土地政策对水利水电工程移民安置的影响分析

　　摘要：针对当前水利工程移民难度愈来愈大, 移民工作必须实时地调整思路、把握政策, 以适应宏观形势的变化, 笔者重点阐述土地政策的变化给水利水电工程移民安置带来的影响, 通过分析现阶段水利水电工程建设征地移民安置过程中由于补偿标准不一及传统安置方式带来的矛盾问题, 进而分析土地政策变化征地补偿 (国务院令第679号) 、“三权分置”及土地流转政策对水利水电工程建设征地移民安置带来的积极效应。

　　关键词：移民安置; 土地; 政策; 水利水电工程;

　　1 当前土地政策对水利水电工程移民安置的制约

　　单就贵州水利工程建设来说, 从2012年国发2号文开始, “十二五”期间贵州的水利基础设施建设得到了突飞猛进的发展, 通过水利设施的建设在一定程度上解除了工程性严重缺水和生态环境脆弱等瓶颈制约, 进一步促进贵州经济社会又好又快发展, 但是由于水利工程的修建, 淹没大量良田好土, 产生了大量的工程移民, 人民群众为了响应国家的号召, 从经济社会发展的大局出发, 离开了他们长期赖以生存的土地, 政府通过制定一系列的政策法规加大对移民的扶持, 力求移民在搬迁后的生产、生活水平不降低, 但最终在安置上仍存在不少问题。通过走访, 大部分移民对安置的满意度并不高, 还不时会采取上访、堵工等手段影响工程建设的顺利进行。大体上存在的问题如下:

　　1) 早在2006年7月7日, 国务院就颁布《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》 (国务院令第471号) 以下简称《条例》, 其中第二十二条明确了征收土地的补偿标准, 其中耕地的补偿补助标准之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍。但随着近几年贵州经济社会快速发展和土地制度改革的加快推进, 相对于铁路等其他基础设施建设项目征地补偿而言, 《条例》上关于征地补偿标准的规定已不能完全适应工程建设和移民安置的需要, 其规定的耕地按照被征收前三年平均年产值的16倍进行补偿的标准明显偏低, 不仅不利于推进工程建设和调动移民群众的积极性, 而且容易造成移民群众之间的相互攀比, 移民群众会认为遭到了不公平对待, 影响社会的稳定。

　　2) 虽然水利工程的建设促进了经济社会的发展, 但也直接影响了当地居民的生产生活条件, 他们面临的是失去一些好田好土, 丧失主要的生产生活资源。移民安置的好坏, 不仅影响到工程能否顺利开工建设, 更关系到水库移民的切身利益。目前的水利水电工程移民安置方式的大方向主要采取的还是以有土安置为主, 其他安置方式为辅, 而有土安置需要根据当地的自然资源、土地资源等资料, 从人口、社会、经济、资源、环境各种关系协调发展的角度出发, 定性定量分析安置区可安置移民人口的数量, 其中土地资源尤为重要。当前由于各类基础设施的建设, 使得可供安置的质量较好、耕作方便的土地资源越发紧张。目前, 在规划设计阶段各项目进行建设征地移民安置规划报告编制过程中, 对征地影响较大的村组进行生产安置的设计时, 通过对其邻近村组可调剂耕地的调查, 得知总体上可满足安置需要。失地的农民通过一定数量耕地的调剂后对土地进行开发整理, 按照其传统的耕作方式进行耕作, 即能够保证移民群众在当地经济同期发展水平下生活水平不降低。但到了实施阶段流转土地在很大程度上是“纸上谈兵”, 落实不到实处, 即使能够流转出一些土地, 也都比较偏远, 干旱, 土质较差, 导致移民群众种植的成本太高, 基本没有利润空间。他们更多时候会认为单纯依靠那点土地, 只能“脱贫”, 不能“小康”, 更不能“富裕”, 而那点土地犹如鸡肋, 反而更多地束缚了手脚, 导致其根本不愿流转土地, 他们更愿意得到一次性补偿, 拿到钱后外出打工, 但又因为大多数移民群众生存技能有限, 通过打工并不能保证其基本的生活需要而逐步成为“被贫困户”。[1]

　　由于国家建设的需要, 水库工程的新建导致每个移民家庭被迫搬迁, 为了更好地保证水库建设的平稳实施, 基于移民的强烈要求, 考虑到移民的切身利益, 政府应出台更能让移民满意的移民政策。

　　2 主要的土地政策变化

　　1) 根据国务院最新发布的《关于修改〈大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例〉的决定》 (国务院令第679号) , 其修改的内容主要是征地补偿标准, 其中将原《条例》第二十二条“大中型水利水电工程建设征收耕地的, 土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍。土地补偿费和安置补助费不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高标准的, 由项目法人或者项目主管部门报项目审批或者核准部门批准等。”修改为:“大中型水利水电工程建设征收土地的土地补偿费和安置补助费, 实行与铁路等基础设施项目用地同等补偿标准, 按照被征收土地所在省、自治区、直辖市规定的标准执行等。”[2]

　　2) 2016年10月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》 (中办发 (2016) 67号) 中要求围绕正确处理农民和土地关系这一改革主线, 逐步建立规范高效的“农村土地所有权、承包权、经营权” (以下简称“三权”) 运行机制, 不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度, 优化土地资源配置, 培育新型经营主体, 促进适度规模经营发展, 进一步巩固和完善农村基本经营制度, 为发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村提供坚实保障等。[3]

　　3) 《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中指出“伴随我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程, 农村劳动力大量转移, 农业物质技术装备水平不断提高, 农户承包土地的经营权流转明显加快, 发展适度规模经营已成为必然趋势”。[4]

　　3 新政策变化给水利水电工程移民带来的积极影响

　　1) 水利工程建设实行与铁路等基础设施项目用地同等补偿标准的积极影响。

　　(1) 移民条例 (国务院令第679号) 第二十二条, 大中型水利水电工程建设征收土地的土地补偿费和安置补助费, 实行与铁路等基础设施项目用地同等补偿标准, 按照被征收土地所在省、自治区、直辖市规定的标准执行。该规定主动适应在新时代加快水利水电建设过程的需要, 着眼于解决当前建设过程中最突出、最迫切的补偿标准问题, 尽管原《条例》 (国务院令第471号) 第二十二条规定了“土地补偿费和安置补助费不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高标准的, 由项目法人或者项目主管部门报项目审批或者核准部门批准”, 但这一项特别规定, 在实际工作中并不能及时有效解决征地补偿中的此类问题。修改后的移民条例提高了征地补偿标准, 虽然使各工程项目的投资比重增加, 但有利于充分调动移民支持工程建设, 提高移民群众搬迁的积极性, 加快工程的建设, 使得工程早日投入使用。

　　(2) 实现了大中型水利水电工程与铁路等其他基础实施项目“同地同价”, 保障工程顺利建设的同时, 也解决了地区不同行业之间征地补偿和安置标准不一致的问题, 实现公平补偿, 是社会主义核心价值观的充分体现, 有效避免了水利水电工程移民与铁路等其他基础设施项目拆迁人员在征地补偿中的攀比, 维护了水利水电工程移民群众的利益, 进一步维护了社会稳定。

　　(3) 提高征地补偿标准对于加快水利水电工程建设, 推动区域协调发展, 切实保障移民权益, 维护社会公平将发挥重要作用, 同时也为移民搬迁后的生产生活恢复和发展提供一定的经济支持, 有效地保证了移民搬迁后的生产生活水平不降低的要求, 对新时代国家扶贫攻坚战略起到积极的推动作用。

　　2) “三权分置”、土地流转政策的积极影响。

　　根据《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》 (中办发 (2016) 67号) 的要求不断探索农村土地所有制的有效实现形式, 落实集体所有权, 稳定农户承包权, 放活土地经营权, 发挥各自功能和整体效用。要求坚持农村土地集体所有权的根本地位, 严格保护农户承包权, 放活土地经营权。[5]

　　(1) “三权分置”的改革及经营权的有序流转将改变原有的种植模式, 由家庭式承包种植向土地的规模化、集约化生产经营转变, 通过了解当地的经济发展规划, 发展农村各种新型经营组织, 加快农业现代化的发展, 有利于大幅度提高农业生产效率, 一方面强有力地保障国家粮食安全, 另一方面也提高当地群众的生产生活水平。

　　(2) “三权分置”的改革及经营权的有序流转, 使生产效率提高的同时, 可以进一步解放生产力, 使大批农村劳动力在现代农业经营组织中重新就业, 与新型城镇化形成良性互动, 并为城乡居民享受公平统一的社会保障创造有利条件。

　　(3) “三权分置”的改革过程中, 必然伴随着农村土地价值的重估, 这将大幅度增加农村居民的财产性收入, 而给土地资源注入了新的活力。对于水利水电工程移民安置, 通过调剂耕地进行安置的的土地资源不再是“鸡肋”。通过农村土地经营权的有序流转、发展农业适度规模经营或通过允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营, 循序渐进, 因地制宜, 使得移民群众不仅可以依靠有效的土地流转协议合同获得一定的收入, 还可以解放生产力, 使其通过农村产业技能培训学习一定的技能后打工创收, 来更快更好地提高移民群众的生产生活水平:一方面更好地保证了农村移民群众有一份基本耕地;另一方面提供产业技能培训可以积极引导移民发展第二、第三产业, 为多渠道、多产业、多形式、多方法安置移民提供了保障, 能够更好地保证移民搬迁后的生活水平达到或超过原有水平。

　　4 结语

　　综上所述, 土地政策变化征地补偿 (国务院令第679号) 、“三权分置”及土地流转政策不仅保证了水利水电工程移民的土地补偿得到了公平公正的对待, 有利于维护社会的和谐稳定, 更深层次地解决移民搬迁后的生产生活, 使得他们能够真正地搬得出、稳得住、能致富。

　　由于水利水电工程移民受到自然资源、环境容量和法律制度、国家相关政策等多种因素的制约与影响, 当前移民难度愈来愈大, 在这种情况下, 移民工作必须实时地调整思路、把握政策, 以适应宏观形势的变化。当前, 土地政策的变化将为移民安置带来新的希望和契机。

　　参考文献
　　[1]蔡依平.水库农村移民生产安置模式研究[D].南京:河海大学, 2004.
　　[2]国务院.关于修改《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的决定 (国务院令第679号) [Z].北京:国务院, 2017.
　　[3]中共中央办公厅, 国务院办公厅.关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见[Z].北京:中共中央办公厅, 国务院办公厅, 2016.
　　[4]中共中央办公厅, 国务院办公厅.关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见[Z].北京:中共中央办公厅, 国务院办公厅, 2014.
　　[5]冯霞, 文月.三权分置:农村土地集体所有制的有效实现形式[J].上海农村经济, 2016 (12) :26-30.