摘 要： 基于市场监督的食品安全法规,本文对我国食品安全与卫生执行效果监管现状进行阐述,讨论了食品安全法规执行效果监管的必要性,在此基础上分析了食品安全法规执行效果监管措施以及监管效果,总结出食品安全法规之效果监管的对策。我国食品安全法规执行效果监管部门较多,存在重复管理、无人管理的现象,近年来爆发出的食品安全事故较为严重,造成了不良的社会影响。食品安全法规执行效果监管中,总体水平有待提升,各个部门的协调不力,造成互相推责的问题。故我国相关部门需提升执法力度,构建高素质的监管队伍,强化食品安全法规执行效果监管水平。其次,明确各部门监管权限与职责,强化根源管理,实现各环节的畅通监管。再次,加强食品安全的宣传教育,引导全民大众树立食品安全意识,共同参与食品安全监督。最后,加大监管力度与执法力度,严厉打击和查处不合格企业与单位。
关键词： 市场监督; 食品安全法; 执行效果; 监管;
Abstract： Based on the market supervision of food safety laws and regulations, this paper expounded the current situation of the supervision of the implementation effect of food safety and health in China, discussed the necessity of food safety regulatory enforcement effect, on the basis of the analysis of effect of food safety and compliance regulation and effect, summed up the food safety laws and regulations of the regulatory effect of countermeasures. In China, there are many supervision departments for the implementation effect of food safety laws and regulations, and the phenomenon of repeated management and unmanned management exists. In recent years, the outbreak of food safety accidents is relatively serious, resulting in adverse social impact. In the supervision of the implementation effect of food safety laws and regulations, the overall level needs to be improved, and the coordination of various departments is weak, resulting in mutual blame. Therefore, relevant departments in China need to enhance law enforcement, build high-quality supervision team, and strengthen the supervision level of the implementation effect of food safety laws and regulations. Secondly, clear the authority and responsibility of the supervision of all departments, strengthen the root cause management, to achieve smooth supervision of all links. Thirdly, strengthen the publicity and education of food safety, guide the public to establish food safety awareness, and jointly participate in food safety supervision. Finally, strengthen supervision and law enforcement, severely crack down and investigate unqualified enterprises and units.
Keyword： market supervision; food safety law; execution effect; regulatory;
1、 引言
食品的安全与卫生直接关系到国家的民生,因此受到了政府、大众的重点关注。自我国改革开放以来,我国的人民生活水平以及家庭生活条件都有了很大的改善,国家各级政府越来越重视食品行业的安全发展[1,2,3]。目前,我国政府制定了一系列的政策和措施,并且各级政府长期强调食品安全贯彻食品生产流通的全过程,食品安全监管的力度逐渐加强,一定程度上保证了我国食品的安全,提升了安全保障的能力[4,5,6,7]。随着国家对食品安全监管力度的增加,我国食品安全总体发展趋于良好。我国在2009年2月正式颁布了《中华人民共和国食品安全法》[8,9,10],且于当年6月正式实施。在2013年12月,在中央农村工作会议上,***总书记特地强调,农产品作为食品安全的源头,因此要严格把控农产品质量,从农业根源把好安全关,从而确保群众的食品安全[11,12,13]。在党的十九大报告中,食品安全问题再次被点出,要求坚持实施食品安全战略,确保人民的饮食安全。在我国政府的监督下,各级监管部门均强调食用农产品的质量和安全性[11,12,13,14]。孙志云等[15]通过对安徽省淮北市市场监督管理局局长的访问,调研显示要能够不断的优化管理机制,进而提升我国的食品安全监督水平。李志雄等[16]研究表明目前我国食品安全法律的实施中仍然存在问题,政府对食品安全法执行效果的监管也需要基于法律进一步完善。宋敏等[17]对我国食品安全监管现状进行了分析,并且提出了存在监管不力、重复管理等问题,需要加强政府的执行能力,提升监管水平。张伟清等[18]通过对英国、美国以及加拿3个国家的食品监督现状的研究,总结出提升食品安全监督管理的经验,旨在提升我国食品安全监督效果。另外,梅东杰[19]通过对欧盟动物源性食品安全法律监管经验的总结,提出我国动物源性食品安全的监管需要以法律为保障,进一步完善法律机制。
随着我国多年坚持食品安全监管,政府以及相关部门不断提升法律意识,依法、执法能力大步提升,我国的食品卫生与安全监督体系也在逐渐健全,对于食品安全问题的反应能力也在提升,市场的控制能力也得以加强[20,21,22,23]。当出现突发性的食品安全事件时,我国各级政府在应对时能够沉着稳定,积极应对,合理处理问题,食品卫生与安全的业务整体水平均有了明显的提升[24]。但同时,我国食品安全法规的执行效果监管中仍然存在问题,例如重复管理、互相推责等,爆发出的食品安全事故造成了严重的社会负面影响[25,26,27,28,29]。因此,加强对食品安全执行效果监管情况的研究,有助于提升我国的食品安全监管效果,在群众中树立良好的政府形象。本文对我国食品安全与卫生执行效果监管现状进行了阐述,并提出了相关建议,以期为相关部门提供参考。
2、 中国食品安全标准法规现状
在我国,食品安全标准与法规是分离的,2015年,我国颁布的《食品安全法》是我国食品安全基本法[30]。随着我国改革的不断深入,食品安全监管从原先的食品药品监管总局变成市场监管总局、我国的食品安全标准大多数是通过单项标准的形式颁布的,这些标准细分为国家标准、地方标准、行业标准、团体标准以及企业标准等[31,32,33]。根据我国《食品安全国家标准管理办法》中的规定,食品安全国家标准的修订分为8个步骤,从规划、计划、立项到起草、审查、批准、发布、修改以及复审[34,35]。在制定国家食品安全标准时,首先进行食品安全的风险评估,并且以此为基础制定出科学的标准,所有过程均为公开的、透明的。目前,我国的视频安全国家标准可细分为5个标准,分别为基础标准、产品标准、检验方法标准、过程控制标准以及原料和相关产品标准[36]。2013年我国有效的食品安全国家标准数量为2248项[37],2018年6月,有效食品安全国家标准数为1260项[38],数量有所减少,正是通过合理整合进而减少国家标准数量。改革前,负责我国国家标准的管理部门主要有国家质检总局、农业部、卫生部、商务部、粮食局、国家标准化管理委员会等等,涉及到的部门重复、交叉,数量较多。通过对标准分析可知,同一种食品在不同的标准中有着不同的分类与指标限量,存在矛盾的问题。改革后,国务院设立食品安全委员会,负责食品安全标准的监督与管理,国务院卫生行政部门负责食品的综合协调、食品的安全风险评估、食品安全的标准制定以及信息公布、资质认定、查出食品安全事故等,国务院质量监督、工商行政管理以及食品药品监督管理部门根据食品安全法以及相关职责对食品的生产、流通、消费等进行监督[39,40,41]。改革后,我国食品安全标准管理部门得到了精简,但是仍然涉及较多部门,且各部门负责不同环节的食品安全监督。另外,同一个产品指标在国内标准与国际标准中的值差别较大,尤其是农产品中农药残留的上限标准与国外标准有着较大的差异。例如,就绿豆芽而言,韩国要求该农产品中不得检出多菌灵、福美双等共计4种农药,且限量标准是中国对应农产品标准的十分之一。对上述现象的分析可知,由于我国关于食品标准过于陈旧,且传统的标准制定部门较多,标准也存在差异化的现象,因此出现了标准混乱的现象。
3、 食品安全法规执行效果监管的必要性
3.1、 问题的来源:食品安全形势严峻
随着全球新自由主义经济政策的实施,其负面影响导致食品安全问题愈加突出,并且在近年来严重爆发,对有关行业以及社会的稳定造成了一定的打击,主要问题表现为消费者缺乏食品安全的保障[42,43,44]。目前,我国已将食品安全列为重要的社会问题之一。经统计,全球最为严重且普遍存在的卫生问题之一就是食品污染引发的疾病,每年约有上千万的人因为食用了遭受污染的食物而患上食源性疾病,严重的威胁了人们的生命安全,同时还增加了社会的负担,造成生产效率的降低。结合美国疾控中心的预测数据可知,1993年至2010年全世界将会因为食品安全引发的10亿例食源性疾病,而在此过程中将会有约为180万例患者将会因此死亡[42]。我国同样存在因为食品安全问题引发的食物中毒事件,结合新浪新闻数据可知,每年我国在向国务院卫生部门上报的上千件食物中毒事件中,大多数由于致病微生物污染食品进而引发的中毒。根据公共卫生数据显示,我国疾控中心统计发现我国每年约有20–40万食物中毒事件发生,但实际发生的例数有报告数量十倍之多[44]。
3.2、 问题的表现:食品安全监管失灵
目前,我国关于食品安全监管的政策以及法规已经较为完善,但是在实施过程中效果不太乐观。我国参与食品安全监督管理的执法机构较多,但存在同一行业产品多部门重复管理,部分产品无部门管理的情况。在我国实施食品安全标准管理改革前,十多个部门同时参与管理,不同监管部门各自管理,缺乏良好的信息互通渠道,导致食品安全监管分散、混乱。改革后,我国食品安全监管部门得到精简,上述问题有所改善,但仍然存在监管失灵、监管不力的问题。当出现问题时,部门之间仍然存在互相推诿的现象。例如,生猪产品的安全监管中,卫生行政部门负责综合性的协调管理,国务院质量监督、工商行政管理以及食品药品监督管理部门负责生猪产品的生产、加工、流通以及餐饮服务等环节的监督与管理。但在2001年至2019年,仍然发生了多起猪肉及其制品安全事故,引起了社会对食品安全的恐慌[45]。
3.3、 问题的纠结:监管机构监管不力
近年来,食品安全事故多发,在社会中造成了负面的影响,无论是“假鸡蛋”、“毒猪肉”还是“三鹿牛奶”、“肯德基苏丹红鸡翅”等食品安全事故的发生,都严重的降低了人民群众对食品安全的信任度。食品安全监督管理不力,导致食品安全难以保证,不利于我国民生安全以及社会的稳定[46]。社会各界、全体大众均关注食品安全问题,而政府又该怎样从源头保证食品的安全性,如何打破食品安全监管中的制度壁垒,增强食品安全监管部门的执行力,这一问题已经上升为关系到民生的政治问题、经济问题、社会问题。因此,对食品安全监管执行力度问题的研究非常必要,具有显着的理论与实践意义[47]。
4、 食品安全法规执行效果监管措施及效果
4.1 、确定连续监督的工作思路
食品的安全与卫生关系到民生建设,同时也是我国人民大众最为关心、最有关联的利益问题,而维护人民大众的利益,则需要正确、强有力的实施食品安全与卫生的法律法规[48]。现阶段,我国仍处于社会主义的初级阶段,食品行业的生产力总体水平还有待提升,生产者缺乏强烈的诚信意识,大众的食品消费水平层次不齐,缺乏较强的消费安全意识,另外受到食品生产原料与新技术应用的影响,食品的安全卫生问题成为具备复杂、长期特点的问题,需要系统的、持续的解决问题。因此,在食品安全监督工作中,要能够明确长期、持续监督的工作思路,在食品安全监督工作中不断总结、不断创新,从而对监督项目实现分类,结合问题的类型确定监督工作的方向。在食品安全监督过程中,对于短期能够处理的问题,要能够一次性的集中监管,对于需要一段时间才能够处理的问题,要跟踪监管。
4.2、 对重点问题进行重点监督
食品的卫生与安全监管工作的综合性较强,涉及到的范围较广,是一个系统的、复杂的工程。我国政府每年均会对当前最为明显、最为突出的问题进行集中检查,从而推动下级政府以及相关部门解决问题的能力,实现食品安全监督工作水平的提升。例如,2017年,通过“全国城市卫生检查评比”工作的开展,结合食品安全卫生监督的开展,重点调查了问题明显的餐饮业食品卫生,对于基础条件相对较差的餐饮业提出了相应的建议与意见,从而使卫生行政部门制定和出台了相关的卫生标准,对小型餐馆进行集中处理和改进。常委会每年都会对餐饮业中的中小型餐饮单位、工地食堂、送餐企业等容易出问题的企业进行检查,重点整治相关问题,保证食品安全与卫生。与此同时,相关监管部门在政府的领导下对有关食品安全问题进行了综合性的治理,从而拓展了食品安全卫生监管工作的深度和广度。
4.3、 改进监督方式,推动法规贯彻落实
食品卫生与安全的监督中,要能够对现有的监督方式进行总结和创新,结合执法检查、议案办理工作、全国人大委托执法检查以及述职评议等,确定明察暗访、定期检查与随机抽查等结合的方式开展食品安全监督管理工作。随着监督方式的创新,集中视察与代表视察、自查与按要求整改等多种形式纷纷出现,食品卫生与安全的监督管理中,法律法规的执行力度不断提升,综合水平也得以提升[49]。例如,2012年,北京市市人大常委会将食品卫生安全执法检查工作与安全议案办理工作同时进行,对前一年的食品卫生执法检查情况进行落实,有效的提高了监督管理的效率,同时还大大降低了监督管理的成本。结合多项食品卫生与安全执法检查工作,在市人大常委会的统一领导下,各个部门通力合作,共同推动食品安全与卫生工作的进步。另外,常委会通过多次大规模的执法检查,深入的检查了食品卫生监督管理的方式,在此基础上提出工作改善的意见,效果良好,对于短时可解决的问题,要求相关部门立刻政治,对于需要长时间才能处理的问题,要求相关政府部门持续跟踪,并且在限定期限内反馈政治情况。另外,常委会还组建了食品安全与卫生执法检查宣传小组,对食品卫生监督工作进行跟踪报道,将报道面向大众征求群众意见,结合人大监督、舆论监督、群众监督,强化了执法的力度,提升了食品安全与卫生的监督效果。
4.4 、实行综合监督,食品卫生与食品安全工作取得较大进展
综合监督有效的提升了食品卫生与安全监督工作的效果。在常委会教科文卫体办公室的牵头作用下,联合财经办公室以及农村办公室的执法检查组,围绕农产品的生产、加工、流通、餐饮等环节进行监督管理,贯彻我国食品安全与卫生法律与法规,对食品的安全与卫生进行综合性的检查。对于检查结果,在第二年度由有关部门对执法结果进行复查和汇报。截止到到2016年年底,北京全市市级农业标准化的生产基地以及区县级农业标准话生产基地数量均超过1000家,所有产品均携带溯源码,消费者能够通过溯源码进行追溯。在全市的农产品总量中,有超过30%的产品为绿色食品以及有机食品,全市屠宰总量的79%为现代化的大型与中型企业,与上一年度相比,上升了20%,通过对全市猪肉的抽检,合格率高达98%。农业部连续五年对本市进行动态监督,结果表明蔬菜的农药残留明显下降,猪肉产品中的瘦肉精检出率连续两年为零。在2016年,全市共对59个大类、550个品种的103691个样本进行抽查,检查结果显示总合格率达到95.28%,在上述品类中,直接关系到国家经济与社会发展的大米、小麦粉、蔬菜、猪肉、豆制品以及植物油等6大类食品的合格率达到了95.78%。该年度,全市超过35000家餐饮企业卫生监督工作实现了量化分级管理,共实现了9个大项、67个小项的评审工作,整治后达到食品卫生标准C级以上的企业数量已经高达91%。为全市中小学生供应餐饮的60多家企业,根据HACCP要求构建了食物中毒预防体系,与上一年度相比,食物中毒数量下降了12.8%,中毒总人数下降幅度超过42%,且全年未出现重大食物中毒事件[50]。
5、 食品安全法规执行效果监管对策
5.1、 完善现行法律法规
食品安全法规执效果监管中,国家要能够健全法律法规,修订更加完善的电子监管制度、管理机制以及相关安全标准,使其更加科学,增强其操作的灵活性。与此同时,食品安全监管中,广告是重要的宣传手段,国家要能够完善食品广告的核查与管理,规范广告的审批与发布流程,明确监管部门的权限、职责。随着网络技术的发展,大量消费者选择网购食品,因此要基于食品安全法制定出针对网络的食品监管法律、法规。另外,现有的食品安全监督管理协调机制需要进一步完善,对于违规行为要加大惩处力度,增强行业的自律性。
5.2、 建立全方位食品安全监管体系
全方位的食品安全监管体系是保障我国食品卫生与安全的重要方法,因此要能够在国家食品安全委员会的带领下优化监督管理方式,尽可能前移食品安全监督管理的环节,注重食品的源头检验与检疫,提升检验的水平,突出强调生产源头的监管。与此同时,政府要能够加强对无公害农产品扶持,推动绿色食品、有机食品的发展,对于造假、有毒有害食品要加大惩罚力度。另外,目前我国流动食品市场较多,此类市场中的食品监督管理难度较大,因此要对此类市场加强管理力度,对于小型的食品企业、传统的作坊等,要严加检查,对于合格的企业与作坊要给予支持,而质量不达标,难以保证食品安全与卫生的企业与作坊,规定限期整改,限期后依然不能达标的,要严格取缔。
5.3 、加大执法力度,提高惩罚标准
加大执法力度、提升惩罚标准,对于制造、销售有毒有害食品的行为进行严格打击,执行财产刑、人身刑的同时还要提升犯罪成本,严厉打击犯罪行为。强化执法人员的法制教育,从根源上解决食品安全问题,有违法的行为要追究相关人员的行政和刑事责任,推动行政执法与刑事执法衔接机制的构建,从而使行政执法工作在司法机关的监督下进行。当行政执法人员未按要求移送重大食品安全案件时,司法机关要能够采取相关行动,对于证据确凿的违法行为进行严厉打击,并且对于有关行政执法人员进行行政处罚,特别严重的进行刑事处罚。
5.4、 加强宣传教育,提高全民食品安全意识
全体民众都树立食品安全意识后,食品卫生与安全监督效果将会大幅提升。首先,政府可通过微信公众号等现代化媒体以及传统报纸、电视等传统媒体方式共建食品安全宣传,结合食品安全的新闻报道和宣传教育讲座,发挥出新闻监督的作用。另外,可通过电视台节目的方式播放专家访谈、案例分析等内容,进行食品安全知识的普及教育,提升群众的食品安全意识。其次,政府要强调企业在发展中树立责任感,构建食品安全管理体系指南,要求企业贯彻国家的法律法规,树立社会责任意识,营造推动企业形成社会责任的氛围。最后,加大政府相关部门对食品卫生与安全的监督力度,对于不同形式、不同类型、不同规模的食品企业都要严加监管。
6 、结论
基于市场监督的食品安全法规执行效果监管情况的分析发现,我国食品安全法规执行效果监管改革后,监管部门得到精简,监管的效率和质量也得到了提升。但在此过程中,仍然存在重复管理与无人管理的现象,食品安全事故仍然爆发,引起了不良的社会影响。由于监管部门所负责的环节不同,且各个部门之间的协调能力不足,出现问题后造成了互相推责的现象。因此,为了提升我国食品安全法规执行效果的监管水平,需要构建高质量的监管队伍,强化执法的力度,同时要能够从根源加强管理,实现各个环节的畅通监督,加强食品安全教育,引导大众形成更高的食品安全意识,参与到食品安全监督与管理中。
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