嘉兴近岸海域水污染多层次治理的制度设计和选择

　　近年来，嘉兴近岸海域成为排放污水的“公地”，水污染日趋严重，阻碍社会经济可持续发展。2011 年 9 月，浙江省人民政府办公厅印发《浙江省蓝色屏障行动方案》，方案强调以制度创新、管理创新和科技创新为动力，深入推进陆海污染综合防治，建立健全海洋环境联合监管机制，加强海洋生态系统保护和修复等重要措施。对此，研究嘉兴近岸水域污染现状、成因和相应的污染防治制度设计显得非常重要。

　　一、嘉兴近岸海域水污染的特征分析

　　随着海洋经济的发展，嘉兴近岸海域水环境日趋严峻。嘉兴水质恶劣，水体富营养化严重。海洋生态系统遭受破坏，生物多样性锐减。排海废水总量逐年增加，陆源污染向海域不断延伸。

　　（一）嘉兴近岸海域水环境现状分析

　　21 世纪以来，嘉兴近岸海域水污染有加重趋势。按照国家海水水质标准 GB3097-1997，嘉兴近岸海域海水水质为劣四类海水，属严重污染。嘉兴近岸海域水质为极差，劣四类水质比例为 100%，主要污染物是无机氮和磷酸盐，局部海域受到化学需氧量、锌、铅、铜等不同程度的污染。据《2010 年嘉兴市海洋环境公报》指出，海域 80%的测站COD 超一类海水水质标准，其中符合二类和三类标准的测站各占 40%，与前年相比，污染程度有所加重。海域中受铅污染的程度有所加重，仅 20%的测站符合一类标准，其余测站均符合二类标准。营养盐含量超国家四类海水水质标准，超标 100%。
　　海域水污染破坏了海洋生态系统，生物群落结构趋向简单，生物多样性较差。2011 年，嘉兴近岸海域浮游植物多样性指数为 1.86，生境质量等级为极差；浮游动物多样性指数为 1.69，生境质量等级为一般；底栖生物多样性指数为 2.26，生境质量等级为极差。浮游动物密度逐渐升高，但生物量却逐渐降低；浮游植物、底栖生物减少，存在着无大型底栖动物区，出现局部“沙漠化”现象。

　　（二）嘉兴近岸海域污染物排放总量分析

　　2012 年，嘉兴市排海水量 5.48 亿立方米，污染物化学需氧量 2.37 万吨、氨氮 0.15 万吨、总磷 171.51 吨。
　　2010~2012 年嘉兴市部分污染物指标状况（主要来自排海矸闸污染物及点源污染物），见表 1。 　　近年来，嘉兴城市化进程不断加快，海洋经济高速发展，2010 年全市生产总值达 2 300.20 亿元，相比 2000 年524.03 亿元增长 4.4 倍。经济发展的同时，环境面临前所未有的破坏。嘉兴近岸海域污染源主要是陆源型，大量的陆源污染延伸至海域，通过三个污染路径，钱塘江上游的污染物，简称径流污染；嘉兴 4 条入海河流的污染物，简称河道污染；建在近海岸的污水处理厂的污染物，简称点源污染。以 2010 年为例，主要污染物通过三个渠道流入嘉兴近岸海域的比例结构，见表 2。 　　由表知，嘉兴近岸海域主要污染物氮和磷的负荷，径流污染占 97.5%，其次是点源污染占 2.0%，河道污染占0.5%，径流污染位居第一。COD 的负荷，径流污染占比最高，河道污染占比最低。为减轻行政区内江河湖泊水环境压力，入海排污口污水处理厂数量增加且排污量增大，加剧近岸海域水污染。

　　二、嘉兴近岸海域水污染的制度原因分析

　　在国家对江河湖泊水污染“硬约束”背景下，在海域水污染防治上，呈现严重的“软约束”状态，导致这种状态出现的直接原因就是制度体系缺失。

　　（一）海洋环境管理体制缺陷

　　部门协调管理问题凸显。涉及嘉兴近岸海域水环境管理的行政部门有环保局、海事局、治水办等多个机构，各部门管理职能交叉，职责不明确。一方面，若各部门都积极进行海洋环境管理，则会带来工作上的重复，导致财力、物力、人力浪费。另一方面，若各部门职能认识不清晰、互相推诿，缺乏成熟的行政领导责任制，会出现管理“真空”现象。
　　区域综合管理制度缺失。杭州湾沿岸城市在海域污染防治上竞争多于合作，水污染合作机制尚未形成。杭州湾沿岸城市经济发展不平衡，且大多依赖粗放的经济增长方式，上游城市如杭州、绍兴产生的污水一定程度上引起嘉兴近岸海域水质恶化。合作机制缺乏保障和成文的补偿规定未完善，产生“你污染我也污染”的恶性循环。

　　（二）海洋污染防治机制缺位

　　水环境治理缺乏有效机制。目前，嘉兴市海洋污染防治机制的构建滞后于江河湖泊。嘉兴在江河湖泊水污染防治中建立起基于环境容量的总量控制制度、排污权交易机制等，但这些机制尚未运用到海洋污染防治中。从学术研究上看，各大专院校、科研院所专注于江河湖泊的污水治理，而海洋水环境研究尚在起步阶段，缺乏技术性人才。
　　海陆环保标准尚未衔接。建在内陆的污水处理厂尾水的排放执行国家一级 B 标准，而入海排污口一般执行二级标准，污染物排海标准明显低于江河湖泊，这将导致陆源污染向海域大量延伸。第一，大量石油化工、核电关联等重污染产业纷纷聚集于此，而环保清洁型产业严重偏少，排海水量逐年增加。第二，传统农业技术含量低，并过量使用农药和肥料，增加开展生态农业的难度。

　　（三）海洋环境监管制度薄弱

　　海洋环境监管力度不够。嘉兴市海洋监视监测网络和预警预报监测体系不健全，监测站点和监测项目偏少，分布不合理，无法及时反映海洋生态环境的变化趋势。尚未完善企业排污在线监测系统，企业偷排、漏排、超排等违法违规行为仍存在。径流污染和河道污染监测制度不完善，污泥淤积严重、处理不规范，水污染防治的监管效率下降。
　　海洋风险应急能力不足。因缺乏专业的应急队伍和应急设备，以及应急响应机制不成熟，当重大环境污染突发事件发生时，现存的应急机制无法满足需要，导致含油污水得不到及时处理，有效的应急措施得不到落实。此外，事故发生前的应急监测、事故发生中的污染处理和事故发生后的环境影响评估等工作不到位。

　　（四）分级污水治理制度不健全

　　浙江省环境保护厅不具有营利性质，能客观地对海域整体水环境进行统筹规划。我国的水环境管理制度是按政府层级构成垂直领导和按行政区域划分管理权限的，这使其无法深入行政区域内部，不能全面了解当地水环境的具体概况，缺乏强有力的执行权和制裁权。
　　地方政府既要承担保护环境的责任，又要负担发展地方经济的责任，在无法协调经济增长和环境保护之间的关系时，地方政府可能从自身利益出发，具有机会主义行为倾向。虽然地方政府对水环境的管理有充分的权利，但在水环境防治过程中可能存在“经济发展优先，环境保护其次”的现象。
　　污水治理重点是企业，片面追求对企业监管而忽视对地方政府的问责。问责方面的空白，易滋生受贿、贪污等现象，对污水治理不利。且企业的经济人属性决定企业自发性污水治理具有不可行性，光靠市场化手段解决企业层面的水污染问题具有先天缺陷。

　　三、多层次治理的制度设计和选择

　　嘉兴市近岸海域已成为五县两区排放污水的“公地”，对水环境的保护和修复刻不容缓。对嘉兴近岸海域水污染的防治，可从横向和纵向两个层面进行制度设计与选择。在横向上，从五个方面构建基于制度创新的防治政策体系。第一，建立基于环境容量总量控制政策。根据嘉兴近岸海域的环境容量，构建严格的总量控制机制。第二，建立源头减排管理政策。优化沿岸地区产业空间布局；陆源污染防治为重点，兼顾海域污染减排政策。第三，建立管理体制创新政策。理顺嘉兴水资源保护部门合作管理体制，强化近岸海域水环境保护行政领导责任制。第四，建立末端监管治理政策。提高污水处理厂排海和排内河标准，控制两岸污水处理厂布局模式，健全区域排海污水在线监测系统。第五，建立近岸海域合作政策。建立跨行政区的水环境联合治理机制、排污权交易机制等。
　　在纵向上，结合地市级、县级市、企业三个层面各自特点，建立分级污水治理制度。地市级层面上，为突出近岸海域的水污染治理，可将排污权交易制度逐步扩展到海域，或专门成立海域排污权交易研究机构。县级市层面上，地市级层面通过市场化手段完成排污权重新配置后，在县级市之间实行市场与科层并重的排污控制制度。企业层面上，水污染问题存在市场失灵，可建立企业的科层排污限额管理制度，在排污权市场之外对大量中小污染企业进行严格的排污控制。

　　参考文献：
　　[1]嘉兴市环境保护局.嘉兴市近岸海域污染防治“十二五”规划[R].嘉兴：嘉兴市环境保护局，2012.
　　[2]嘉兴市海洋与渔政渔港监督管理处.2010年嘉兴市海洋环境公报[R].嘉兴：嘉兴市海洋与渔政渔港监督管理处，2011.
　　[3]虞锡君.太湖流域跨界水污染的危害、成因及其防治[J].中国人口·资源与环境，2008，18（1）：176-179.
　　[4]徐志伟.海河流域水污染成因与多层次治理结构的制度选择[J].中国人口·资源与环境，2011，21（3）：431-434.