1引 言
水利作为经济社会发展不可替代的部分，在国家经济发展和人民生命财产安全中发挥着重要作用。近几年，随着经济社会的发展和生态环境的变化，我国水资源、水环境面临严重的问题，直接影响社会经济发展。
2011年以来，在国家政策的大力推动、防御洪涝灾害的迫切需求以及弥补历史欠账的导向下，我国水利发展得到了高度重视，全国水利投资总额大幅度提高，2011年水利基本建设投资总额为3086亿元，2012年水利投资总额突破4000亿元。不但加大了原有资金渠道的支持力度，而且还在公共财政、金融、社会资本等方面拓宽来源渠道。
由于水利投资具有公益性和长期性的特点，政府投资在水利投资中发挥主导作用，2011年政府投资占全国水利投资总额的66%（包括预算内资金、水利建设基金、财政专项、土地出让收益和水资源费等），其中中央投资占比68%，地方投资占比32%。1997 年《水利产业政策》明确划分地方政府事权，地方政府对水利投资的职责越来越重要。世界水委员会2003年组织完成的《为人民的用水需求融资》报告中指出，部分水利建设投资有下放到地方政府的趋势。
2010年12月31日颁布的《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》也进一步明确了地方政府在水利投资中的职责定位。
然而，受制于经济发展、地方财政能力和投资体制等因素的影响，地方政府对水利的投资建设还存在着投资不足、投资效率低下、投资体制不完善等问题，无法满足经济社会发展对水利建设的需求。本文从投资规模的角度出发，验证是否因投资不足而制约水利发展以及现有投资规模与目标之间的差距。
2地方政府水利投资的现状分析
2.1地方政府水利投资增长不稳定
从我国地方政府水利投资的现状来看，投资增长呈现较强的不稳定性和波动性，主要表现在以下两个方面：
（1）同经济发展和地方财政支出水平相比，水利投资占GDP、占地方财政支出的比重持续走低（见表1）；（2）地方政府水利投资增长的稳定性较差，投入水平并没有随经济增长、财政支出增加而同步增长，呈现较大幅度的波动。水利投资项目需要持久稳定地投入，地方政府水利投资缺乏稳定的增长机制。
2.2与其他投资项目相比，规模偏小
从地方政府投资的主要项目来看，教育、医疗支出和交通运输项目占总投资的比重较大，相比之下水利投资的规模偏低。“十一五”期间，地方政府投资中，交通运输项目的基建投资额约为水利投资的4倍，节能环保项目的投资额约为水利投资的2倍，而且交通运输和节能环保的投资增速明显高于水利投资的增长速度。
2.3地方政府对中央政府的资金形成依赖
相对于中央政府，地方政府对水利投资缺乏能力和动力。我国中央政府过多地承担了水利投资的责任，中央政府所处的位置决定了其对国民经济整体效益的维护和推动，在水利问题突出、基础设施薄弱的情势下，必然会增加对水利投资的动机，客观上形成了地方政府对中央政府的依赖。
一方面，地方政府严重依赖中央财政的转移支付。地方政府水利投资严重依赖预算内拨款和预算内专项，而预算内拨款是由国家统筹安排。随着我国财政分权体制和投资体制的改革，这部分资金很难增长，过分依赖使得水利投资项目的更新发展非常有限。尤其对于大部分财政能力有限的地区，地方政府财政压力大，投资效益十分不明显。另一方面，中央和地方共同承担的项目，地方政府高度依赖中央政府；中央投资、地方配套的项目，地方政府往往只向中央争取项目和优惠政策，但承诺的配套资金却不能及时到位，导致水利项目无法实施。
地方政府对于如何拓宽资金来源渠道，吸引除预算内拨款以外的资金，为水利投资带来良性循环也是水利事业发展的关键问题所在。
3最优规模理论分析：投资不足的假说
国内外学者对政府投资的最优规模做了探索研究，通过研究政府投资规模与经济增长之间的非线性关系，以确定最优的政府投资规模。
Barro（1990）首次通过引入内生经济增长模型，构建规模报酬不变的生产函数，探讨政府投资规模与经济增长之间的关系，认为政府投资规模和经济增长二者存在“倒U型”关系，规模较小时投资扩大产出增加，到达临界值后，规模进一步扩大会制约经济的增长。Armey（1995）构造了“Armey曲线”，描述了政府投资规模与经济增长的关系，形成的“倒U型”曲线表明政府投资规模过小或者过大都会对经济增长产生不利的影响，政府投资的增长一开始时会促进经济增长，但达到一定程度时，继续增加政府投资可能会因为对私人投资的挤出等原因阻碍经济增长。
Vedder（1998）采用美国政府支出和国内生产总值的数据，验证了美国联邦政府支出占GDP的比重和GDP增长率之间存在“Armey曲线”（如图1）。
Heitger（2001）认为，政府投资过量之所以会导致经济增长下降，原因有两个方面：一是投资扩大税收过高会降低投资和工作的积极性；二是对私人部门的挤出效应。杨友才，赖敏晖（2009） 采用汉森提出的门槛回归模型检验我国政府投资是否有门槛效应，并以拉姆的两部门生产函数来实证检验我国政府投资的最优规模。高彦彦、苏炜和郑江淮（2011）通过建立经济发展水平和政府规模的面板数据模型，证实了政府规模与经济发展之间存在“倒U型”的关系，其模型如下：
lnrGDPit=αi+Fiγ+β1govkgit+β2govkgit2+ρ Xit+μit，其中rGDPit为真实人均GDP，Fi为虚拟变量，govkgit为绝对人均政府规模，Xit为其他控制变量。
在上述理论和模型的基础上，结合相关文献的研究，对我国地方政府水利投资的最优规模提出如下假设：
假设1：地方政府水利投资与经济增长之间呈“倒U型”关系，存在最优规模。
水利投资作为政府投资的一部分，按照经济学原理，如果投资规模过小，不仅无法满足经济发展所需的公共产品，还会造成不必要的损失；投资规模过大则会影响政府财政资金的使用去向，对其他投资产生挤出效应，还可能产生资金不必要的浪费。杨翠红（2008）将水利投资的效应分为正效应和负效应，正效应是指对当期国内生产总值的效应和对国民财富的效应，负效应是指对其他部门挤出带来的机会成本和资源浪费、生态环境破坏等。由于这种正、负效应的存在，水利投资存在最优规模的问题。
假设2：水利投资不足，距最优规模存在较大差距。
就目前全国水利投资的情况来看，水利投资的规模有缺口。陈锡康等（2008）通过采用投入产出法对我国水利投资的最佳比重进行测算，最终确定水利基建投资占GDP的最佳比重为0.82%，而我国各年实际水平维持在0.37%-0.62%之间，与最佳规模存在差距。张光南、周化仙（2011）研究确定基础设施和政府投资的最优规模，其中“水利、环境和公共设施管理业”占GDP的最优规模为5.02%，而实际投资额仅为3%，且同电力、交通相比缺口最大，间接体现水利投资不足。
假设3：地区间地方政府水利投资的规模有差异，中、西部欠发达地区地方政府水利投资的缺口更大。
王伟（2002）认为我国地区间的水利资金配置失衡，西部地区水利投资的资金配置低，经济发展的不协调与水利资金配置的地区失衡相互影响。吴丽萍，陈宝峰等（2011）认为我国水利投资区域差距大，中央投资不足，地方缺口更大，尤其是中、西部地区由于财政制约难以满足水利建设需求。
4 “倒U型”曲线的检验
本文采用2000-2011年的省级面板数据对“倒U型”曲线进行验证。
4.1计量模型的构建
如果地方政府水利投资与经济发展之间存在一种“倒U型”关系，则存在最优规模。本文借鉴“Armey曲线”的二次方程模型，以真实的地方政府水利投资额作为自变量，以真实GDP作为因变量，建立如下形式：
lnRGDPit=αi+β1RIit+β2RI2+γ Dit+μit （1）
其中i代表省份，i =1，2，3 …… 31；t 代表年份，t =1，2，3，……12；a为常数项，RGDPit代表真实GDP，RI代表真实地方政府水利投资，Dit代表政策变量，μit为随机扰动项。如果最优投资规模存在，则预期β1为正，β2为负，β1为正表明地方政府水利投资对经济发展是有利的，β2为负表明地方政府水利投资达到一定规模后对经济有负的作用。
4.2数据来源及处理
对我国地方政府水利投资的最优规模进行实证分析，涉及到基础数据的收集和处理，说明如下：
（1）本文以我国31个省、自治区、直辖市（不含港澳台）为研究对象。采用面板数据，选取各省历年数据作为时间序列截面数据。
（2）GDP和地方政府水利投资的确定。以2000年作为基期，将名义值运用平减指数剔除价格变化的影响，得到GDP和投资的实际值。
（3）地方政府水利投资采用《中国水利年鉴》中2000-2011年地方政府水利基建投资（按省、自治区、直辖市划分）的数据，其中西藏地区2004和2005年样本缺失，总样本个数为370个。
（4）考虑到宏观政策对水利投资的影响很大，引入相应虚拟变量。以宏观政策是否积极促进水利投资为标准，积极促进年份为1，没有促进为0。我国政策对水利投资有积极作用的年份有2002年、2008年和2011年。2002年国家采取积极的财政政策，水利基建投资保持高强度。2008年为国家采取“四万亿”投资计划刺激经济发展，带动水利基础设施建设投资。2011年中央1号文件将水利提升到经济社会发展的战略高度，水利投资大幅提高。
（5）本节采用的统计数据主要来源于2000-2011年的《中国统计年鉴》、《中国水利年鉴》中经网统计数据库。
据此得到本文的相关变量：真实GDP、真实地方政府水利投资和政策虚拟变量。对变量的具体说明和统计特征见表2和表3。
4.3实证过程
本文使用的是面板数据模型，使用STATA10.0软件进行统计分析。首先要对模型进行识别，采用Hausman检验判断是使用固定效应模型还是随机效应模型，结果显示P值为0.0000，即在1%显着水平拒绝原假设，说明个体效应并非随机的，与解释变量有关，应该采用固定效应模型。
利用固定效应模型，将真实GDP（lnRGDP）作为因变量，对模型的参数进行估计，结果如表4。
从表4来看，各项P值均小于0.1，样本总体的R2为0.418，表明通过了显着性检验，拟合度较高。因此得出结果如下：
lnRGDPit=7.87+0.033RIit-0.00019RI2+0.1598Dit （2）
估计结果中β1为正，β2为负，与预期的符号相同，GDP发展与地方政府水利投资之间存在“倒U型”的关系，在一定范围内，水利投入越多对经济发展越有利，超过这一范围，水利投资对经济的边际贡献将趋于下降。
当水利投资为87.63（剔除价格因素的真实值）时，GDP达到最大值，这意味着地方政府水利投资占地方GDP的最佳比重为0.401%。陈锡康（2008）估计出的水利投资占GDP的最佳比重为0.82%，历年地方政府水利基建投资占投资总额一般在40%-50%之间，由此初步估计地方政府水利投资总额占GDP总额的比重约在0.33%-0.41%之间，与本文估计的结果较接近。
样本值小于这一最佳值，说明从经济发展的角度来看，大多数地区的水利投资规模处于投资不足的状态。加之我国整体水利投资的历史欠账严重，水利投资不足对经济发展产生的负面影响越为严重。从地区间的差异来看，东部地区不仅经济发展高于中西部地区，而且地方政府水利投资的规模也大于中西部地区。表5为地方政府水利投资均值，其占GDP的比重，中西部地区距最优规模有很大差距。
5优化地方政府水利投资规模的对策建议
通过上述规模现状的分析和实证检验发现，目前我国地方政府水利投资的规模尚未达到最优规模，存在投资不足、增长不稳定、地区间差异大的问题。水利作为惠及民生的基础设施项目，应当满足适应经济社会发展的要求。中央水利工作会议也提出“大力发展民生水利项目，把水利建设成为解民忧、纾民困、惠民生的重要手段”。因此，地方政府应重视水利投资，利用全国水利发展的有利时机，通过扩大水利投资的规模加快水利发展。解决这一问题的途径可以从两方面入手，一是能力，即具备充足的资金来源；二是动力，即重视水利发展、积极投资水利。
5.1地方政府应提高对水利投资的重视程度
地方政府应积极提高水利投资的能力和动力，建立一种水利投资与全社会投资同步增长的机制。根据2011年中央水利工作会议的要求，地方政府要有效落实水利投资的各项财政资金，加大对水利投资的财政支持力度，既要保证预算内资金的及时到位，还要发挥预算外资金的作用。近10年来，各地方政府相继设立征收防洪保安资金、农业重点开发建设资金和水利建设基金，资金来源比较稳定，2011年又加大公共财政的支持力度，设立了提取土地出让收益10%用于农田水利投资，这在一定程度上可以缓解水利建设资金短缺的矛盾。在政策的大力支持和资金来源的可靠保证下，地方政府已然具备了发展水利的能力，在此基础上，应进一步提高自身的积极性，提高对水利投资的重视程度。
5.2创新水利投资方式，充分发挥市场作用
积极利用市场机制，创新各种可能的投资方式，尽最大可能为其投入水利建设创造机会和条件。有条件的地方可以通过建立地方政府投融资平台，由地方政府提供符合金融机构要求的资产作为担保条件，引入社会资金。借鉴国内外经验，逐步探索多元化的水利投融资机制。如重庆市搭建了市级水利投融资平台，落实了市级财政投入、土地出让金划拨、税收优惠、土地优惠等水利建设投资政策，同时积极引导社会资金投资城市堤防、水电、城镇供水等水利项目。云南省则从烟草等行业多渠道筹措水源工程建设资金8.432亿元。江苏省也在地方政府融资平台建设上有成功探索，镇江市地方政府组建了以筹集城市水利建设资金为主要职能的水利投资公司，积极开展直接融资和间接融资等多渠道融资，保证各项水利项目的建设。在吸引社会资金方面，地方政府要积极研究有效吸纳民间资本的政策措施，如民办公助、委托管理、政府补助政策等，鼓励企业、个人及社会团体投资公益性或准公益性的水利项目。
5.3地方政府应因地制宜，创新适应本地区的投入机制
我国东部地区经济发展较快、经济实力较强，水利投资可以不断完善市场机制，高效利用政府的财政资金，随着经济发展、水利建设的逐渐完善，地方政府水利投资占整个经济的规模会逐渐降低。中西部欠发达地区不仅经济发展状况制约着水利投资，水利发展滞后也影响着地区经济发展，因此水利投资还需要政府的大力支持，即需要依靠国家制定优惠政策，把投资引向中西部地区，使经济发展和水利发展相互促进，更需要地方政府自身创新适应本地区情况的水利投入机制，积极借鉴发达地区的成功经验，结合自身的经济和自然条件，加快引入市场机制，吸引各类投资，实现水利的跨越式发展。
[参考文献]
[1]2030 Water Resources Group，2009，Charting our WaterFuture：Economic Frameworks to Inform Decision Mak-ing，McKinsey & Company：Washington，D．C．，USA．
[2]Cuihong Yang, Xikang Chen, Jian Xu. 2008，“A method tooptimize gross fixed capital investment for water conser-vancy in China”，Economic Systems Research，Vol.20，June，P151-172.
[3]乔根平，王瑜，张康波．宏观经济政策下的水利投融资策略分析[J]．中国水利，2008（12）．
[4]杨友才，赖敏晖.我国最优政 财政支出规模———基于门槛回归的分析[J].经济科学，2009（2）.
[5]朱庆元，张劲松，刘芹等．公益性水利项目投入机制研究[J]．水利经济，2006（5）．
