 ：做得好不如做得多，做得多不如讲得多，讲得多不如写得多。许多工作光看数量与台帐，不能真正起到考核的作用。
（七）社工个人价值发挥不充分，人员流失严重
许多招聘来的社会工作者经过专业培训后，工作内容主要是非专业性的文书工作，自身的专职与特长没能得到很好发挥。另外，司法社工的待遇与激励机制也亟待完善，司法社工待遇相对偏低，造成司法社工流失较严重。
（八）社区矫正工作制度体系不健全
社区矫正工作还缺乏有效的监督评估机制，在社区矫正过程中存在部分“情面观点”和“走过场”误区，影响社区矫正工作的严肃性。
五、政府购买服务视角下的司法社工职业化建设
据统计，截至 2014 年 2 月，全国各地累计接收社区服刑人员 184.7 万人，累计解除矫正 113.8 万人，目前，正在接受矫正的社区服刑人员达 70.9 万人。司法部部长吴爱英强调，进一步全面推开社区矫正，意味着这项工作在全国全面开展、依法规范运行。
可以预料，社区矫正工作在今后还会有较大的发展，这对司法社工职业化建设提出了紧迫的要求。
目前，专注于社区矫正工作的草根社会组织数量还不多，各地主要在政府主导下成立了少数的社会组织，采用政府购买服务的方式扶持其发展，开展社区矫正工作。因此，在接下来的一段时间内，司法社工的职业化必然与政府购买服务紧密相连，可以通过一定的制度设计，利用政府购买服务这一抓手，引导司法社工职业化向理想的方向发展。
（一）坚持以政府购买服务的方式推进社区矫正工作
政府购买专业社会组织的服务，通过司法社工的专业服务促进社区矫正工作，是一项典型的政府服务外包活动，具有多重利好。尽管当下不管是从事社区矫正工作的社会组织、司法社工，乃至政府与社团的关系等都还存在诸多不尽如人意之处，但政府应该坚持购买社会组织服务的方式，继续推进这项工作。不断完善政府购买公共服务的工作机制，扩大政府购买服务的经费，通过一段时间的探索，培育社会组织，发展司法社工队伍，完善工作机制，积累工作经验。
（二）推进社区服务招投标，保证充分竞争
通过公开、公平、公正的招投标程序，打破“马太效应”怪圈，支持有心参与社区矫正工作的社会组织的发展，营造充分竞争的氛围。上海市政府主导培育新航社区服务中心作为社区矫正工作的专业社会组织，并建立了自上而下的遍布全市的组织体系，由政府出资购买新航社区服务中心的服务。可以发现，在这里政府采购所需的竞争性市场环境是不具备的。长此以往，将会固化单极独大的社区矫正社会组织格局，强化“马太效应”，不利于社区矫正工作的长远发展。
所以，在社区矫正工作发展到一定阶段后，政府应该注意推动“新航”的自主性成长，进一步明晰政府与“新航”的边界，同时把政府购买社区矫正服务的资源向更多的有志于从事社区矫正工作的社会组织开放，主动营造竞争的市场环境，为政府购买社区矫正服务的可持续发展铺路搭桥。
（三）通过合同管理，发挥司法社工职业化的引导作用
司法社工的职业化发展，对从业者的专业背景、职业培训、执业证书、从业经验、专业技能等都有客观的要求。政府可以通过购买服务的合同约定，对司法社工的教育、训练、经历、资历、年龄、执照等级以及个人品质要求方面设定标准要求，引导司法社工从业者向这些目标努力，从而提高司法社工的专业化水平和综合素质。同时，在合同中可以对司法社工的待遇作出约定，保障司法社工的合法权益，稳定司法社工队伍。
（四）加强对政府购买服务合同履行情况的事中、事后监督考核
事中、事后监督是保证政府购买服务合同履行的重要环节，政府组织相关力量加强这方面的工作，会对社会组织产生较大的压力，促使其保质保量地完成社区矫正工作，并不断完善组织管理制度，创新管理模式，客观上有助于社会组织的健康成长。政府组织的监督检查，更多针对于司法社工的具体工作，它促使司法社工不断学习，努力将自己的专业知识运用到矫正实践中，并不断总结经验教训，提高工作成效。
参考文献 ：
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[8]韩冬云 . 浅析上海社区矫正存在的问题及建议 .
[9] 李玲芳 . 改进矫正社会工作，推动社区矫正发展 .
