摘 要： 食品安全的治理模式是多元的, 除了传统的立法规制和行政监管外, 食品安全公益诉讼对食品安全治理具有不可或缺的监督和补充功能。只有建立完善的食品安全公益诉讼制度, 才能构建良性食品安全秩序。建立完善的食品安全公益诉讼制度是落实《食品安全法》社会共治理念的关键。目前, 我国相关法律法规在公益诉讼中对原告资格的认定、诉讼条件、前置程序的设置及诉讼请求的规定存在缺失及不合理之处, 给司法实践带来困惑。因此, 需要在立法层面上对现有的食品安全公益诉讼制度全面考量并探索具体改革方向。
关键词： 食品安全; 公益诉讼; 适格原告; 私益诉讼;
Abstract： The governance mode of food safety is pluralistic. In addition to the traditional legislative regulation and administrative supervision, public interest litigation of food safety has indispensable supervision and supplementary effects on food safety governance. Only by establishing a sound food safety public interest litigation system can China build a good food safety network. At the present time, there are some deficiencies and loopholes in the relevant laws and regulations in terms of public interest litigation. Problems such as the qualifications of the plaintiffs, the preconditions for litigation, the pre-procedures arrangement, and the requirements for lawsuits etc. bring about confusions to judicial practice. Therefore, it is necessary to study the existing public interest litigation system of food safety in a through way at the legislative level and explore reform directions.
一、问题的提出
2015年4月24日修订的《食品安全法》提出食品安全社会共治原则, 由单一的行政监管模式向多维的合作治理模式转变, 这对现行政府部门食品监管体制形成了有益补充, 同时也能调动和激发社会各界主体防范食品安全危害的积极性。在食品安全多维治理模式中, 公益诉讼正是食品安全社会共治的重要方式和体现, 是社会主体借以参与社会公共事务活动的工具之一, 公益诉讼制度的推行有利于社会主体关注社会公共问题、参与社会治理。2012 年 8 月 31 日修订的《民事诉讼法》 (以下称《民诉法》) 增设了公益诉讼制度, 就民事公益诉讼作出概括性、指导性的规定, 《民诉法》55条:“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为, 法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这条规定突破了传统的民事诉讼关于诉讼主体当事人资格的理论基础, 确立了我国民事公益诉讼的基本原则和方向1。《民诉法》将公益诉讼纳入法律轨道, 是我国诉讼法制建设中的一次重大进步。2013 年10月25日修订的《消费者权益保护法》 (以下称《消保法》) 亦增设了这一制度。《消保法》第47条延伸和细化了《民诉法》第55条有关消费者保护内容, 赋予了消协组织公益诉讼的职能和权利:“对侵害众多消费者合法权益的行为, 中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会, 可以向人民法院提起诉讼 。”为了使公益诉讼在实践中更具有可操作性, 2016年2月出台的《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》 (以下称《消费公益诉讼司法解释》) 进一步对民事公益诉讼的受理、管辖、告知程序、和解程序、既判力等作出了具体规定。至此, 我国在整体上初步形成了公益诉讼法律体系, 结束了我国公益诉讼长期以来于法无据的局面, 也为食品安全公益诉讼提供了法律依据。
遗憾的是, 虽然新修订的《民诉法》、《消保法》为我国食品安全公益诉讼提供了法律依据, 但2015年新《食品安全法》的修订中并没有将公益诉讼制度作为食品安全治理的主要手段, 表明食品安全公益诉讼尚未引起政府部门和立法部门的足够重视。且上述《民诉法》《消保法》及《消费公益诉讼司法解释》等法律法规对于公益诉讼的规定仍然显得模糊不清, 有些内容尚有商榷的余地。例如, 原告资格的认定、诉讼条件、前置程序的设置等等, 这些问题都值得进一步探讨。由于食品安全涉及的范围广泛、利益关系复杂, 其在公益诉讼中自身特点非常明显。因此, 需要结合食品安全的特点与公益诉讼法律原理, 对食品安全治理进行更为具体的理论探索与改革。
二、食品安全公益诉讼的内涵及其必要性解读
(一) 食品安全公益诉讼的内涵
我国传统的民事诉讼制度在设立上强调对私体权益的直接保障, 亦称之为私益诉讼。私益诉讼是指为了保护私人的利益, 由特定人提起的诉讼。这里的“私人”可以是一人也可以是多人, 但都是特定化的。在私益诉讼中, 原告在人民法院起诉的前提是自身合法权益受到侵犯, 即原告必须与案件有直接利害关系, 其诉讼请求也是保护自身合法权益。
公益诉讼则是相对于私益诉讼而言, 它起源于罗马法, 是指法律规定的公民、机关和有关社会团体, 为了社会公共利益, 以自身名义向国家司法机关提起的民事公益诉讼。食品安全公益诉讼就是公益诉讼在食品生产、交换、流通和消费领域的实践应用。与公益诉讼仍然处于发展萌芽阶段一样, 我国食品安全公益诉讼尚未获得广泛的社会认知和法律界的实践运用。
可见, 公益诉讼与私益诉讼区分的标准即为利益的性质2, 公益诉讼源于对公共利益的保护, 而公共利益应指社会所有公民所享有的共同利益, 在经济学上被称为“公共物品”, 它不能分配给特定的个体。由此, 公益诉讼的范围应该是限于不特定主体所享有的社会公共利益所引发的纠纷。公益诉讼中的公共利益不是社会成员个人利益的简单叠加, 也不是某一团体或封闭地区的共同利益3。某一侵害行为损害众多人的合法权益, 如果受害主体是特定的, 即使人数再多, 也不属于社会公共利益。显然, 提起公益诉讼的目的不是保护哪几个人或哪一部分人的利益, 而是不特定多数人的合法权益乃至社会秩序。比如, 三鹿集团生产的大量有毒奶粉的违法行为损害的不仅是数量众多的特定的消费者的健康, 还包括众多潜在的消费者的利益, 损害了整个乳制品行业甚至整个食品行业的信誉, 使消费者对国产奶粉甚至国产食品的安全性产生怀疑。三鹿集团的违法造假行为即为典型的损害社会公共利益的行为。
(二) 食品安全公益诉讼的必要性
1.食品安全公益诉讼充分体现宪法赋予公民对公共事务的参与权
我国《宪法》规定中华人民共和国公民在法律面前人人平等, 国家尊重和保障人权。我国相关民事法律和刑事法律均对公民的生命健康权做出保护, 而食品安全关系到每一个公民的身体健康和生命安全, 是最基本的公共安全。确保食品安全就是保护社会公共利益。如前所述, 公益诉讼起源于罗马法, “私人对危害社会公共利益的行为提起的诉讼, 除法律特别规定之外, 凡市民均可提起”。可见, 公益诉讼的主要目的是推动法律的“私人执行”4, 具有私人属性。它是公民表达意愿的途径, 是公众维护自身合法权益的工具。
2.食品安全公益诉讼是对政府有限执法资源的重要补充
长期以来, 我国实行的是单一的食品安全监管机制, 政府食品安全管理机构在其中起着核心作用。在看似包罗万象、完备的食品安全法律体系中, 食品安全违法事件仍然层出不穷。例如, 我国在2015年修订的《食品安全法》, 堪称史上最严食品安全法, 其最大的亮点之一就是进一步强化行政监管权力。然而尽管有政府监管的高压, 食品安全问题仍然频繁爆发, 诸如“瘦肉精”“僵尸肉”“皮革奶”“地沟油”“毒豆芽”等重大食品安全事故 (见表1) 。
表1 2005-2017年我国重大食品安全事故表
食品安全事故频发, 主要原因在于食品安全问题的复杂性: (1) 食品供应链较长, 涉及食品生产、交换、流通和消费, 部门多、环节多、地域跨度大。如果一个环节出现食品安全风险, 此类风险就会顺着供应链传递下去, 危害性极大; (2) 我国食品生产经营者大多数是不具备食品生产经营许可条件的小商贩和农民, 食品安全监管成本高; (3) 政府部门的市场监管人员数量毕竟是有限的, 面对庞大的市场确实很难做到监管到位; (4) 存在由于信息不完全导致的道德风险和逆向选择问题, 部分国家工作人员滥用职权或者与违法犯罪分子勾结损害公共利益的行为仍然存在, 在公益私益存在冲突的情况下无法保证公平公正地处理违法违规行为。食品安全公益诉讼的价值体现在既能够充分调动和激发社会各界参与食品安全治理的积极性, 又能把所有食品安全问题置于国家机关与社会公众联合监控之下, 真正实现对食品安全问题的标本兼治, 对行政执法体系起着辅助、补充的功能。公共利益的维护机制是多元的, 除了立法保护和行政监管外, 通过公益诉讼的方式保护公共利益, 是公共利益维护机制中的重要一环。
3.食品安全公益诉讼能够解决私益诉讼在食品安全问题治理上的救济缺失
目前, 我国食品安全纠纷的司法救济途径主要是通过传统的民事诉讼方式来解决, 但传统的民事诉讼制度对食品安全的受害者的救济是缺失的, 使得作为弱势群体的食品安全受害者因为举证难、诉讼成本高昂、获得赔偿难而选择放弃诉讼, 具体表现在:第一, 我国现有的《民事诉讼法》对提起民事诉讼的原告要求“须与本案有厉害关系”且要求原告“对自己提供的主张, 有责任提供证据”, 即要求原告证明“涉案食品的国家标准、涉案食品如何违反国家标准、自己遭受的损害与涉案食品的缺陷存在因果关系”。这就要求原告了解涉诉食品的原料来源、生产工艺、成分等信息, 然食品行业专业性强、科技含量高, 以消费者的知识结构是无法掌握食品安全的相关信息, 消费者因不安全的食品使生命健康权遭受损害未必能够意识到是不安全食品引起, 即使能够意识到也未必能够证明食品存在安全隐患与自身权益造成损害之间存在因果关系, 这样则因无法满足诉讼条件导致合法权益得不到救济。第二, 消费者维权成本高昂。按照我国现有的民事诉讼模式, 消费者提起民事诉讼, 不仅要承担诉讼费用、鉴定费用、律师开支等显性成本, 还有耗费大量的时间和精力这样的隐形成本, 在高额的诉讼成本下, 消费者即使通过诉讼获得赔偿, 赔偿数额却比较有限, 两者往往不成正比, 如果消费者预期胜诉收益少, 未能明显大于诉讼成本甚至无利可图得不偿失, 则会选择放弃维权。公益诉讼较私益诉讼的优势在于: (1) 食品安全公益诉讼对原告并不要求“与本案有利害关系”, 也不要求有直接损害事实的发生, 只需具有食品安全社会公共利益受到损害或潜在损害可能性的初步证据即可, 能够有效预防那些有危害但是尚未造成实质损害结果的行为; (2) 公益诉讼目的是保护不特定多数人的合法权益。虽然单个消费者受食品安全事件侵害权益的可能性及其导致的利益损失较小, 但全体消费者受食品安全事件侵害的权益损失则巨大。食品安全公益诉讼能产生规模经济效益, 降低社会诉讼成本, 节约了司法资源; (3) 食品安全公益诉讼原告提起诉讼主要是基于社会责任感, 注重它身后的教育、规范和引导意义。如果能够带来强烈的社会反响, 产生巨大的社会效益, 公益诉讼的原告就不会太多地考虑诉讼成本问题。
4.食品安全公益诉讼对食品安全问题具有威慑与预防作用
任何法律均具有威慑与预防犯罪的作用, 但食品安全公益诉讼的威慑与预防食品安全犯罪的效果则更为突出。首先, 在诉讼条件上, 传统的民事诉讼制度要求当事人掌握因食品安全问题造成的实际损害的确切证据方可提起诉讼, 而我国公益诉讼的提起只要求掌握社会公共利益受损的初步证据, 而不以实际损害事实发生为起诉要件, 这样能够有效预防食品安全潜在危害, 帮助社会公众免于遭受更大的损害。再者, 食品安全纠纷多表现为群体性纠纷, 纠纷一方往往为数量较多的弱势受害者。食品安全公益诉讼使原属于个人的私益演变成社会关注的公共事件, 能对食品生产经营者起到极强威慑的效果, 一则可有效的阻止违法者再次违法, 二则可阻止其他食品生产经营者以身试法。综上, 由于食品安全问题具有公益性质, 它不仅仅涉及公民个人的合法权益, 还涉及整个社会的和谐与稳定。如果食品安全不能得到有效保障, 就难以保障市场经济的稳定运行, 并最终造成整个市场经济秩序的混乱。依赖行政手段或传统的私益诉讼制度已不能完全起到保护消费者权益的作用, 急需建立完善的食品安全公益诉讼制度, 促使各食品生产经营者在社会公众和国家机关的共同监督规范下进行生产, 从源头解决食品安全问题。
三、对现有食品安全公益诉讼制度的考量
《民诉法》、《消费公益诉讼司法解释》和《食品安全法》已经奠定了我国公益诉讼的制度基础, 对食品安全公益诉讼在司法实践中的操作起到了一定的指导和规范作用。《消费公益诉讼司法解释》对公益诉讼规则, 特别是受案范围、程序规则、举证责任、费用负担等急需解决的司法实践问题均进行了规制。不过, 我国食品安全公益诉讼案件寥寥, 说明公益诉讼制度没有在食品安全实践中得到有效应用。在2016年度“中国十大公益诉讼”入选案件中, 环境类公益诉讼案件占了当选案例的绝大多数, 没有一个案例与食品安全公益诉讼相关。笔者认为, 食品安全公益诉讼将举步维艰的原因在于:我国食品安全公益诉讼还存在诸多不足之处, 如原告资格的界定、公益诉讼的适用范围、原告的激励约束机制等。
(一) 食品公益诉讼原告资格的界定不明确
明确适格的原告是构建食品安全公益诉讼制度的核心, 须有法律的明确授权。如果原告资格的授权不明, 必将导致食品安全公益诉讼形同虚设。因此, 界定明晰的原告主体资格是构建食品安全公益诉讼制度的首要任务。
最新修订的《民诉法》第55条增设了公益诉讼及原告资格, 将有资格提起公益诉讼的主体规定为“法律规定的机关和有关组织”, 突破了原告须与案件有直接利害关系的限制;55条第二款明确:“人民检察院在履行职责中发现食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益、损害社会公共利益的行为, 在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下, 可以向人民法院提起民事公益诉讼”。其次, 《民诉司法解释》结合《民诉法》第55条和《消费者权益保护法》第47条的规定, 赋予中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会享有公益诉讼主体资格。另外, 《民诉解释》仍保持原告主体资格的适度开放性5, 规定“法律规定或者全国人大及常务委员会授权的机关和社会组织也具有起诉主体资格”。由此可推:仅人民检察院和中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会是法律法规明确的有权作为食品安全公益诉讼的原告资格。对于《民诉法》的“法律规定的机关和有关组织”的规定的解读, 理论界与实务界一直在争论。对此, 笔者的看法如下:
1.立法上对检察机关提起食品安全公益诉讼的规定过于宽泛
由检查机关担任公益诉讼的代表在学界曾经是争议比较大的, 经过多年的讨论和论证, 各界基本上达成了共识, 即检察机关是提起公益诉讼的最佳主体, 2017年6月27日, 全国人大常委会通过修改民事诉讼法的决定, 正式建立检察机关提起民事公益诉讼制度。笔者亦认为, 检察机关是宪法和法律赋权的公权力机关, 其作为公共利益的代表, 与其他组织相比, 更为权威, 力量更为强大, 在食品安全问题上, 由其担任食品安全公益诉讼的原告具有正当性和可行性, 与检察机关的职能定位相吻合, 符合其法律监督权宗旨;也符合法治国家的通行做法, 法国早于1806年颁布的《法国民事诉讼法》规定了由检察机关提起公益诉讼;美国在20世纪就确立了检察机关作为公益诉讼原告资格;英国通常由检察长代表政府和社会公众提起公益诉讼。实践中, 我国从2000年开始, 各地检察院即开始公益诉讼试点的探索工作, 截止2017年3月, 试点地区检察机关共办理公益诉讼案件5109起, 成效卓着。所以, 检察机关参与诉讼, 才能有效保护国家利益、社会公共利益。但是, 立法上虽然赋予了检察机关公益诉讼原告资格, 仅是原则性规定, 缺乏支持检察机关起诉的具体规定, 使得目前检察机关开展公益活动缺乏具体的操作规范, 这在较大程度上制约了检察机关的起诉权限。
2.《民诉法》没有对“有关组织”的范围进行界定
依据《消费公益诉讼司法解释》, 省级以上的消费者协会是唯一经法律确定的能作为食品安全公益诉讼原告的“有关组织”, 排除了其他社会组织, 使得食品安全公益诉讼原告主体范围过于狭窄。众所周知, 食品安全问题极其复杂, 仅靠消费者协会的力量尚不足以解决大量的食品安全问题;其次, 消费者协会带有准官方性质, 附属于各级工商管理主管部门, 缺乏应有的独立性。消费者协会身份的特殊性成为其提起食品安全诉讼的阻碍。相反, 其他社会组织更具独立性, 不受相关单位直接控制, 能够以公共利益为准绳做出独立价值判断, 维护公平正义。此外, 社会组织一般设立于基层, 更容易与民众接近, 进而更容易获取和发现侵害公共利益的证据, 也更容易得到民众的支持和关注, 社会影响力更大。所以, 在食品安全公益诉讼立法设计上应保障社会组织的诉讼权利。
3.社会公众不享有原告资格有违公益诉讼的“私人属性”
公民个人在食品安全侵权案中是直接或间接的受害者, 具有非常强烈的要求严惩加害者的意愿。如果赋予公民个人食品安全公益诉讼原告主体资格, 让社会大众参与到对该类行为的监督中来, 则会激发其诉讼的积极性。大陆法系和英美法系国家基本上都把公民个人纳入公益诉讼的起诉资格范围, 古罗马时期就已规定:“凡市民均可提起公益诉讼”, 以弥补作为公益诉讼主要原告主体的国家公职人员数量上的有限或是公益诉讼积极性不高等缺陷;在英美法系的美国, 私人原告可以像政府检察官在普通法院起诉, 寻求损害赔偿或者制止侵犯公共利益的违法行为;在英国规定公民在征得检察长同意后, 可以提起公益诉讼。域外的司法实践表明, 赋予公民个人食品安全公益诉讼资格不仅可以有效地补充公共执法存在的不足, 也可以反向监督公共执法, 这有利于提高食品安全治理的效率。公民个人提起食品安全公益诉讼的主体资格缺失, 将导致公益诉讼制度在食品安全领域很难得到有效实施6。
(二) 食品安全公益诉讼适用范围规则自相矛盾
《民诉法》和《消保法》对于公益诉讼的适用范围存在不同的表述。《民诉法》第55条将可提起公益诉讼的范围规定为“侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”, 而《消保法》却表述为“侵害众多消费者合法权益的行为”。就两部法律而言, 《民诉法》与《消保法》是一般法与特别法的关系。基于特别法优于一般法的法理, 食品安全公益诉讼应该优先适用《消保法》, 将“侵害众多消费者合法权益的行为”作为起诉条件7。然而如前文所述, 维护“社会公共利益”是公益诉讼的价值内核。食品安全公益诉讼主要是在受害者人数众多且不确定的情况下, 为弥补行政监管和司法救济制度的不足而设立的一种补充手段。区分公益诉讼与私益诉讼的最核心的条件也是“社会公共利益受到损害”。因此, 判断一起食品安全事件是否属于食品安全公益诉讼的适用范围, 除了要满足人数众多条件之外, 更要符合“损害社会公共利益”要件。而“侵害众多消费者合法权益的行为”只是要求人数多数, 并不要求“损害社会公共利益”。据此, 按照《消保法》的“侵害众多消费者合法权益的行为”作为起诉条件是与食品安全公益诉讼制度的本质特征不相符合的。这个问题如果在立法上不明确, 势必给人民法院审理案件带来困惑。
(三) 食品安全公益诉讼激励约束机制设计存在缺失
按照现有的法律规定, 食品安全公益诉讼原告除了需要承担诉讼受理费之外, 还需承担巨大的鉴定、勘验、翻译、律师费等费用。在食品安全公益诉讼中, 原告提起诉讼只为纯粹的公共利益, 维护所有消费者利益, 不能通过公益诉讼牟取经济利益。然而, 一方面是高昂的诉讼成本, 另一方面又没有任何收益刺激, 理性的当事人应该不会提起食品安全公益诉讼。即使原告提起食品安全公益诉讼, 也可能因为缺乏相应的动力去追求胜诉的结果, 最终导致食品安全公益诉讼形同虚设。因此, 给予足够的经济激励是提高食品安全公益诉讼效率的最好方式。食品安全公益诉讼制度需要既能够在事后弥补原告的诉讼成本, 也可以使原告从物质层面得到现实的和直接的支持, 并给予其更多的信心, 从而鼓励更多公民和组织加入到食品安全公益诉讼原告的队伍之中。
当然, 食品安全公益诉讼主体范围的扩大, 公益诉讼被滥用的风险也会大大增加。如果缺失相应的程序和规则, 极易造成诉讼主体对于食品安全公益诉讼性质的认识误区, 导致“滥诉”现象的发生, 影响诉讼效率, 增加法院工作负担、降低审判质量、浪费有限的司法资源。如果食品安全公益诉讼被滥用, 该公益诉讼制度有可能成为企业竞争者谋取有利市场地位的工具8。因此, 如何防止公益诉讼被滥用是完善食品安全公益诉讼制度应考虑的必要内容。
(四) 食品安全公益诉讼与私益诉讼竟和的处理存在缺失
《消费公益诉讼司法解释》第9、10、16条9采用分立的模式明确了公益诉讼与私益诉讼为不同的救济方法, 据此规定, 因同一食品安全问题受侵害的受害者不能加入公益诉讼中寻求司法救济, 只能另行提起诉讼。此外, 《消费公益诉讼司法解释》允许私益诉讼搭公益诉讼的便车, 即消费民事公益诉讼生效裁判认定的事实, 对于关联私益诉讼的原告和被告均有免于举证的预决效力。可见, 立法上只是允许公益诉讼的生效裁判在事实的认定上向关联私益诉讼扩张, 并且是极有限的扩张。
应该看到, 公共利益与私人利益之间并不是存在不可逾越的鸿沟, 两者存在密切关系:公共利益和个人利益在一定条件下可以互相转化, 在社会福利国家中二者往往不能互相分离10。侵害社会公共利益的行为可能同时对特定消费者的合法权益造成损害。在私益诉讼中, 保护私人利益的同时需要使社会公共秩序得到维护。在公益诉讼中, 法院需要查明的损害公共利益的行为和事实也是私益诉讼所要查明的。所以在食品安全公益诉讼中, 不宜一味将公共利益与私人利益完全隔离, 分拆为公益诉讼程序和私益诉讼程序予以解决, 否则将会导致下列后果:降低诉讼效率、浪费司法资源、加重当事人诉累、增加矛盾裁判风险等。因此, 应该认识到由同一法庭在同一程序中一并审理公益诉讼请求和私益诉讼请求的重要性。
四、我国食品安全公益诉讼制度的改革方向
(一) 修改《民事诉讼法》和《消费者权益保护法》的原告资格
第一, 立法上应明确赋予由检察机关担任食品安全公益诉讼原告主体资格。具体而言, 应对相应的法律进行修改, 明确检察机关的原告主体身份, 明确检察机关参与食品安全公益诉讼的相关程序:首先, 在程序的选择上, 应考虑食品安全事关公众的生命健康的特殊性, 急需快速解决, 不便采用过于复杂的诉讼程序, 宜选用符合食品安全案件的审理机制, 即速裁机制;其次, 介于食品安全案件需要收集的证据数量大、专业性强等特点, 应进一步完善检察机关的调查核实权, 明确检察机关行使调查核实权的范围、运行程序等;再次, 赋予检察机关上诉权11, 这样才能使维护公共利益的公益诉讼得到最大的保护。
第二, 赋予公众参与食品安全公益诉讼的原告资格。立法上建议通过修改民事诉讼法、行政诉讼法以及食品安全法等相关法律法规, 赋予社会组织及公民的原告资格。其中, 基于专业鉴别能力等因素考量, 具有食品安全公益诉讼主体资格的社会组织可包括与食品相关的食品研究会、营养协会、律师协会等社会组织。
为了防止因原告滥诉或恶意诉讼而增加司法机关的负担, 造成司法资源的浪费, 对有权提起公益诉讼的原告可设定一定的条件: (1) 对于社会组织, 要求其成立过程必须严格按照《社会团体登记管理条例》的规定, 经过政府的业务主管部门的批准, 具有法定的资格条件。这些社会团体成立后, 须严格按照其章程开展活动, 至少在五年内不能有违法记录12。此外, 还需引导社会组织建立行业规范, 完善内部治理结构和诚信自律机制, 强化社会责任和提高自律性。 (2) 对于公民个人提起公益诉讼情形, 应考虑其在人力、物力、专业鉴别能力、诉讼举证能力等方面的基础和条件的局限, 立法上可以在起诉条件、方式、诉讼请求的内容和维护公共利益的效果上做出相应规制。其次, 可设立预审制度13, 对原告的起诉进行审查, 排除没有事实根据的起诉。
(二) 明确食品安全公益诉讼的受案范围
立法上应明确将公共利益受损害作为提起公益诉讼的必要条件14。食品安全公益诉讼应是针对食品生产经营者违反食品安全法, 侵犯消费者权益, 损害社会公共利益的行为。只要发生食品安全问题, 并且造成了损害后果或者具有潜在的损害威胁, 均可提起食品安全公益诉讼15。《民诉解释》采取开放式的列举方式归纳了消费领域中“社会公共利益”的类型, 使损害社会公共利益的行为更易于判断, 为食品安全公益诉讼原告提起公益诉讼提供了指引。由于消费领域范围太大, 而食品安全问题也有其复杂性, 《民诉解释》归纳的类型无法涵盖食品安全领域的全部。建议食品安全公益诉讼制度在此基础上进一步列举食品安全领域“社会公共利益”的类型, 将《食品安全法》的违反食品安全标准的行为和《食品安全欺诈法》的食品安全欺诈行为纳入食品安全公益诉讼的范围, 更加有利于司法层面的操作。
(三) 食品安全公益诉讼的激励约束机制设计
在激励机制的设计上, 建议设立食品安全公益诉讼基金制度。食品安全公益基金用于两个方面:一是减免原告诉讼费用, 包括受理费、诉讼中需要的鉴定、勘验、翻译费用等;二是对原告进行一定的经济补偿以及给予胜诉原告一定的奖励16。食品安全公益诉讼基金的来源可以是国库拨款、社会捐款, 还可以通过加强惩罚性赔偿规则的运用, 加大对败诉被告的惩罚性赔偿, 使赔偿款在用于赔偿受害者的同时, 还可以部分计入食品安全公益诉讼基金。
设计食品安全公益诉讼制度时, 既要考虑给予原告奖励, 又要考虑如何防止公益诉权被滥用。除了须规范食品安全公益诉讼的起诉条件、严格立案审查之外, 还可建立滥诉赔偿制度17。对于那些提起虚假诉讼或者恶意诉讼, 浪费社会公共资源和司法资源的人, 要求其承担各种费用, 并赔偿他人或者社会公益所遭受的损失。从浅层次来看, 食品安全滥诉赔偿制度是对当事人滥用诉权行为的制约和规范, 起到警示和预防作用。从深层次来看, 食品安全滥诉赔偿制度则是规范诉权的合法合理行使, 从而维护该制度的良好运行18。
(四) 人民法院审理公益诉讼案件, 应考虑将公益诉讼和私益诉讼有机融合
虽然现有法律已经允许公益诉讼的生效裁判在事实的认定上向关联私益诉讼扩张的相关规定, 但显然还不够。在法律规制上应考虑食品安全公益诉讼与私益诉讼在审判程序上的融合。首先, 授权原告在诉讼中对被告同时提起公益诉讼请求与私益诉讼请求, 或法院在审理食品安全公益诉讼案件中, 允许受害人作为第三人参加诉讼19, 主张私人权益, 获得相应的司法救济。但并不意味着法院必须对其同时进行审理和作出判决, 可以视情况采取不同程序, 一是可以依据我国《民诉法》的部分判决制度, 先行审理公益诉讼请求是否成立, 如事实已经清楚, 可以就该部分先行单独作出判决, 先行审理中认定的事实、确凿的证据以及判决结果, 适用于后续私益诉讼请求的审理, 极大得提高诉讼效率;二是法院也可以选择审理完公益诉讼请求后暂不作判决, 待私益诉讼请求审理完毕一并作出判决20。在审理程序上将公益诉讼请求与私益诉讼请求融合, 可简化程序, 节约人力、物力、财力, 且可避免出现矛盾裁判的可能性。
注释
1 郭雪慧:《论公益诉讼主体确定及原告资格的协调》, 《政治与法律》2015年第1期。
2 洪浩、寿媛君:《我国公共利益制度构建的困境与出路》, 《山东社会科学》2017年第3期。
3 陈承堂:《公益诉讼起诉资格研究》, 《当代法学》2015年第2期。
4 程新文:《我国消费民事公益诉讼制度的新发展》, 《法律适用》2016年第7期。
5 白彦:《论民事公益诉讼主体激励机制的建构》, 《北京大学学报》 (哲学社会科学版) 2016年第3期。
6 李洪峰:《公众参与食品安全公益诉讼的法律制度构建》, 《中国卫生法制》2018年第1期。
7 陈冰:《我国食品安全单一治理的困境与多维治理的选择》, 《江汉论坛》2014年第9期。
8 白彦, 杨兵:《我国民事公益诉讼的经济分析》, 《北京大学学报》 (哲学社会科学版) 2013年第11期。
9 《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第九条, 人民法院受理消费民事公益诉讼案件后, 因同一侵权行为受到损害的消费者申请参加诉讼的, 人民法院应当告知其根据民事诉讼法第一百一十九条规定主张权利;第十条 , 消费民事公益诉讼案件受理后, 因同一侵权行为受到损害的消费者请求对其根据民事诉讼法第一百一十九条规定提起的诉讼予以中止, 人民法院可以准许。第十六条 , 已为消费民事公益诉讼生效裁判认定的事实, 因同一侵权行为受到损害的消费者根据民事诉讼法第一百一十九条规定提起的诉讼, 原告、被告均无需举证证明, 但当事人对该事实有异议并有相反证据足以推翻的除外。
10 黄忠顺:《论公益诉讼与私益诉讼的融合》, 《法学家》2015年第1期。
11 黎立:《检察机关提起食品药品公益诉讼的探讨》, 《法治论坛》2016年7期。
12 孙昊:《食品安全公益诉讼制度构建设想》, 《商业时代》2014年第33期。
13 吴长军:《社会组织参与公益诉讼的法律保障机制研究》, 《法学研究》2014年第5期。
14 黄忠顺:《食品安全私人执法研究》, 《武汉大学学报》 (哲学社会科学版) 2015年第7期。
15 李洪峰:《公众参与食品安全公益诉讼的法律制度构建》, 《中国卫生法制》2018年第1期。
16 李响:《食品安全问题的诉讼求解与模式创新》, 《南京大学学报》2013年第6期。
17 方文娟:《公益诉讼的经济法思考》, 《法治社会研究》2013年第7期。
18 杨仕兵:《论消费公益诉讼的界定及其可诉范围》, 《齐鲁学刊》2016年第1期。
19 汤维建:《评司法解释中的公益诉讼》, 《山东社会科学》2015年第7期。
20 黄忠顺:《论公益诉讼与私益诉讼的融合》, 《法学家》2015年第1期。
