摘 要： 在中国农产品生产成本上升引致的“价差驱动型”进口动力不断增强,贸易摩擦不断升级的背景下,中国对外发起贸易救济调查对于保护国内农业发展,维护企业和农民利益具有重要意义。2018年2月,中国对原产于美国的高粱发起反倾销调查。本文就此次反倾销调查的背景、经济效果以及存在的问题进行剖析。研究发现:从统计结果来看此次反倾销调查对进口美国高粱产生的贸易抑制作用和调查效应显着,而贸易转移效应不明显;此次反倾销调查中存在主体缺位、反倾销条例具体法规不明确、正常价值确定依据和方法存在偏差、临时反倾销措施对国内产业影响严重等问题,并提出相应的对策建议。
关键词： 进口美国高粱; 反倾销调查; 进口抑制效果;
1 、引言
贸易自由化的过程中,关税、配额等传统贸易限制措施在多边、双边贸易规则中被不同程度地限制使用,而WTO协定中的贸易救济措施被各成员方多次使用,其中“两反一保”中的反倾销反补贴已经成为成员方使用最频繁、范围最广的贸易救济措施。WTO反倾销通报的数据显示:1995—2018年,全球共发起反倾销调查5 725起,而以中国为指控对象国的调查就有1 327起,占23.18%,其中美国针对原产于中国的产品提出的反倾销调查就有165起。中国已连续多年成为被反倾销指控最多的成员方,严重影响了中国产品的贸易竞争力和企业利益,这一事实致使国内学者对于反倾销的研究更加侧重于反倾销调查对中国出口产品国际竞争力的影响,以及如何应对反倾销调查的策略方面[1,2,3]。然而,在贸易大国向贸易强国转变过程中,贸易救济体系应包括应对国外贸易救济调查和对外发起贸易救济调查两个不可分割的部分[4]。中国对外发起贸易救济调查对于保护国内产业,维护企业利益,促进国内与国际贸易规则的融合具有重要意义。
2001年,中国颁布《中华人民共和国反倾销条例》(简称《反倾销条例》),为进一步开放市场下相关利益主体进行合法地自我保护提供了重要武器。截至2018年,中国共发起反倾销调查274起,绝对数量远不及印度、巴西、阿根廷等发展中国家1,但是中国反倾销调查的立案数量已经进入了稳步增长阶段,围绕反倾销调查的行政体制、信息收集、问卷调查、成本核算、反倾销措施的运用等方面都在不断地健全和完善。但是,中国针对农产品对外发起反倾销调查的立案数量非常少。截至2018年,针对农产品的对外反倾销调查仅有9起2,相比化工等产品,农产品对外反倾销调查数量少之又少。然而,随着中国农产品国内外价差倒挂严重,为了维护农民从事农业生产的积极性和合理的生产利润,基于成本之上的政策性收购价格不断上升,农业生产要素成本快速上涨,推动国内农产品市场均衡价格的持续上升,成本上升引致的“价差驱动型”进口动力将显着增强。另外,非必需农产品进口难以控制,如果综合考虑产品的硬缺口、品种调剂和产品之间的替代性,中国一半以上的粮食进口属于“非必需进口”[1]。主要农产品进口快速增加,对国内的农业生产造成严重挤压[5]。如何在兼顾国内农业发展与保持农产品供应稳定的基础上,有针对性地对农产品实施进口限制措施将是中国政府不得不面对的问题。由于中国加入WTO时所做承诺中农产品进口限制措施十分有限,关税、配额等进口限制措施的“安全网”作用难以发挥,而技术性贸易壁垒、贸易救济措施对农产品进口的限制作用将更为明显。总而言之,中国有必要对国外农产品发起反倾销调查等贸易救济措施,以保护中国农业产业安全[6]。
在贸易摩擦不断升级,贸易保护主义、单边主义不断抬头,多边贸易体系的有效性和权威性受到严重挑战的当下,2018年2月4日,中国对原产于美国的高粱(以下简称美国高粱)进行反倾销和反补贴立案调查,此次反倾销调查发起于中美贸易摩擦初期,是对美国实施“232措施”的有力回击,更是对国内高粱产业的保护。本文主要剖析此次反倾销调查的背景、实施的经济效果、暴露出的主要问题及启示,研究结论对完善中国农产品反倾销调查的相关问题具有重要现实参考意义。
2、 中美高粱生产及贸易状况
高粱是全球第五大主要粮食作物,是中国重要的畜禽饲料和酿酒原料。中国高粱年产量在280万t左右。2012年以前,中国高粱进口量不超过9万t,之后,高粱进口量快速增长,并于2014年开始成为世界第一大高粱进口国,进口量和进口金额均占世界总量的70%以上。2015年,中国高粱进口总量达到峰值,约1 070万t,进口金额达到29.71亿美元,主要进口饲用高粱。高粱进口快速增长的主要原因是受近些年的玉米临时收储政策的影响,国内玉米价格显着高于进口高粱价格,且玉米进口有配额限制,而高粱进口无配额限制,因此,国内的饲料加工商选择用进口高粱、大麦、玉米酒糟等来替代玉米。
从进口主要来源地来看,中国主要进口美国和澳大利亚的高粱。近些年,进口美国高粱的比例快速上升,中国进口美国高粱的数量占高粱进口总量的比例从2013年的29.41%上升到2018年的94%,而进口澳大利亚高粱除2015年达到160万t,其余年份进口量均不超过80万t,但是澳大利亚高粱的市场占有率却锐减,从2012年的99.94%下降到2018年的11.75%(图1)。
中澳自由贸易协定签订后,中国是澳大利亚农产品的最大出口市场,进口澳大利亚高粱的关税也将由2%降至零关税。随着关税的归零和两国贸易的自由化,预计后期进口澳大利亚高粱或有持续增长的可能。
图1 中国高粱进口总量变动趋势
数据来源:2011—2017年数据来源于UN Comtrade Database;2018年数据来源于中华人民共和国海关统计数据 查询平台http://43.248.49.97/。
3、 中国对美国高粱反倾销调查的始末
3.1、 反倾销调查立案
2018年2月4日,商务部公布了对美国高粱进行反倾销立案调查的公告3。公告中表明从商务部获得的初步证据和信息显示:美国高粱以低于正常价值的价格向中国出口,存在较大幅度的倾销,对国内高粱产业和高粱价格造成削减和抑制,国内高粱产业遭受了实质损害和实质损害威胁,且倾销与国内高粱产业实质损害和实质损害威胁存在因果关系。因此,商务部根据《反倾销条例》第十八条4对美国高粱进行反倾销立案调查。
3.2 、原审初裁
2018年4月17日,商务部公布了此次反倾销调查的初步裁定公告。裁定认为美国高粱存在倾销,国内高粱产业受到实质损害,而且倾销与实质损害之间存在因果关系。因此,决定采取保证金形式实施临时反倾销措施,即从4月18日起,中国高粱进口商在进口被调查公司5的美国高粱时,应向海关提供比率为178.6%6的进口保证金。
3.3、 终止调查
2018年5月18日,商务部公布了终止对美国高粱反倾销调查的公告7。终止的理由是大量下游用户反映此次反倾销调查将会提高下游养殖业成本,加征进口保证金会影响广大消费者的生活成本,不符合公共利益。因此,决定终止此次反倾销调查。另外,已征收的反倾销进口保证金如数退还。至此,中国对美国高粱的反倾销调查尘埃落定。
4 、对美国高粱反倾销调查的经济效果
中国对美国高粱的反倾销调查从立案到终止的时间较短,那么,此次反倾销调查对中国进口高粱是否产生抑制作用?根据反倾销调查的经济效果评价的经验显示,反倾销调查的进口抑制作用主要表现为:①贸易限制效应,即反倾销调查限制了对指控对象国相关产品的进口。②调查效应,即使反倾销调查结果未做出任何征税型的反倾销措施,反倾销调查本身仍会对指控对象国的相关产品起到进口限制作用。③贸易转移效应,即进口国增加了对非指控对象国的相关产品进口以替代指控对象国的产品[4,7]。
中国对美国高粱的反倾销调查是否抑制了对美国高粱的进口?反倾销调查前中国进口高粱量虽波动明显,但总体维持在15万～73万t(进口量小的月份保持在15万t以上,而进口量大的月份达到73万t)。而2018年2月4日,商务部对美国高粱进行反倾销调查之后,3月和4月对美国高粱进口有大幅上涨,比2月分别上涨2.77%和14.9%。从2018年4月18日起,进口美国高粱加征178.6%进口保证金之后,从5月开始,中国对美国高粱进口量出现锐减趋势,从2018年4月的63.85万t,降至2019年3月的1 029t,下降幅度达到99.8%,2018年11月至2019年6月,进口美国高粱数量不足1万t,从数据统计的结果来看,中国对美国高粱的反倾销调查的贸易限制效应显着。尽管2018年5月18日商务部终止了对美国高粱的反倾销调查,但是调查效应明显,对美国高粱的进口限制作用一直延续到2019年6月。2019年7月,进口美国高粱总量出现上升趋势,达到20.97万t,根据中国高粱进口趋势可以预测,对美国高粱的进口会快速增长至调查之前的水平。
从贸易转移效应来看,在对美国高粱实施反倾销调查期间,对澳大利亚高粱的进口有小幅增长,进口量从2018年4月的1.7万t增至7月的11.9万t,而后逐月下降至调查前水平(图2)。反倾销调查立案后,对澳大利亚高粱进口的小幅增长只保持了3个月,贸易转移效应非常有限,主要原因有3点:一是美国高粱价格更便宜,2018年,进口美国高粱平均价格为每千克0.234美元,进口澳大利亚高粱的平均价格为每千克0.302美元。二是相较于澳大利亚高粱,美国高粱单宁含量低(美国高粱单宁含量≤0.3%,澳大利亚高粱单宁含量≤0.7%),更适合用于生产饲料8;而澳大利亚高粱单宁含量高9,更适合作为酿酒原料。三是其他的高粱主产国(墨西哥、尼日利亚、印度等国),高粱种植更多用以本国消费,很少出口。
图2 2017年1月至2019年12月中国进口高粱总量变动趋势
数据来源:中华人民共和国海关统计数据查询平台http://43.248.49.97/。
5、 中国对美国高粱反倾销调查暴露出的问题
5.1、 反倾销调查中主体缺位
根据WTO相关规则,在两种情形下可发起反倾销调查,一是由相关产业申请发起调查;二是由调查机关依职权自主发起调查。《反倾销条例》中对于反倾销的主体10、申请程序以及相关环节均做出明确的规定。
依照此条例,中国有资格提起反倾销调查申请的主体主要是农业产业或能够代表农业产业的自然人、法人或者农业组织,是具有一定“产业地位”的主体。而中国农产品生产主体以单个农户为主,在申请反倾销调查时缺乏“代表农业产业”的主体地位,加上农户数量分散、反倾销意识薄弱等原因,决定了农户难以成为反倾销的申请主体。然而,具有主体地位的农业行业组织发展滞后,农业行业组织主要是在政府引导下,以农户自愿参加形成的农民合作社、农业合作社等。这类组织在组织结构、运行和治理结构等方面存在一定的缺陷,一方面农业行业组织规模较小,存在严重的区域分割、产业分割,分散的、规模较小的农业行业组织的市场力量薄弱,很难具有话语权;另一方面,农业行业组织运行和治理结构松散,缺乏专业的行业管理人员,对内管理和对外维护行业利益的力量有限,形成中国农产品反倾销调查主体缺位的局面。
5.2、 《反倾销条例》中具体条款不明确
2018年4月17日,商务部公布的初裁结论认为美国高粱存在倾销,国内高粱产业受到实质损害,且倾销与实质损害之间存在因果关系。《反倾销条例》规定初裁决定中确定倾销、损害以及二者之间存在因果关系的,商务部应当继续调查,作出终裁决,并予以公告11。
此次反倾销调查中,商务部初裁认定美国高粱存在倾销,但商务部并未公布初裁后对倾销及倾销幅度、损害及损害程度继续进行调查的结果。虽然中国《反倾销条例》中对反倾销调查应当终止的情形有规定,如第二十七条规定:商务部认为不适宜继续进行反倾销调查的,但是条例并没有明确规定哪些情形是不适宜继续进行调查的;没有明确说明不适宜继续调查情况下,是否应该公布已有的调查情况;也没有明确说明如果初裁结论存在倾销,继续调查中出现终止调查情形,终止调查是否就意味着不需要作出终裁。由此可以看出,《反倾销条例》中很多具体条例仍存在不明确,法律解释弹性大,甚至条例间存在冲突等问题,从条例的统一性和对现实案例处理的法律权威性角度来看,仍然存在有待完善的地方。
5.3、 正常价值核算依据和方法存在偏差
在调查美国高粱生产成本环节时,调查机关向登记为对中国出口高粱的农场12发放成本问卷,在规定的时间内,农场未向调查机关提交单独的答卷(虽然调查机关尽最大努力向所有已知利害关系方提醒了不配合调查的后果),由于农场未填报答卷,调查机关无法获知被调查产品及同类产品的销售和成本数据。另外,多数出口商提交的答卷信息不完整,如阿奇尔丹尼斯米德兰公司(ADM)等5家公司均未提交生产商和农场部分的调查问卷,公司仅提交贸易商部分的销售数据,建发(美国)有限公司未提供交易数据等。再者对中国出口高粱时,销售渠道中包括:先销售给新加坡的关联公司,再由新加坡的关联公司向上海关联公司和非关联客户销售被调查产品。调查机关发现,公司在答卷中未提交新加坡关联公司和上海关联公司的答卷。因此,调查机关认为公司填报的数据不符合准确性、真实性、完整性的要求。
在此情形下,调查机关以美国加州大学戴维斯分校农业和资源经济系农业议题中心在其网站上发布的农产品成本研究报告和公布的《2016年谷物高粱成本示例》(2016 Sample Costs to Produce Grain Sorghum)报告作为生产成本的核算依据。在初裁中,调查机关暂认定该报告为可获得的最佳信息,并以该报告中的数据作为确定正常价值的基础,调查机关依据该报告中的每英亩13成本和单位产量计算每吨的成本。但商务部公布的文件中倾销调查期为2016年11月1日至2017年10月31日,而正常价值计算所依据的数据是调查期之前的,这种无奈的选择致使成本核算可能存在偏差。
再者,商务部公布的证据信息文件中对调整后的出口价格的计算方法是:用倾销调查期内美国高粱对中国出口离岸价格每吨181.11美元减去高粱的平均内陆运费每吨10.63美元,得出调整后的出口价格为每吨170.48美元,这种计算方法并未将进出口海关税费、运输保险费和运输折损等成本考虑在内,对调整后的出口价格的计算方法不合理。另外,对正常价值的计算不严谨,存在价值重复计算的问题。商务部计算美国高粱正常价值采用的是生产成本加合理费用及利润的方式,实际计算中用美国高粱的生产成本每吨190.13美元加上根据其利润率17.6%计算得出的33.46美元利润,得到调整后的正常价值为每吨223.59美元,但是由于《2016年谷物高粱成本示例》报告的高粱生产成本中,已经包含了农场的一般费用以及盈利情况,那么生产成本中包含的利润与按照生产成本17.6%的利润率计算的成本之间存在交叉,利润可能存在重复计算。
5.4 、反倾销措施采取进口临时保证金是把“双刃剑”
2018年4月17日,商务部公布了相应的临时反倾销措施,即自2018年4月18日起,进口经营者在进口被调查产品时,应向中国海关提供进口保证金。这种对内征收高额保证金的临时反倾销措施虽然能够及时且有效地抑制进口商对美国高粱的进口,但这种措施带来的成本增加效应短期内难以反馈到出口商身上,反而需要中国的进口商来面对这种进口成本增加的冲击。另外,进口商对美国高粱进口的依赖,导致进口商只能在国内市场上来消化这部分增加的成本,这势必会影响国内的消费者福利。2018年5月18日商务部以不符合公共利益为由终止了此次反倾销调查也说明了此问题,由此看来,在采取进口保证金、保函或者其他形式担保的临时反倾销措施时,其措施的经济效果评价尤为重要。
6、 中国对美国高粱反倾销调查的启示
在中美贸易摩擦背景下,中国对美国高粱的反倾销调查表明了中国农产品贸易中能够合理运用国际规则来保护中国的合法权益;也更进一步促进了国内与国际贸易规则的融合,从立案通知、信息公开以及对相关利害关系方的消息通知、意见征求等方面都遵循WTO规则,立案证据和初裁报告也符合WTO《反倾销协定》中的相关条款,标志着中国在农产品方面对外发起反倾销调查的制度体系不断完善,但仍存在诸多急需解决的问题。
6.1 、明确市场利益主体,建立农产品贸易救济基金
逐步培育和壮大农业市场利益组织,整合现有农业合作社、农民合作社等行业组织,打破行业组织区域分割、产品分割导致的规模小、市场势力弱的现状,形成影响全国的行业协会,形成宏观层面的行业协会影响力,并进一步明确行业协会的市场利益主体地位,明确行业协会有责任和义务发起反倾销调查的申请。第一,行业协会要密切关注进口农产品种类和数量的变动趋势,对可能存在的倾销倾向,进口企业协助行业协会迅速做出判断,代表行业利益成为反倾销申诉的主体,由行业协会统一聘请律师,统一诉讼。第二,行业协会可以成立反倾销基金,为反倾销申诉提供资金保障,尽可能减少企业搭便车的现象。第三,需要行业协会为企业提供技术培训与咨询服务,了解国内外市场动向和反倾销案例,特别注重培训企业收集产业损害预警数据,采集进口产品的倾销证据等。行业协会可以做好反倾销前期的准备工作,在向商务部申诉前要注意收集遭受损害的证据,保留近些年的产品价格、销量、净利润等重要数据,来应对反倾销调查。行业协会还可以加强对内部专业法律人士的培养,提高他们的反倾销业务能力,确保有能力做好反倾销申诉工作。
6.2 、完善和补充《反倾销条例》的具体法律条规,对调查对象国的出口商行为进行约束
逐渐完善和补充《反倾销条例》中的法律法规,充分考虑农业产业特性,农产品贸易的特殊性,弥补现有法规中的不足之处,明确现有法规中需要详细说明的地方,明确各条法规之间的关系。结合农产品反倾销中的具体环节和具体问题,对反倾销条例进行完善和补充,使其能够更加具有针对性,如对农产品反倾销中的价格调整、价值计算、损害认定和因果关系认定等方面的核算、认定方法做出具体的说明,可以参考欧美国家和WTO反倾销法系中相关说明进行完善和补充。另外,反倾销条例中需对调查对象国的出口商行为进行约束,明确确立交易双方的权利、义务,并明确规定发生交易的双方均有义务配合调查机关提供相应的调查资料,以及如果调查对象国出口商不予以配合调查时相应的处罚。总之,要不断促进中国的反倾销法律法规与国际接轨,在对外进行反倾销调查时更具说服力、公信力和法效性。同时需加强普及反倾销法律知识工作,加大对反倾销法律知识的宣传力度,提高调查机关的行政效率来鼓励行业协会进行反倾销申诉,提高行业协会的主动性,增强反倾销意识。
6.3、 设立对美国农产品进口的预警机制
美国高粱进入中国市场并对高粱产业造成巨大损害开始于2014年,2015年尤为严重,但国内高粱行业协会和企业并未向商务部主动申请反倾销调查,这体现了国内相关主体间尚未形成利益共同体,同时也说明了中国对于国外倾销行为的反应迟滞。在中美贸易摩擦不断升级的当下,需对美国进口农产品的变动情况进行及时的监测和判断。因此,需建立农产品进口预警机制,对重点农产品进行监测,密切关注其进口数量、进口价格、市场份额的变动情况,以及对国内农业产业及农业生产者利益的影响,时刻警惕有可能存在的倾销行为。
建立进口农产品预警机制需解决以下核心问题:第一,针对不同农产品制定不同的预警标准。由于农业的特殊性,每个农产品行业的具体情况有所差异,按照农产品的生物特性和市场特性,建立不同的预警标准。第二,建立科学的预警系统,分析农产品进口变动对国内市场价格、企业和农户利益的传导机制,通过进口价格、数量、金额等数据判断进口农产品对国内农产品市场、农业产业发展的影响。建立进口价格与农业生产成本监测体系,初步判断是否存在倾销或可能存在倾销,并做出预警。第三,建立海关、商务部、行业组织等利益主体间的联动机制,当某一产品的进口数量激增时或进口农产品预警系统发出预警,应该通过海关统计部门反映给相关的部门、行业组织等利益主体,以及国内的贸易救济部门,如形成海关—贸易救济—利益主体—农户之间的联动机制,共同应对国外的倾销行为。
参考文献
[1]朱晶,毕颖.贸易便利化对中国农产品出口深度和广度的影响:以“丝绸之路经济带”沿线国家为例[J].国际贸易问题,2018(4):64-75.
[2]苏振东,刘璐瑶,洪玉娟.对外反倾销措施提升中国企业绩效了吗?[J].财贸经济,2012(3):70-77.
[3]张莹,朱小明.经济政策不确定性对出口质量和价格的影响研究[J].国际贸易问题,2018(5):16-29.
[4]鲍晓华.中国实施反倾销措施的经济效应分析[J].经济纵横,2004(1):16-19.
[5]朱晶,李天祥,林大燕.开放进程中的中国农产品贸易发展历程、问题挑战与政策选择[J].农业经济问题,2018(12):23-36.
[6]王银梅,任丽娟.中国对外反倾销对本国农产品出口的影响分析[J].农业经济问题,2016,37(12):73-83+111-112.
[7]陈清萍,鲍晓华.中国对外反倾销实施测度及趋势[J].上海经济研究,2018(5):107-119.
注释
1中国发起的反倾销调查的绝对数量尚不及印度(919起),巴西(417起)、阿根廷(368起)等发展中国家,更不及欧盟(510起)、美国(694起)等发达国家或地区。
2近期主要包括2018年对原产于美国的高粱反倾销调查,大麦反倾销调查;2017年对原产于巴西的白羽肉鸡产品反倾销调查;2016年干玉米酒糟反倾销调查,欧盟马铃薯淀粉反倾销调查。
3参见《商务部公告2018年第12号关于对原产于美国的进口高粱进行反倾销立案调查的公告》,http://cacs.mofcom.gov.cn/cacscms/article/jkdc?articleId=152552&type=1。
4《反倾销条例》第十八条规定:在特殊情形下,商务部没有收到反倾销调查的书面申请,但有充分证据认为存在倾销和损害以及二者之间有因果关系的,可以决定立案调查。
5包括德怀特及亚当鲍德温农场、拉里达尔斯腾、中堪萨斯合作社、得克萨斯奥德姆种植者谷物合作社、李惠特克、绿金农场等18家美国的主要高粱贸易公司和其他一些美国公司,但保证金率都是178.6%。保证金以海关审定的完税价格从价计征,计算公式为:保证金金额=(海关审定的完税价格×保证金征收比率)×(1+进口环节增值税税率)。
6参见《商务部公告2018年第38号关于对原产于美国的进口高粱反倾销调查初步裁定的公告》,http://www.mofcom.gov.cn/article/b/c/201804/20180402733178.shtml。
7参见《商务部公告2018年第44号关于终止对原产于美国的进口高粱反倾销反补贴调查的公告》,http://cacs.mofcom.gov.cn/cacscms/articleDetail/jkdc?articleId=154310&id=53d8a6e2636b9faa01637126a90502d4。
8美国是全球最大的饲用高粱生产国,由于通过压碎、蒸汽、碾磨等技术处理,进一步提高饲用价值,普遍用于畜禽饲料。
9适量的单宁对发酵过程中的有害微生物有一定抑制作用,能提高出酒率,单宁产生的丁香酸和丁香醛等香味物质,能够增加白酒的芳香风味,是白酒酿造的主要原料。
10国内产业或者代表国内产业的自然人、法人或者有关组织,可以依照本条例的规定向商务部提出反倾销调查的书面申请。
11《反倾销条例》第二十五条规定:初裁决定确定倾销、损害以及二者之间的因果关系成立的,商务部应当对倾销及倾销幅度、损害及损害程度继续进行调查,根据调查结果作出终裁决,予以公告。
12包括德怀特及亚当鲍德温农场、J&C合营农场、拉里达尔斯腾、中堪萨斯合作社、得克萨斯奥德姆种植者谷物合作社、李惠特克、绿金农场、肯特马丁、迈克尔T贝克通过谷物协会向调查机关登记为对中国出口的生产商。
131英亩=0.405hm2
14资料来源：WTO,Statistics on antidumping:Anti-dumping initiations:reporting member vs exporter, https：//www.wto.org/english/tratop_e/adp_e/adp_e.htm。
