摘 要： 保健食品因其具有普通食品没有的功效性和无副作用性, 深受人们喜爱, 也滋生了各类新型违法现象。以新型违法现象为切入点, 通过分析保健食品监管主体、法律法规等方面, 提出新的监管建议, 进一步完善保健食品的监管体系。
关键词： 保健食品; 新型违法现象; 监管;
我国进入21世纪后, 人民生活水平进一步提升, 对健康生活的向往促进了保健食品的需求。优质的保健食品往往会受到人们的强烈追捧, 也为个别人提供了违法的土壤。“健康讲座”、“免费旅游”、“非法传销”、“低价网销”等新型违法行为披着华丽的外衣, 侵蚀着消费者的基本权益, 威胁着老百姓的身体健康和财产安全。
一、新型违法手段层出不穷, 消费者不胜防
笔者所在单位近年来接到多起举报, 内容十分相似:以低价或免费吸引中老年消费人群, 送达隐蔽场所宣讲健康知识, 通过虚假或夸大宣传高价销售“保健食品”。由于举报人提供的商家信息模糊, 没有固定经营场所, 执法人员寻找困难, 缺乏移送警方的关键证据, 无法有效查处, 同时花费了大量的行政成本。此类违法行为可大致分为以下三类。
1. 会销推荐, 异地经营。
违法人员通常选用临时性、未经许可登记的场所, 以健康讲座为幌子, 虚构讲师资料, 夸大宣传产品。消费者往往被煽动, 盲目购买。一场“会”开完, 立即转移地址, 不给消费者维权的机会, 也让执法部门难以排查。如被执法部门现场发现, 则百般抵赖, 不承认销售的事实, 有时还会煽动现场消费者, 对抗执法。
2. 旅游参观, 隐蔽经营。
此类情况多是用极低的价格甚至“免费”旅游吸引消费者, 尤其是老年人, 途中再告知前往购物场所, 通过非法宣传欺骗消费者。由于案发大多在外地, 比较偏僻, 很多人不能准确描述, 造成了维权和执法的困难。
3.“假货”网销, 难以溯源。
通过互联网远程违法销售并隐藏销售地址。例如, 笔者单位近期在一居民楼内查处了一起涉嫌冒充保健食品的网络销售行为, 现场发现大量标有“某单位特供品”的产品。经过调查, 该单位销售的产品, 保健食品批准证书早已过期失效, 但为了追求暴利, 违法人员依然通过网络违法宣传、夸大功效、抬高售价, 同时躲避执法人员检查。
二、违法手段涉及面宽, 单一部门难以处理
上述情况体现了当前环境的复杂性、传统执法的局限性。单一部门权利有限, 存在执法壁垒, 无法有效查处。具体来说, 分为三类。一是保健食品质量问题。主要指质量不达标, 包装标签不符合规定, 或无保健食品批准 (备案) 证书等。根据《食品安全法》第一百一十条, 责任部门主要是食品药品监督管理和质量监督部门。二是保健食品宣传问题。包括保健食品网站内容、海报内容、电视电话等一切传媒方式的推广。依据《广告法》第四十九条, 此方面主要由工商部门负责监管。三是保健食品加重处罚及涉刑问题。具体表现为违反部分行政法律“情节严重”或造成某种程度的人身伤害及社会影响触犯《刑法》中的某些罪责。上述问题的处置工作主要由公安机关进行。具体分为两方面, 第一, 行政处罚方面, 依据行政法的要求, 从限制人身自由方面, 作为从重的处罚条款。如《食品安全法》第一百二十三条、第一百三十三条及第一百四十一条。第二, 在刑事犯罪方面, 如《刑法》第一百四十三条【生产、销售不符合安全标准的食品罪】、第一百四十四条【生产、销售有毒、有害食品罪】。包括与虚假宣传相关的罪名, 如第二百六十六条【诈骗罪】、第二百八十七条之一【非法利用信息网络罪】, 都为针对保健食品新型违法行为构成犯罪的, 提供了相应的依据。
在未掌握具体情况的前提下, 各执法主体通常不会联合执法。单一部门由于权责有限, 调查起来某种程度上会打草惊蛇, 使违法人员销毁的证据, 甚至转移地址, 增加逃避处罚的概率。如食药、工商等部门无权限制人身自由, 而警方的介入通常需要强有力的证据来证明“情节严重”, 证据搜集存在困难。就诈骗行为来说, 国家制定了明确的罪名, 但在事实认定和量刑裁判上, 各地存在一定分歧。在证据认定、金额认定方面, 都存在着困难。根据最高人民法院、最高人民检察院联合发布的《关于办理诈骗刑事案件具体应用法律若干问题的解释》 (法释[2011]7号) 第一条:“诈骗公私财物价值三千元至一万元以上、三万元至十万元以上、五十万元以上的, 应当分别认定为刑法第二百六十六条规定的‘数额较大’、‘数额巨大’、‘数额特别巨大’……各省、自治区、直辖市高级人民法院、人民检察院可以结合本地区经济社会发展状况, 在前款规定的数额幅度内, 共同研究确定本地区执行的具体数额标准。”说明受理金额范围, 要根据案发地经济社会发展状况制定。同时, 由于违法行为的流动性、网络快递的远程性等原因, 立案后的侦破工作也较为困难。
三、百姓政府和谐共治, 消除弊端水到渠成
笔者认为, 解决以上困难主要应从以下三方面入手。
1. 建立全面综合监管机制。
保健食品“九龙治水”的监管状态由来已久, 传统的监管已无法应对日益复杂的违法环境。建立一套由上到下、统一完整的市场监管体系迫在眉睫。2018年, 党中央、国务院明确了组建国家市场监管系统的方案, 整合工商、食药、质检等多部门职责, 打破现有壁垒, 将有条件采取更加有效的方式, 如将违法人员纳入市场体系“黑名单”, 一定程度剥夺市场准入权限, 加大对违法人员的震慑性。
2. 建立完善行刑衔接机制。
针对保健食品涉刑方面, 国务院出台了《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》, 各地也陆续出台了相关法律文件, 提供了有效的法律依据。笔者认为, 下一步, 可在现场证据固定、人员信息的调取、阻挠执法等方面妥善控制, 建立完善的对接体系。针对可能发生证据销毁、阻挠执法、人员逃逸等情况, 警方可提前介入, 或派员进驻监管部门, 从调查过程初始开始控制。
3. 完善预防体系。
《礼记·中庸》有言, “凡事预则立, 不预则废。”最好的维权方式就是预防。为了能让百姓识破骗局, 北京市食药监部门多次开展“食品、保健食品欺诈和虚假宣传”讲座工作, 走进社区、养老院、企业、学校等人员密集区域, 普及保健食品法律知识, 介绍产品特征, 经过不懈的努力, 人们已经具备了一定识别能力, 一定程度上有效地保护了自身财产安全。
2018年全国食品、保健食品欺诈和虚假宣传整治工作电视电话会议召开后, 北京市认真贯彻会议精神和《国务院食品安全办等9部门关于印发食品、保健食品欺诈和虚假宣传整治方案的通知》要求, 现已取得了阶段性成效。公安、工商、商务、食药等部门各司其职、密切配合, 对全市保健食品生产经营单位经行全面摸底排查和全覆盖式监督检查, 督促企业履行主体责任、自觉守法经营, 同时建立基本工作台账, 及时消除一批安全隐患;综合近三年来日常监督、投诉举报、监督抽检及处罚情况, 确定重点企业清单, 明确检查重点;面向生产企业开展了法规培训, 督促第三方平台规范经营, 督促企业履行好质量安全主体责任;加强了科普宣传和舆论引导, 多方式、多渠道、全天候向群众宣传普及保健食品安全知识, 建立了保健食品“预防虚假宣传与媒体曝光机制”, 教育引导人民群众理性消费。广大执法部门深挖线索, 严格执法抓典型。食药部门与公安部门联合开展“净网”专项行动, 查处多起非法食品 (含保健食品) 案, 捣毁销售有毒有害食品 (含保健食品) 窝点8家。截至2018年6月, 北京市食药监部门共出动执法人员20余万人次, 监督检查相关企业10万余家, 立案查处违法行为500余起, 罚没款近千万元, 撤销保健食品广告批准文号5个, 整治保健食品会议销售窝点40余个, 与公安部门联合清理非法添加制售窝点68个, 刑事拘留36人。工商部门检测食品 (含保健食品) 广告40余万条, 立案查处200余件, 罚没款近400万元。市新闻出版广电局审查广播电台、持证视听网站的食品 (含保健食品) 广告5 000余条, 责令停播8条不符合要求的保健食品广告, 删除1 193条违规广告, 下线9个违规节目, 关闭自媒体账号249个。相信在党和政府的领导下, 各部门协同配合, 定能将保百姓一方健康净土, 让保健食品违法行为无处遁形。新形势呼唤新作为, 广大监管者应以此为契机, 有效打击违法行为, 鼓励保健食品企业向更高标准努力, 让中国的百姓享受更优质的保健食品服务。
