社区是社会的基本单元,是居民的生活共同体。社区治理的基本面貌反映了社区建设的绩效和水平。近年来,上海各级政府重视社区建设,投入了较多的人力物力,提升了社区治理水平。
社区治理是一个复杂的系统工程,它直接关系到基层民主政治建设、居民合法权益维护和基层社会稳定。社区治理环节较多,当前,人们对社区治理中的民主选举很重视,但对选举后的治理问题并没有给予应有的重视。在社区建设过程中,民主选举、民主决策、民主管理和民主监督都是缺一不可的环节。因此,在思考社区治理的现实议题时,不容忽视“选举后的治理问题”。笔者于2013年7—9月在上海闵行、徐汇、普陀等区开展了问卷调查和深度访谈,了解到当前选举后的社区治理还存在一些不容忽视的问题,亟待正视。
一、选举后的治理:一个不容忽视的议题
1989年,世界银行在《撒哈拉以南非洲:从危机到可持续增长》中论述非洲发展问题时提出了“治理危机”的概念。据初步统计,当前全球使用的治理概念不下200个。但是,“从学理意义上讲,治理理论是一套用于解释现代国家与社会结构变化特征的规范性分析框架。”
①1995年全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》中的定义:“治理是各种公共的或个人和私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。”
①从这个定义可以看出,治理具有三大特征:强调合作、提倡互动、鼓励参与。
治理在社区建设中的应用,拓展了人们对治理的理解和认知,也有力提升了社区治理水平。
然而,人们过多关注选举,而对决策、管理和监督等选举后的环节并没有给予足够的重视。在实际生活中,不少居民时常抱怨:“为什么我们选举的社区干部都不遵守竞选时的承诺呢?”这些疑虑的背后,既有选举程序不规范、选举效率不高等问题,更与人们没有足够重视选举后的治理问题直接相关。这说明,选举后的治理问题是一个理应引起人们高度重视的现实议题:
首先,从实际情况看,当前的社区治理正经历着深刻变迁,治理主体由单一化(政府)转变为多元化(自治组织、政府、居民等),而不同的主体又会有不同的价值取向和利益诉求。从这个角度讲,社区治理实际上就是尽可能地促进利益主体之间的良性博弈,进而实现利益均衡。这就决定了社区治理绝不是“选举之后就没事了”,必须贯穿于从选举到决策、管理和监督的全过程。片面理解社区治理,会带来误读,进而影响提升社区治理绩效。
其次,制约社区治理的诸多问题主要源于社区治理主体在选举后缺乏必要的交流和沟通。很多问题和矛盾并不是因为选举而自然产生的,而是选举后居民之间缺乏必要的交流互动而引致的。如何让选出来的人遵守承诺,带领社区居民共同治理好社区则是更为关键。
再次,社区治理主体已经产生较强的参与治理需求。不少居民反映,很多居委会干部在选举之前很积极,但一旦选举结束很少见其踪影,而居民也没有行之有效的办法予以制约。这是比较突出的“选举后的治理问题”。
二、选举后的社区治理:上海的现状
在当前上海城市社区建设实践中,基本不存在有损于、有悖于社区治理的重大问题,影响上海社区治理的问题主要集中在两个方面:一是体制不顺,二是利益纷争。因体制不顺、法规不健全,使得社区生活中的各类行为主体(如居民、居委会、物业管理公司、街道办事处等等)在权责不清、边界模糊的情况下产生很多矛盾。
就产生矛盾的主体而言,居民、居委会和物业管理公司占主导,它们成为矛盾的节点,绝大部分的社区矛盾是在这三者之间展开的。从居民的构成成分看,容易引发社区矛盾的主要是弱势群体和社会精英。前者大多是下岗人员、外来务工人员、低保户、残疾人等,他们因生存的压力、失落受挫、生活状态和社会地位的巨大落差,对社区缺乏归属感,继而常常与邻居、社区管理服务人员相抵触,为一己之利锱铢必较,甚至置公共利益于不顾。后者则大多是居住在商品房小区的经济条件比较宽裕、社会地位中等以上的年轻业主。他们权利意识、法治观念较强。他们白天在单位上班,晚上才回到小区,很少参与社区公共生活,但是一旦出现有损于其合法权益的事情,或者说社区管理服务组织没遵守有关承诺,他们就会据理力争,“以法抗争”,不达目的不罢休。在这类纠纷矛盾中,业主往往占据上风,因为他们不仅基本上没违法违规,手握法理依据,而且善于运用诸如网络传媒等渠道和手段给社会管理服务组织施压。
从矛盾产生的直接原因看,问题大多产生于社区治理主体之间缺乏有效的交流和沟通。很多问题和矛盾本来是可以避免的,由于缺乏交流,或者说信息传递链条太长,以致信息失真。这些情况导致社区治理主体,如居民、居委会、物业公司、业委会、街道办事处、服务组织等,逐渐产生出互不了解、互不信任、互不来往的被动局面。
三、选举后的社区治理:上海社区建设中的突出问题
(一)居民反映利益诉求的渠道不畅
社区之所以能够和谐就在于它有能够让居民自由、有效地反映利益诉求,为维护其合法权益畅通渠道。目前,各种类型的社区都建立有居民反映其利益诉求的不同渠道,如居委会、业委会、物业公司、巡访团、调解员等。从理论上讲,它们应该能做到“有问必答”“有求必应”,但现实情 况远没有这么乐观。很多居民反映,向这些渠道反映问题很难得到满意的回应。
业委会作为代表业主对物业实施自治管理的组织,理应承担沟通民意、反映民情的职责,但是这一美好的愿望难以完全实现。一是有的社区根本就没有业委会。如很多单位型的社区就没有业委会。二是即使有业委会,它也难以发挥作用。
因为有的业委会与物业公司交往甚密,居民反映问题大多是有问无答。有的业委会虽比较独立,但其成员同居民很少来往。有的业委会确实为业主服务,但苦于无能为力,力不从心;难以召集全部业主或符合法定数目的业主,难以统一意见形成决策。
(二)“以政代社”的情况依旧延续
从法理意义上讲,居委会是群众自治组织,街道办事处(镇政府)与它之间是指导与被指导的关系,但是在目前的城市管理体制下,居委会难以真正实现自治,往往成了街道办事处(镇政府)的延伸机构,成为它的“一条腿”。居委会的绝大部分精力是在完成街道办事处(镇政府)交办的各种任务,业绩考核也是由街道办事处(镇政府)负责。
除此之外,上级政府职能部门还会经常以“进社区”为名,给社区布置各种检查、评比、创建、调研等工作。居委会在日常工作中大多是疲于应付,很难有精力做好自己的本职工作———自治。“当家人”的角色也常被“代理人”的角色取而代之。
虽然上海市委、市政府一再强调管理重心下移,但是它在基层往往被片面理解为扩大编制,搞“上下一般粗”,鼓励社区在职能设置、人员配备、运作方式等方面按照行政惯例与政府组织形成“蜂窝煤眼上下要对齐”的机械对应关系,因此,社区的管理模式也自然而然地沿袭了行政体制。同任何生命有机体一样,居委会干部的精力、能力也是有限的,他们把大部分时间放在完成政府交办的任务上,留给自己实现自治的时间自然就不多了,自治因此由“课堂作业”变成“课外作业”,“有时间、有精力就做,没时间、没精力就拉倒”的现象既非常普遍又实为无奈。结果便是居民反映的要求、需要解决的问题便逐渐积累起来,拖延解决,甚至是无力解决。
业委会的地位更加尴尬。作为自治组织,本来应由民政部门登记、管理,但实际上由房管部门管理。业委会换届选举要向房管部门申请、报告,获得同意以后才能开展工作,否则就有违规操作的嫌疑,继而很可能得不到承认。
(三)条块矛盾导致公共责任模糊不清
在我国的行政体制架构里,条块是一个较为独特的逻辑单元。所谓条,主要是指政府职能部门,“块”则是从行政区域来划分的治理板块,如街道办事处(乡镇政府)。从理论上讲,条块都是基层治理的重要依托力量,但是,在实际运作中,条块能实现有机融合的并不多见,相反出现的却是异常突出的条块矛盾。“条块分割、推诿扯皮、互不理睬”是它的形象概括。在较为复杂的条块矛盾中,作为“块”的街道办事处总是难以抗衡区政府职能部门。
一旦出现公共责任的模糊不清,最终受伤的便是社区治理。事实上,调研中经常耳闻因条块矛盾而产生的公共责任不清导致治理受阻的案例。从这些案例中可以发现这样一种逻辑关联:条块矛盾突出———公共责任不清———社区治理受阻———进一步激化条块矛盾———公共责任更加模糊———社区治理更加困难。
(四)公共服务的需求难以得到有效满足
目前,上海社区公共服务进步不少:服务对象和内容不断拓展,服务项目和数量日益增加,服务形式日益多元化,服务手段日益先进,服务设施日益健全,“一站式”服务不断推广,基本上每个街道都建有社区事务受理中心、社区卫生服务中心、社区文化活动中心,惠及居民的“社区公共服务圈”逐渐完善,社区居民的公共服务需求得到了一定程度的满足。但是,社区公共服务还处于初始阶段,一些问题严重制约和影响了公共服务的正常运行和功能发挥。
(1)社区公共服务较为匮乏。而导致这种局面的深层次原因并不仅仅在于投入不足,而是投入主体单一。从理论上讲,政府是公共服务的策划者,但并不一定要充当公共服务的唯一供给者。事实上政府充当公共服务的唯一供给者,并不有助于公共服务的供给和维护。在社会组织等社会力量日渐成长的当前,将非政府力量排除在外,有悖于公共服务的客观需要。
(2)公共服务的投入不容乐观。街道层面的公共服务资金投入稍微好些,居委会层面的公共服务资金投入则是捉襟见肘,尤其是一些福利性、公益性比较强的公共服务项目存在相当大的资金缺口。居委会干部最忧虑开展公共服务活动,不是没钱,就是没场地,不开展活动,居民又有意见,说居委会干部不做事。居委会干部准备引入外部资金进入社区为居民提供公共服务项目,政府则以居委会是群众自治不是法人为由,不同意并阻止居委会在这方面的努力作为。
四、选举后治理难题的缓释之道
(一)构建民主合作型的街居治理体制是根本之策
面对当前社区治理过程中的一系列问题,如何通过强化理性、权利、责任、合作,以实现街居之间的和谐互动、共生双赢。作为街居关系的合理形态,民主合作型治理可以避免街居之间的合作惰性或合作匮乏的困境,成为构建合理的街居治理体制的理性选择。相比较任务型自治而言,民主合作型治理首先要强调的是民主合作,而不是单向度的调控和干预。在这种治理体制下,推动治理前进的基础是共同参与、共同安排和共同主事。它不仅可以使政府以指导代替领导,协助民间建立自我服务与提高自治能力,还可以从中塑造“伙伴文化”,面对社会风险集体分担的认知与意愿,实现公民与政府的和谐运转,巩固、提高公民对政府的信任程度。
民主合作型治理能使街道办事处与居委会、居民实现合作交流,共同讨论彼此关切点和共同指向,对面临的问题症结之所在,寻求问题的解决之道,提升治理绩效。在这种体制框架下,街道办事处与社区居委会等自治组织是平等的行动主体,“指导、平等、合作”的理念深入人心,政府不再是单纯地给社区布置工作任务,即使是要社区完成一些工作任务,也应该是在与其积极协商和相互支持的过程中达成一致。
民主合作型治理体制的核心层面在于街道办事处与居委会之间能建立长期合作、宽松、协商的关系,这并不意味着街道办事处与上级政府部门、辖区单位之间的关系可以排斥在这种民主合作型治理体制之外。在构建城市街居民主合作型治理体制的过程中,切不可贸然将街道办事处与上级政府职能部门及辖区单位之间的关系排斥在外或忽视掉了。
从一定意义上讲,城市社区发展既不是在街道层面发生的纯粹行政化推进过程,也不是在居民层面发生的纯粹自治过程,作为一个区域性社会转型和重组过程,正在形成政党组织、行政组织、市场组织、自治组织及社会服务组织等共同参与的全面发展过程。也就是说,在构建民主合作型的街居治理体制过程中,政府、社会组织、自治组织等都应该成为社区治理的主体力量。
从宏观环境看,民主合作型治理体制对良性的“国家与社会”的关系有不可回避的依赖。历史经验表明,国家与社会的互动关系模式对民主治理体制的建立有积极作用。
1997年,埃文斯利在其名著《国家与社会共治:发展中的政府与社会资本》中提出了国家与社会良性互动的模型:国家与社会、公与私之间在功能上没有绝对的界分,公民参与可以加强国家力量,国家制度可以建立一个促进公民参与的环境,通过一定的制度安排可以实现国家与社会共治。①具体到民主合作型的街居治理体制,就是要让社会力量在国家提供的范围,以及国家不能为的范围中自行发育起来,国家在此过程中对社会发育予以引导和支持,由此形成合作融合的状态。
(二)培育社会资本,提升社区精神内涵
根据滕尼斯的观点,人类的真正生活是在社区进行的。而社区正是一种共同体,是“社会生活的各方面都密切地相互关联而成的一个整体”“一个特殊的社会结构”,一个“社会功能和社会结构二者合并起来”的社会体系。社区是居民经济活动与社会生活的基本活动范围,居民的活动与行为习惯都以社区为基本单位。随着社会流动和社会转型的急剧推进,社区不再是昔日的熟人社会,一定的认同和归属仍是社区建设的首要条件和基础。因而,从其内在要求看,认同、交往、信任等社会资本自始至终都不应游离于社区建设之外,而应成为促动社区内涵提升的关键。更何况,当前诸多问题都鲜明地指向社会资本的缺失,对城市社区建设带来不可小视的消极影响。事实表明,社会资本在社区建设中,具有克服集体行动困境、提高公共行动效率、增进治理绩效、促进社会和谐的积极作用。社区建设能否可持续发展,关键在于社会资本在社区中能否得以重构与拓展。
培育社会资本,当前的理性策略:一是在推动传统社会资本走向现代社会资本的转型过程中,将现代社会资本的合理因素改变表现方式,内化于易于被居民接受的方式之中。二是坚持在具体的服务和有效的平台中构建社会资本,比如通过加强社区服务平台建设,完善社区功能,以此增强居民的社区意识及社区认同和归属感。三是可以尝试开展多种多样的文化活动,以构建居民日常交往的情感交流纽带。在居民日益理性化的情况下,涉及经济利益的活动也许难以开展,但是以情感交流、非利益化为指向的活动,既容易消除组织者与参与者之间的误解,也符合国家文化建设的战略需求。
(三)充分发挥政府在社区治理中的引导作用
社区治理中的有些问题是社区居民、社区自治组织自身难以解决的。所以,在解决这些问题过程中,政府要主动协调和沟通。为此,可以尝试建立“居委会———街道办事处———有关政府部门”的联动机制和“街道(乡镇)司法信访综合服务”平台,理顺工作机制,有效发挥公安、民政、劳动保障等多个条线在街道(乡镇)的力量,以提高街道(乡镇)化解矛盾纠纷的能力。鼓励司法行政部门积极探索构建人民调解与司法调解、行政协调相互配合的多元化调解工作格局。
构建民意疏通渠道是提高处置化解社区矛盾的有效办法。一要拓宽公共交往渠道和平台,将有关利益群体的诉求纳入平等协商的轨道。将处理有关问题的政府部门的联系方式(通讯地址、电子邮箱、投诉电话、接待时间、查询事件处理进展等)向社区居民公布;建立透明、简洁、易于监督的协调机制(包括协商、合议、听证、办理、复查),减少居民采取非理性行为的可能性。二要建立矛盾纠纷的预期排查调处化解机制。政府可以考虑按照“属地管理、分级负责、社区协助、部门落实”的原则,形成多层次、多渠道的纠纷排查化解处置体系,努力做到发现得早、稳定得住、化解得了。
(四)进一步健全完善基层群众自治制度
从法理意义上讲,社区本身就是群众自治区域,不是一级政府机构。社区治理很大程度上取决于群众自治的积极推进。首先,需要充分保障居委会、业委会的自治空间。政府不要随意给居委会、业委会布置、安排任务。这是很多居委会干部反应非常强烈的问题。有关部门即使要居委会、业委会协助完成一些工作,也要事先征得他们的同意,并给予相应的配套经费和资源支撑。其次,需要整合并激发社区自治资源。居委会、业委会等都是社区治理中的自治机构,也是社区治理可以依托的组织机构,目前,最大的问题是这些自治组织的权责极不对称,有责无权的情况非常明显。当这些自治组织将大量的精力投入到与自己职责不尽相关的事情上,自治的本质使命就受到影响。一些居委会干部很感慨,权责不对称导致的结果就是“种了别人的田,荒自己的地”。因此,在整合社区自治资源的时候,要合理架构自治组织的权责结构,实现权责同构。
(五)革新治理体制,完善社区管理格局
首先,需要重新理顺政社关系。当前,上海城市社区建设虽然快速推进,但囿于政社关系不够明确而面临多种阻力,因而需要规范政社关系,以健全社区管理体制,成为当前社区建设的重要内容。因此,要科学合理地划分政府部门,尤其是街道办事处公共管理和服务与社区自我管理和服务的界限,合理调配政府与社区组织之间的权责关系,以努力实现政府公共管理与社区治理、政府公共服务与社区自我服务的有机衔接和良性互动。
其次,合理架构社区内部的组织关系。政社关系是社区的外部关系,而社区内部关系包括社区居委会、党组织、社区服务中心与社区社会组织之间的关系。建立“一委两会一中心”组织架构:一委即社区党总支,公推直选社区内有影响力的居民担任社区党总支成员、负责人,同时将社区党小组、社会组织党小组等基层党组织全部纳入社区党总支管理,对政府下派到社区服务中心工作的人员实行双重管理,服务中心人员在社区党总支的直接领导下开展日常工作;两会即社区居民议事会和居委会,居民议事会在社区党总支的领导下,代表居民对社区事务实行民主决策、民主管理和民主监督,居委会是其常设机构,对其活动予以组织、协调,同时负责收集社情民意,引导群众做好社区自治,监督社区服务中心日常工作;一中心即社区服务中心,是政府在社区实施管理和服务的平台,主要由居民自愿加盟和政府人员下派相结合的方式构成,具体承担政府延伸至社区的管理和服务职能和居委会剥离出来的行政事务,政府各条口部门将事权、财权和考核权同步下放至中心,中心以“菜单”形式受理各类事务并一站式办结,同时接受社区党总支和居委会的监督。
