一、水利水电工程的“三通一平”问题
1978年国家计委、建委、财政部《关于试行加强基本建设管理几个规定的通知》中明确了工程基本程序，包括设计任务书、设计文件（初步设计、施工图设计）、建设准备、施工、生产准备、竣工验收等阶段，随后国家计委在《国家计划委员会关于简化基本建设项目审批手续的通知》（计资〔1984〕1684号）文中，提出将国家审批基本建设大型项目审批程序由项目建议书、可行性研究报告、设计任务书、初步设计和开工报告等简化为项目建议书、设计任务书，对于规范我国大型工程建设起到重要作用。
随着我国大型水利水电工程建设和投资体制的变化，为进一步有效管理工程建设和规范工程建设程序，水利部《关于发布水利工程建设项目管理规定（试行）的通知》（水建〔1995〕128号文）中明确规定：水利工程建设程序一般分为项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工准备、建设实施、生产准备、竣工验收、后评价等阶段，随后的《水电工程施工组织设计规范》（DLT5397—2007）、《水利水电工程施工组织设计规范》（SL303—2004）等相关设计规范规定水利、水电工程建设过程一般划分为工程筹建期、工程准备期、主体工程施工期和工程完建期等四个阶段，其中工程筹建期和工程准备期统称为“前期工程”，主体工程施工期和工程完建期统称为“主体工程”。水利工程、水电工程关于前期工程主要工作内容对比见表1。
可以看出，水利、水电工程的工程筹建期、工程准备期的概念基本一致，不同阶段主要工作内容基本相同。但水电工程通常指“三通一平”，水利工程指“四通一平”，即施工用水、电、通信、道路和施工场地，两者没有较大的差异。
由于水利、水电工程多数位置偏远，工程建设周期较长，为有效地控制工程建设周期和提高工程经济效益，国家发展改革委、国家环保总局发布《关于加强水电建设环境保护工作的通知》（环发〔2005〕13号）中规定，在工程环境影响报告书批准之前可先编制“三通一平”等工程环境影响报告书（表），经当地（市、省）或国家环境保护行政主管部门批准后，开展必要的“三通一平”等工程施工前期准备工作。由于环发〔2005〕13号文中没有明确“三通一平”等前期工程环境影响评价文件的具体工程内容、范围，而大型水利、水电工程规模庞大，组成内容复杂，通知中没有对前期工程内容作进一步详细说明，造成工程建设单位、环境影响评价单位、环境保护行政主管部门等存在不同的理解，导致部分工程未批先建、“三通一平”工程涉及主体工程等。如2009年金沙江鲁地拉水电站和龙开口水电站、2013年陕西省引汉济渭工程等。
2012年环保部颁布《关于进一步加强水电建设环境保护工作的通知》（环办〔2012〕4号）明确要求水电项目筹建及准备期相关工程应作为一个整体项目纳入“三通一平”工程开展环境影响评价，水环境生态保护相关措施应列为水电项目筹建及准备期工作内容；围堰工程（包括分期围堰）和河床内导流工程作为主体工程内容，不纳入“三通一平”工程范围；水电建设项目环境影响评价中要有“三通一平”工程环境影响回顾性评价内容，开展“三通一平”工程环境保护验收等工作。该文进一步细化“三通一平”环境影响评价工作的内容、范围，为“三通一平”环境影响管理提供依据，但环办〔2012〕4号文明确导流工程不属于“三通一平”范围，与《水电工程施工组织设计规范》（DLT5397—2007）、《水利水电工程施工组织设计规范》（SL303—2004）等规定存在冲突，造成建设单位、设计单位、环境保护行业主管部门认识的差异，这也是导致违规建设等事件连续出现的因素之一。
二、水利水电工程“三通一平”问题的环境影响
根据水利、水电工程关于“三通一平”的界定，主要工程内容包括场地平整、场内交通、导流工程、施工工程及生产、生活设施等，主要不利环境影响来自施工场地平整、场内外交通建设、施工区移民安置、施工设施建设等，见表2。“三通一平”等工程建设对环境影响集中在生态环境和水土保持上，主要环境影响源包括施工过程中工作面开挖、场地平整、弃渣等造成的生态环境破坏和水土流失，施工过程中车辆造成的噪声，工作面施工、施工营（场）地建设过程中产生的粉尘、噪声以及施工辅助企业运行期产生的污水、粉尘等。施工期生产污水主要包括临时砂石料加工废水、混凝土系统冲洗废水、机械修配保养系统废水；施工生活污水主要来源于现场施工人员；废气主要来自于施工机械燃油排放及汽车废气；噪声主要来自于施工机械及运输车辆；固体废物主要来自于施工人员生活垃圾。总体来说，施工期间“三废一噪”会对当地环境造成一定影响。同时，“三通一平”等工程施工过程中由于场地占压、土石方开挖与弃渣、施工活动和人为干扰等，将不可避免地对生态环境造成影响，尤其是进行施工道路、料场、营地等大规模建设，以及部分土石方开挖量较大的工程建设。
三、水利水电工程“三通一平”问题的环境管理
在现行的工程环境影响管理模式下，工程“三通一平”环境影响管理与工程环境影响评价之间衔接存在一定不足，主要体现在以下方面。
首先，根据国家投资管理体制审批要求，大型水利水电工程“三通一平”应属于工程组成部分，但“三通一平”工程环境影响评价文件主要是由市级、省级环境行政主管部门审批，而工程环境影响评价文件由国家环境行政主管部门审批，其中部分特大型水利水电工程“三通一平”工程的投资、环境影响也较大。审批机构不同，容易造成“三通一批”环评审批通过，而主体工程环境影响评价文件难以通过，产生一系列问题（社会、经济、环境等），也是工程违规建设、未批先建等的主要原因之一，严重制约环境保护行政主管部门项目审批的公正性。
其次，由于“三通一平”开展时间较早，《关于进一步加强水电建设环境保护工作的通知》（环办〔2012〕4号）要求在“三通一平”阶段需要考虑水生生态保护相关措施，围堰工程（包括分期围堰）和河床内导流工程作为主体工程内容，不纳入“三通一平”工程范围。大型水利水电工程规模较大、内容复杂，受工程存在变更以及国家环境保护的法律规章制度、设计规范、环境影响评价技术导则等不断更新的因素影响，使得“三通一平”阶段考虑水生生态保护相关措施存在较大不确定性；同时《水电工程施工组织设计规范》（DLT5397—2007）、《水利水电工程施工组织设计规范》（SL303—2004）等关于“三通一平”的范围、内容与环保部的相关规定存在一定差异，需要水利、水电、环保等行业行政主管部门进行协商，进一步明确和细化“三通一平”的内容、范围等，便于实际操作和管理。
第三，水利、水电行业针对“三通一平”工程提出大量的设计规范，包括《水电水利工程场内施工道路技术规范》（DLT5243—2010）、《水电工程砂石加工系统设计规范》（DLT5098—2010）、《水电水利工程施工导流设计导则》（DL/T5114—2000）、《水电水利工程施工环境保护技术规程》（DLT5260—2011）等，而目前的水利水电工程环境影响评价主要针对主体工程环境影响，需要结合水利、水电工程“三通一平”的环境影响特点，尽快制定“三通一平”环境影响评价技术文件（包括验收），明确“三通一平”主要评价内容、范围、等级、环境保护、竣工验收等主要内容，促进大型水利、水电工程环境保护工作。
四、“三通一平”环境管理建议
为有效管理水利、水电工程“三通一平”的环境保护工作，降低工程建设的不利环境影响和节约资金，建议做好以下工作内容。
首先，根据《河流水电规划报告及规划环境影响报告书审查暂行办法》（发改能源〔2011〕2242号）、流域综合规划等要求，做好水利、水电工程规划环境影响工作，通过规划环境影响评价，优化工程总体布局、工程规模等，对于环境影响巨大、环境敏感的工程项目进行删除，避免开展“三通一平”等工作，造成不必要的资金浪费和环境影响问题。
其次，进一步在《关于加强水电建设环境保护工作的通知》（环发〔2005〕13号）、《关于进一步加强水电建设环境保护工作的通知》（环办〔2012〕4号）的基础上，完善大型水利、水电工程“三通一平”的环境影响评价、实施、验收的规章制度以及相关技术要求，实现“三通一平”、工程环境影响评价的管理协调性。
第三，建议由水利、水电、环境保护等行业主管部门协商，统一水利、水电行业关于“三通一平”的认识，包括范围、内容等，实现“三通一平工程”的规划、设计、施工、验收的整体管理，与主体工程环境影响评价整体协调，最大程度减轻工程建设的不利环境影响。
参考文献：
[1]国家发展改革委员会.水电工程施工组织设计规范（DLT5397—2007）[M].北京：中国电力出版社，2007.
[2]水利部.水利水电工程施工组织设计规范（SL303—2004）[M].北京：中国水利水电出版社，2004
