根据长江中下游防洪方案，湖南省洞庭湖区在三峡工程建成以后，遇防御1954年型特大洪水时，仍需分蓄109亿m3超额洪水，虽然近年来洞庭湖区防洪工程建设进度加快，防洪标准日渐提高，但防洪标准的提高是有限的，而超标洪水的发生随着时间推移不可避免地会重现，因此如何合理地运用蓄滞洪区，保护重点城市和堤垸的人口、财产安全是政府必须面对的问题。我国在经历了1996年全国普遍受灾和1998年长江、松花江、嫩江全流域性特大洪涝灾害后，加快了蓄滞洪区的规划与建设。湖南省洞庭湖区蓄洪垸是长江流域为保护武汉及洞庭湖区重点垸、重要城镇和重要交通干线而设立的重要蓄滞洪场所，设有24个国家名录蓄滞洪区和多处非国家蓄滞洪区。蓄滞洪区一旦蓄洪，区内居民财产将遭受严重损失，开展蓄滞洪区因灾损失补偿，尽快恢复受灾群众的生产和生活是各级政府必须解决的重大问题。为了在遭遇特大洪水时，能顺利地按照既定的防洪度汛方案实施分洪，2000年5月国务院颁布了《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》（以下简称《办法》）。该办法的出台为湖南省蓄滞洪区的正常运用提供了保障，为合理补偿主动蓄洪区居民因灾损失提供了依据。下面，结合湖南省洞庭湖区实际情况，对该省蓄滞洪区因灾损失补偿各个方面进行分析研究。
1补偿范围
国家财政补偿范围在《办法》第一章第二条中明确规定为附录所列国家蓄滞洪区，湖南省即洞庭湖区围堤湖、六角山、九垸、西官垸、安澧垸、澧南垸、安昌垸、安化垸、南顶垸、和康垸、南汉垸、民主垸、共双茶、城西垸、屈原农场、义和垸、北湖垸、集成安合、钱粮湖、建设垸、建新农场、君山农场、大通湖东、江南陆城等24个蓄洪垸。
根据湖南省洞庭湖区非常洪水度汛方案，除国家蓄滞洪区外，还将湘水尾闾的洋沙湖垸，资水尾闾的牛潭河垸，沅水尾闾的木塘垸、车湖垸、陬溪垸、丹洲垸，澧水尾闾的阳由垸、新洲上垸等众多堤垸列入省级蓄滞洪区，这些堤垸一旦主动蓄洪，其财产损失巨大，却不属于国家财政补偿范围。湖南省蓄滞洪区运用补偿时，应将《洞庭湖区非常洪水度汛方案》中涉及的非国家蓄滞洪区的因灾损失补偿纳入补偿范围，以保障相关蓄滞洪区当地群众的合法权益，尽快恢复其生产和生活秩序。
从1996年、1998年湖南省实际发生的洪水情况来看，由于洞庭湖区水系复杂，洪水过程的不确定，在实际洪水调度过程中，很难按照既定的分蓄洪方案进行调度控制，这样难免出现蓄洪垸未分洪，而重点堤垸和重点城镇分洪的情况，如1998年安造垸溃决。随着国家整体经济的迅速发展，洞庭湖区经济发展水涨船高，一旦发生实际被动蓄洪，当地群众财产损失补偿应在湖南省蓄滞洪区运用补偿中予以研究。
2资金来源
根据国务院286号令《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》和财政部13号令《国家蓄滞洪区运用财政补偿资金管理规定》的要求，国家根据蓄滞洪区在流域防洪调度中所承担的防洪任务的重要程度、所在省（自治区、直辖市）的财政状况以及区内居民恢复生产的难易程度等因素，核定中央财政与省级财政补偿资金的分摊比例。中央财政一般分担国家蓄滞洪区运用后应补偿资金总额的40%～70%，省级财政分摊60%～30%。
中央财政分担比例的具体数额是需要根据各种情况分析确定的。下列情况下，湖南省在争取中央财政分担的比例上可以争取上限：
（1）当年未出现全国性普遍自然灾害，补偿范围为局部地区，国家财政无需面对大面积因灾损失负担。
（2）分蓄洪区所在省级财政状况不佳，或者当年灾害集中在一个省或几个省的范围，国家分担比例的增加可以让省级财政更多地关注受灾地区公共事业的恢复与重建。
（3）蓄滞洪区的分洪受益区出现跨省的情况，国家财政应平衡受灾区和受益区的经济条件。
湖南省洞庭湖区属于全国洪涝灾害重灾区，建国以来有近40年发生水灾，为全国各地之最，历年来的抗洪抢险工作耗费了各级财政大量的物力和财力。洞庭湖国家蓄滞洪区的建设，其保护对象除保护洞庭湖区重要堤垸及城市外，主要的保护目标为武汉市及荆江大堤。综合以上考虑，湖南省洞庭湖蓄滞洪区运用后补偿资金国家分担比例可以按照70%争取。
以2003年澧南垸运用后补偿为例，澧南垸1998年以来6年内两次蓄洪，损失巨大，况且1998年蓄洪国家未予补偿，该垸群众物质基础十分薄弱，因此当时湖南请求国家按照“两令”规定的补偿比例上限予以补偿并得到了批准。从实施的效果来看，蓄洪区经济、社会秩序得到迅速恢复，国家及省级补偿政策得到了当地群众的拥护。
对于非国家名录的蓄滞洪区因灾损失补偿的资金来源，可以按照“谁受益、谁补偿”的原则，由省级财政和受益地区的市、县财政共同承担，具体承担比例省级主管部门可以根据蓄滞洪区运用后的实际损失情况和受益地区的市、县财政收入水平确定。
3补偿对象
根据《办法》第二章第九条的规定，蓄滞洪区内具有常住户口的居民（以下简称区内居民），在蓄滞洪区运用后，依照本办法的规定获得补偿。湖南省蓄滞洪地区土地肥沃，君山、江南陆城、城西、民主等堤垸区位优势明显，受周边经济发展驱动，很多蓄滞洪区正在加大开发利用程度，加快农林畜牧业产业化和农村经济结构调整，导致蓄滞洪区出现很多以土地承包、专业养殖、经济林种植为主的暂住人口。湖南省蓄滞洪区运用补偿过程中，应借鉴《安徽省<蓄滞洪区运用补偿暂行办法>实施细则》的规定，对蓄滞洪区内有承包土地、专业养殖和经济林的区外居民，在蓄滞洪区运用后，其财产水毁损失参照常住户口居民的补偿范围和标准给予补偿。
《办法》中对蓄滞洪区常住户口居民的补偿进行了规定，但是对不予补偿的对象却没有明确其补偿途径。湖南省蓄滞洪区蓄洪后的损失对象主要包括以下几种类型：常住人口，以农业承包为主的暂住人口，医院、学校、道路等公共事业设施，国有厂矿企业、以农林畜牧业为基础的二次加工民营企业等。根据《湖南省蓄滞洪区管理条例》的要求，蓄滞洪区经济限制发展，但不是完全不发展。对于改善民生的，医院、学校、道路等公共事业设施，中央财政虽然不予补偿，但省、市、县三级财政应补偿，恢复损失设施。对于企业，首先应通过明确蓄滞洪区面临洪灾风险，限制其发展，对于已存在的企业应通过强制购买保险等措施降低其因蓄洪运用后造成的因灾损失。
在湖南省洞庭湖区非常洪水度汛方案中涉及的主动分蓄洪区当中，有双退一般垸、单退一般垸、普通一般垸、蓄洪垸等类型，其分蓄洪时造成的下列损失应不予补偿：
（1）按照洞庭湖综合治理规划应退田而没有退田，应迁出而未迁出，或者已经退田、迁出而擅自返耕、返迁造成的水毁损失。
（2）在蓄滞洪区安全建设完成后，违法蓄滞洪区安全建设规划和《湖南省洞庭湖区蓄滞洪区安全与建设管理办法》建造的居民房屋，企业财产损失。
（3）因个人原因不遵守蓄滞洪区安全转移命令造成的能转移而未转移的居民财产损失。
4补偿内容及标准
《办法》中蓄滞洪区运用后的补偿内容包括:①农作物、专业养殖和经济林水毁损失；②住房水毁损失；③无法转移的家庭农业生产机械和役畜以及家庭主要耐用消费品水毁损失，其补偿标准也做了明确规定。
蓄滞洪区灾害损失的大小与淹没时间长短有很大的关系。从历年湖南省洞庭湖区堤垸蓄洪退水的过程来看，一旦蓄洪，其垸内洪水将与外河水位同涨同落。由于洞庭湖区高洪水位持续时间长，蓄滞洪区遭受洪水浸泡时间一般在2～3个月时间，垸内受淹区农作物、专业养殖和经济林水毁损失程度基本达到100%，属于完全损失。因此，湖南省蓄滞洪区因灾损失补偿标准可以按照国家确定的比例范围取上限，即农作物、专业养殖和经济林，分别按照蓄滞洪前3年平均年产值的70%、50%、50%补偿。
2003年新的行业分类标准中新增了农林牧渔服务业，单列于农、林、牧、渔之外，根据国家统计局2011年8月最新公布实施的行业分类标准，农林牧渔服务业是指对农林牧渔业生产活动进行的各种支持性服务活动，具体包括灌溉服务、农产品初级加工服务、其他农业服务、林业服务业、兽医服务业、其他畜牧服务、渔业服务业等。从湖南省各县市蓄滞洪区统计情况来看，农林牧渔服务业所占比重逐年增加。
作为蓄滞洪区农业发展的重要组成部分，农林牧渔服务业的因灾损失补偿应纳入蓄滞洪区运用补偿内容，其补偿标准按照实际损失的70%予以补偿。以农业为主要产业的蓄滞洪区，居民储备粮食是其主要的财产之一，蓄洪期间的转移和保存十分困难，湖南省蓄滞洪区运用补偿中应将粮食纳入补偿范围。土地资源是蓄滞洪区居民最重要的生产资料，从以往蓄滞洪区蓄洪经验来看，将造成垸内部分土地的冲毁。应蓄洪而造成的土地流失在《办法》中没有明确补偿解决办法，应在湖南省蓄滞洪区运用补偿中予以研究。
随着洞庭湖蓄洪垸安全建设工程的逐步实施，安全台、安全区的建立，让国家蓄滞洪区居民住房、役畜等财产不受洪水威胁，使湖南省未来在国家蓄滞洪区运用损失方面的内容主要集中在农作物、专业养殖和经济林水毁损失上面，给蓄滞洪区因灾损失补偿工作减少了大量的工作。但是，根据2007年湖南省洞庭湖区非常洪水度汛方案的内容，湘资沅澧四水及洞庭湖地区在遭遇特大洪水时还必须运用很多非国家蓄滞洪区。这些蓄滞洪区没有纳入国家安全建设与管理规划，因此居民财产、企业等都受到洪水威胁，主动蓄洪以后的因灾损失较国家蓄滞洪区要复杂，因此湖南省应在洞庭湖非常洪水度汛方案的基础上加强非国家蓄滞洪区的管理，对这些蓄滞洪区的赔偿内容和标准参照国家蓄滞洪区的补偿办法予以确定。
《办法》第二章第十三条规定：已下达蓄滞洪转移命令，因情况变化未实施蓄滞洪造成损失的，给予适当补偿。对于此类补偿情况，国家没有明确具体的补偿内容及标准。蓄滞洪转移过程中的损失评估难度很大，就转移居民个体和家庭而言，具有很大的不确定性和多样性。从洞庭湖区历年的转移情况来看，转移过程中主要的损失包括居民搬迁的误工补贴、转移搬迁费用、由于长时间临时安置造成的居民额外支出、农作物疏于管理影响收成、转移过程造成禽畜丢失或死亡等内容，相对于蓄洪运用的灾害损失，转移搬迁损失相对很小，为了节省政府人力财力，快速补偿到位，转移而未蓄洪的居民补偿宜按人口定值补偿的方式确定。具体的补偿数值应由省级主管部门根据实际情况确定。蓄洪区安全转移的损失大小与转移过程中的管理有很大的关系，各级主管部门应制定合理的转移方案，做到及时有序，在居民转移期间，要重点保护蓄滞洪区内的居民财产安全，维持居民区临时安置点的治安稳定，尽量减少不必要的居民损失。
5结论
蓄滞洪区运用补偿制度是在国家财力允许下为了保障蓄滞洪区居民的基本生活，尽快恢复蓄滞洪区的生产秩序而建立的，根据湖南省实际情况，以政府为主导，以国家和地方财政资金为主要经费来源的因灾损失补偿体系具有不可代替的地位。湖南省24个国家蓄滞洪区人口由1984年的137.1万人发展到2008年177.28万人，人口增长速度和人口密度都超过湖南省的平均水平，加之蓄滞洪区的建设与管理工作滞后，造成蓄滞洪区分洪损失日渐加大。湖南省应根据国务院颁布的《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，结合自身蓄滞洪区特点，针对补偿对象、资金来源、补偿内容和补偿标准等尽快制订和完善符合湖南省实际情况的蓄滞洪区补偿办法。
随着社会经济的发展和体质的完善，蓄滞洪区因灾损失补偿体系应进一步完善。借鉴发达国家抗洪水风险保障体系的成功经验和其他行业的抗风险模式，未来我国蓄滞洪区因灾损失补偿体系的发展，将建成以洪水保险为核心，社会补偿为辅助，政府补偿为最终保障的全面的蓄滞洪区补偿保障新体系。
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