四、 政府参与机制的风险防范
政府部门在金融监管领域享有更多权力的同时， 也承担更多义务和责任，从而符合“权责利效相统一”原则。政府参与机制对于危机防范具有积极作用， 但是本身亦存在不足，需要追根溯源，提前预防。
（一）政府参与机制的潜在风险
1.择机决策
“择机决策”与“相机决策”是两个不同概念。 “相机决策”主要是政府运用财政政策工具调节经济的方式， 即政府根据对宏观经济趋势的判断, 有意识地通过主动变更政策工具来对经济施加影响。 本质上是政府为增进社会整体利益而发挥主观能动性的宏观经济调控方式。 而“择机决策”则是政府部门或个人为自身利益，选择特定时机做出调节经济的特定决策。其出发点是一己私利，而非社会整体利益。金融监管领域中， 政府部门的人员受选民压力， 不得不为了连任讨好选民。 一项实证研究表明， 政府人员在面对即将到来的大选时， 会不遗余力讨好大多数选民，从而忽视少数选民利益。另有研究表明，经济状况较好时，现任政府人员更有可能获得连任。
据此，政府人员为获得连任，有可能在大选前夕采取短期措施维持经济繁荣稳定， 而不会采取对国家和金融行业更为有益的长期措施。由此可推断， 政府应对金融危机所采取的措施取决于危机爆发与大选之间的时间关系。 若金融危机爆发于大选前夕， 政府人员为达到目的， 有可能尽心尽力做出稳健、 合理、 有效的监管决策； 若危机爆发于大选之前的较长时间或大选之后， 则政府部门往往 “隔岸观火”，怠于维护金融秩序，放任金融机构自生自灭。
2.公众反对意见
金融危机的爆发使公众注意到金融系统缺陷， 丧失对监管机构的信心， 同时对危机的影响程度和影响范围又持不确定和怀疑态度。在此情况下，无论救市是否真的有效， 公众都可能阻止政府部门做出任何救市决策。两党制的政治体制中， 政府救市时不但要说服自己的选民，同时还要与持不同政治理念的反对党达成一致意见。 此次金融危机中， 美国共和党与民主党的支持者一致认为应当停止对银行进行救助。 具体表现为声势浩大的占领华尔街运动及对政府救市的抵制运动。 这一趋势反映出美国人对银行业的失望。 由于政府人员普遍具有迎合选民心理， 因此公众的反对意见对政府做出金融监管决策具有很大影响。
一党制的政治体制中， 执政党需要保持其执政地位， 因此必须充分听取、 考虑和吸收公众意见，特别是反对意见。 因此，一党制国家中公众的反对意见同样可以对政府金融监管决策造成广泛影响。
3.游说影响
金融行业与政府金融监管政策具有千丝万缕的关系。一方面，政府部门为迎合选民， 可能会牺牲金融行业利益获取连任机会；另一方面， 金融行业亦在不遗余力地通过各种方式讨好、 迎合政府部门。 在政府参与金融监管日益明显的前提下， 可以预见金融行业必将加强与政府部门的联系，从而影响监管决策出台。在此过程中， 金融机构为获取政府部门支持，可以提供各种谈判条件，此现象对金融监管的影响不可忽视。比如，一些政府部门通过扩大或者减少财政赤字来寻求某一金融行业的支持与帮助， 从而使该金融行业对国家政治决策享有更多话语权；再如，政府部门可以要求金融机构对国家大力扶持的产业提供各种支持， 从而使其赚取丰厚利润。总之，由于政府部门代表不同团体的利益， 因此在金融行业的游说下会为团体利益而出现“监管俘虏”现象，阻碍有效监管决策的落实， 损害金融系统稳定性。
（二）政府参与机制的良性效果
1.增强政府在金融监管中的话语权有助于平衡各方利益，增进社会福祉
此次金融危机中， 为防止金融机构破产给公众带来损失，美国的监管部门———比如财政部、美联储、 联邦存款保险公司———投入数万亿美元用于拯救陷入困境的金融机构。 根据民主政府理论， 用纳税人的钱救助金融机构及其债权人， 必须强调政府部门的责任制和合法性依据。
在独立机构监管模式下，做出监管决策的权力集中在少数监管机构手中， 其仅关注金融行业自身利益。 而现代政府部门的成员由选民选举产生， 代表不同选民团体利益， 因此在做出决策时必须协调平衡各选民团体利益。这就需要政府部门在遵循 “多数决”原则的基础上，将监管决策与选民利益紧密结合。 在金融监管中赋予政府部门更多话语权无疑有助于实现此种平衡， 从而增加社会整体利益、 促进社会整体发展。 此外，由于政府部门遵循“多数决”原则，可以使公众相信政府部门在做出决策时代表了多数意见，减少决策实施的阻碍。这些特点使政府部门在做出影响范围大、 干预性强的监管决策时具有合法性依据。
同时， 政府部门有严格的层级制度， 并且有政治责任作为层级制度有效实施的后盾， 有助于防止寻租。因此，为促使金融监管决策能够保护和提升更多人的利益、 满足和协调不同利益主体需求， 扩大政府部门在金融监管中的参与程度不失为一种良策。 这种“政府控制模式”在学术界也得到了响应。
2.增强政府在金融监管中的话语权有助于提高决策效率
独立金融监管机构的权力限于特定行业， 这使得监管机构在救助陷入困境的金融机构时捉襟见肘，甚至出现“拆东墙补西墙”的局面。比如，为救助某一陷入困境的银行， 独立金融监管机构可能会放松对该银行某一金融资产的会计要求。在混业经营背景下，某一金融机构的风险源于不同行业，但由于监管机构职权受限，协调机制欠缺， 彼此做出的决策冲突、重复现象频生，无法形成监管合力。
与独立监管机构相比， 政府部门可在更广泛的领域内实施监管权力。第一，政府部门可利用很多监管机构无法使用的政策工具，比如调动警力、动用储备资源或者与外国政府进行谈判。第二，由于政府部门对很多金融交易行为均有权监管， 因此具有更多与金融机构“讨价还价”的资本。 比如，在金融机构陷入困境时，为尽快促使机构合并， 政府部门可以放宽反垄断审查标准。 正是这种灵活性和影响力， 使政府部门得以有效解决问题、 防止金融系统崩溃。
(三)政府参与机制发展前瞻
在政府参与金融监管的背景下，择机决策、公众反对意见及金融行业游说确实会对政府有效监管产生负面影响。 但从目前主要国家的金融监管体制变革来看，增加政府在金融监管中的参与度已是大势所趋。因此，应当着眼于政府如何更好地发挥作用， 实现制度目的。
实际上， 政府参与金融监管的主要途径是救助陷入困境的金融机构。此时，政府的地位类似于普通投资者。原因在于，政府将纳税人的钱投向金融机构， 本质上与投资者将自己的钱投向金融机构并无区别。 二者都需要对金融机构的金融产品进行风险评估，并且预测投资收益。 但与普通投资者相比，政府又具有一定优势。
主要表现为政府并不急于从此项投资中迅速获得回报。因此，政府采取救市措施注入资金后， 可保持观望态度， 一直持有金融产品直至金融危机影响逐渐消退、金融产品开始获利时，再行出售。所以， 政府参与金融监管存在合理性。 此举可以重建金融市场投资信心，保持金融市场稳定，促进金融市场恢复与转型。
金融监管的理念在于 “有效监管”。政府参与机制中，“有效监管” 应当首先保证政府做出金融监管决策的目的不是获得即期回报， 而是着眼于长远的金融稳定与市场发展。政府在做出决策时，需要投入大量资金， 以较高价格购买金融产品。 金融市场的不确定性使这些资金面临无法收回的风险， 从而使做出决策的政府部门及人员面临政治责任压力。 因此， 政府救市应当在专业的金融监管机构帮助下， 排除负面市场信号的影响、 忽视市场的低收益率、关注金融系统的未来预期。由于这些因素均需较长时间予以验证， 所以决策者必须关注长期效果。 同时，还应当明确“问责制”，保证政府部门在做出决策的任何阶段有理有据， 预防滥用财政资金。有观点认为，问责制的前提是对政府概括授权，采用“商业判断规则” 作为判断政府是否滥用权力的标准，并从角色承担、说明回应、 责任追究三个方面定义问责制度。本文对此深表赞同，该观点突破了传统责任制的禁锢， 符合金融监管领域专业性高、 易变性强的特点。因此，对政府做出的监管决策而言， 应在程序正当基础上， 以长期效果判定决策的合理性、合法性，而不能仅关注短期效果。
五、启示
长期以来，西方国家遵循“自由市场理论”，强调“看不见的手”在市场调节中的作用， 注重市场本身应对金融危机的能力。然而，2008 年 金融危机后的一系列金融监管体制变革日益强调政府的作用。“凯恩斯理论”和“看得见的手”重登历史舞台。这一趋势值得注意和深思。中国在改革开放前奉行计划经济体制， 过度强调政府在市场中的作用。 近年来，随着“建设社会主义市场经济体制” 目标的确立，政府出台多项措施 “简政放权”。但是，政府干预过多、市场自由度不高、行政程序繁冗、市场效率低下等问题依然存在。 十八届三中全会《决定》明确指出“经济体制改革是全面深化改革的重点， 核心问题是处理好政府和市场的关系， 使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。 因此，正确协调政府与市场关系， 明晰政府参与和市场调节之间的界限， 对于中国经济体制完善、经济制度发展、经济法治健全具有重要意义。
金融行业具有专业性、 灵活性和创新性等特点， 是促进一国经济繁荣、 提升消费信心的催化剂。因此，应当保证金融市场自由发展、鼓励自主创新、避免不必要的管制和干预。 但金融市场的风险性和传导效应又使得适当监管成为必要。在“管”与“放”的背后，体现出“政府”与“市场”的平衡关系。
西方国家金融监管体制变革中呈现出 “从独立机构到政府参与” 的趋势对中国金融监管体制发展具有重要借鉴意义。第一，西方国家在长期强调市场作用后，面对新形势、新情况，及时做出调整， 重视政府对经济发展的积极作用，并迅速将其付诸实践。中国也应当审时度势， 以自我否定的精神和壮士断腕的勇气予以应对，进一步削减政府干预，充分发挥市场调节作用。第二，西方国家在强调政府参与金融监管时，采取一定措施预防政府出现脱法行为。由于不同国家的文化渊源、政治体制、 经济制度和道德观念存在差异， 完全照搬国外模式既不可能、也无必要，但我们应当以海纳百川的精神吸收其精华， 并建立一套符合国情、贴近现实的“文官制度”和“政府调控模式”。在此基础上， 未来的金融监管体制变革应从“创新求变”和“制度完善”两个角度寻求突破， 以期更好的为经济发展服务。
参考文献：
1.高宇： 后危机时代主要国家金融监管改革分析与述评，《国际经济合作》2012 年第 7 期。
2.马德功、臧敦刚、黄忠强：美国金融监管制度改革及其启示，《国际经济合作》2010 年第 7 期。
3.朱大旗：《金融法》，中国人民大学出版社 2007 年版，第 122 页。
