现行食品安全风险评估模式的缺陷与完善(2)

　　在确定了食品的风险危害后，接下来就可以对它的危害特征进行描述，即它有什么危害，危害的性质是什么，这种有毒、有害物质达到多大量才有危害或产生什么危害。危害特征描述的关键就是说明它的“剂量---反应”关系。现代化条件下，绝对安全的食品会越来越少，但并不是说只要食品中添加了有毒有害的物质，就认为它有害而绝对不能食用。正确的认识是，有毒有害的物质只要不超标，就可以认为是安全的，就可以放心食用。如2010年1月22日，美国环境保护署发布的一项规则认定，人体能够接受的饮用水中的砷的最高限额标准是每公升10微克。如果高于每公升10微克，那么人患膀胱癌和肺癌的概率高达1% .显然，每公升10微克砷就是饮用水的最大安全阈值。[7]只要在这个阈值内，引用水就是安全的。危害特征描述就是要告诉人们这个安全阈值。
　　
　　暴露评估即是对可能出现的摄入量进行定性或定量评价。要揭示出每人每天摄入多少有害物质才会产生危害，就需要进行暴露评估。每人每天摄入多少有害物质对安全的评估结论具有普遍适用性，不论是中国人还是外国人，也不管是白种人还是黑种人都是如此。所以我们没有必要对这个问题进行重复研究，再制定一种与已有国际标准相同的标准。但暴露评估则不同，它需要每个国家自己去做。这是由每个国家或地区的人种差异性决定的。就人的糖精摄入量而言，就不能拿外国的标准用于中国，即使在中国，这一标准在南方和北方也可能有所不同。这就需要做暴露评估，只有如此，才能将每人每天的安全摄入量进行比对，以此制定食品安全标准。
　　
　　风险特征描述就是拿人体的暴露量和安全摄入量进行比对，并根据危害识别、危害特征和暴露剂量等综合信息得出对特定人群健康可能产生的不良影响。“假如暴露量超过了安全摄入量，政府就应该马上采取措施，将已有的限量标准迅速降下来； 假如暴露量低于安全摄入量，就可以放心消费。”[8]
　　
　　2.食品安全风险评估的地位和作用
　　
　　食品安全风险评估作为一项具有科学理性的预防措施，是进行科学决策和制定食品安全标准及采取防控对策的依据，在食品安全防控体系中具有十分重要的作用。主要表现为：
　　
　　（1） 风险评估可为食品安全防控提供科学依据。风险评估是风险分析的一个重要组成部分，在以风险评估、风险管理和风险交流为基本内容的风险分析框架中，风险评估作为一种独立的科学理性行为，其机构由专家和相关人员组成，在评估过程中不受任何外来因素的干扰与影响； 而风险管理是一个纯政府行为，风险管理者根据风险评估报告，制定食品安全标准和风险管理措施，并将风险管理措施和风险评估信息第一时间、毫不保留地与政府、专家、消费者、媒体、食品生产经营者、消费者权益保护组织、食品安全相关利益集团以及行业协会等进行交流，让消费者放心，知道政府已采取了什么措施，知道能吃什么、不能吃什么。可见，风险评估是风险管理决策的基础，是风险交流信息的来源和依据，是风险分析的核心内容。
　　
　　（2） 风险评估是应对风险社会、建构食品安全预防模式的需要。现代社会，随着科技的巨大进步和经济的高速发展，物质匮乏已不是发达国家和我国的主要问题，现代生活的最大风险已不再来自“天灾”而是“人祸”,科技所带来的风险逐步蔓延到人类生活的各个领域，人类社会已从所谓的“阶级社会”一脚踏进了“风险社会”.[9]在风险社会下，人类预测和控制风险的能力远远低于高科技潜藏的破坏力，如果不能建立起科学的食品安全风险评估机制，食品监管部门只能被动地加以应付，从而彻底沦为“消防员”的角色； 同时，食品本身的复杂性也使得对于食品安全的界定早已超出了有无毒害的区分，其规制措施也就不能简单地在“禁止”与“允许”之间作出选择，它往往涉及对风险可能性大小的判断及安全值的设定。所以，在“现代化风险”危机来临之际，“仍用过去的‘理性’来克服健康风险和贫困风险的策略以及面对新的风险情景已不再有效。”[10]为应对科技带来的不确定性和危害风险的挑战，“风险预防”原则开始被应用于食品安全领域，这是有别于传统社会国家保护食品安全的重要依据。也就是说，风险社会下，不能仅仅局限于对这种风险已造成的威胁性破坏的排除所进行的应急性治理，而应在风险性危害产生之前就对其可能性风险作出科学评估，藉此采取积极行动。
　　
　　（3） 风险评估能够有效消除社会恐慌心理，促进社会和谐与稳定。食品安全风险评估机制的建立不仅能够及早消除食品安全隐患，为预防食品安全危害的发生提供可能，同时还能通过政府职能部门与消费者等相关人员进行风险交流，帮助人们树立正确的食品安全意识，确切了解食品的性质，即哪些是有科学依据和明确严重性危害的食品，哪些是科学上尚无定论的具有相当不确定性危害的食品，哪些食品在价值判断上存在模糊性或争议性的危害，以及达到多大剂量才能给消费者造成危害，等等，以此消除消费者的盲目恐慌心理，增强消费者战胜食品安全风险的信心，避免发生大面积的食品安全信赖危机。近几年在我国造成极其恶劣影响的食品安全事件中，既有“三聚氰胺”、“福寿螺”等真正的食品安全事件，又有诸如“陈化粮”、“巨能钙使用双氧水”和“雀巢奶粉碘”超标等这些并不会导致人体健康问题的所谓食品安全事件。[11]这些虚假的食品安全信息之所以能够迅速广泛流传，并在媒体的大肆炒作下持续发酵，造成社会恐慌，就在于我们缺乏鉴别食品有无毒害的检测标准，没有适时对这些食品进行危害风险评估，职能部门也就难以及时跟进发布权威信息，澄清流言。所以，建立起科学的食品安全风险评估机制，适时拿出科学的风险评估结论，是恢复公众对食品安全监管体系信任的最有效途径。
　　
　　（4） 风险评估机制的建立，能够加速与国际接轨，实现成果共享。我国的食品安全风险评估制度建设起步较晚，发展之路也不顺利，与发达国家相比还存在很大差距。在这种情况下，只有加强研究，建立起与国际接轨的食品安全风险评估体系，更好地加强国际交流与合作，通过相互借鉴，取长补短，才能不断完善我国的食品安全标准，提高科学检测水平，改变食品检测能力不足的状况； 并通过信息交流，实现信息、技术共享，减少重复劳动，节约资源； 同时还能够减少因安全标准不统一等造成的国际食品贸易摩擦，促进对外交流与经济的发展。
　　
　　二、我国现行食品安全风险评估模式的组织结构缺陷
　　
　　《食品安全法》等相关法律法规是我国食品安全治理的主要法律依据，其对食品安全风险评估组织机构及其职能的规定是否科学合理，对其功能的发挥起着关键性作用。食品安全风险评估工作从展开之日起就承载着社会公众的殷切期待，然而不论从理论上还是从近几年的实践来看，都不免让人失望，其所暴露出的问题需要认真总结。
　　
　　1.评估模式的纯专家行为，排除了公众参与的可能性
　　
　　《食品安全法》第13条将食品安全风险评估的权力赋予了“由医学、农业、食品、营养等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会”,风险评估机构的专家委员会因此成为唯一具有科学能力的代表公共利益的机构，从而将同行专家和公众排除在外。这种评估方式被称之为“专家评估模式”.其设置的缺陷在于，首先，过高地估计了专家的知识能力而贬低了同行专家和公众的智力水平。尽管专家具有本行业内其他人所不具备的专业知识，但面对日新月异的食品新技术不断被应用于食品产业，他们不可能精通有关食品安全的所有技术，其表现也常常遭到同行专家的质疑，目前对转基因食品的危害性难以定论就是最好的例证。相较而言，社会公众虽然不具备具体的食品专业知识，但他们对自身健康的关心，获取食品安全风险信息渠道的日趋畅通，使其越来越具备提出有关专业性议题和干预食品安全争议的潜力，他们的意见和建议也是风险评估专家获取食品安全风险信息不可缺少的重要来源。其次，专家委员会排他的运行机制，违背了食品安全风险评估公开透明的原则，不利于公众的民主监督。公开透明原则是法治国家的基本要求，食品安全风险评估活动也必须遵守，然而这项重要原则在《食品安全法》中没有规定，在《实施条例》中也没有涉及； 而在《食品安全风险评估管理规定（ 试行）》（ 以下简称《管理规定》） 第15条中只作了这样的规定： 专家委员会对其风险评估结果须及时向卫生和计划生育委员会（ 原卫生部） 报告，然后再由卫生和计划生育委员会（ 原卫生部） 依法向社会公布食品安全风险评估结果，而没有赋予其向社会公众公布的权力。从中不难发现，风险评估信息仅对国家卫生行政机关开放，难以受到同行专家和社会公众的评议和监督。在这种规范状态下，其评估结论是否向社会公众公布，如何公布，何时公布，皆取决于行政机关的“公益”或利弊得失的权衡。这种缺乏民众参与的封闭式的操作安排，不仅无助于评估机构权威的形成，反而越来越失去社会公众对专家风险评估活动的信任。特别是在市场经济条件下，食品安全管理者和风险评估专家都有自身的利益考量，他们也可能被利益所俘获，从而成为权势利益集团的代言人。如是，风险评估结论将无可信性、公正性可言，科学在这里可能被异化为政治操纵的工具。