随着中国经济、社会的快速发展，人民群众对医疗服务的需要越来越多。鼓励和引导社会资本举办医疗机构，有利于增加医疗卫生资源，扩大服务供给，有利于建立竞争机制，提高医疗服务效率和质量，完善医疗服务体系，能满足人民群众多层次、多元化的医疗服务需求，成为中国医疗卫生体制改革的重点和热点问题。
1 中国社会资本举办医疗机构政策法律回顾与现状分析
新中国成立前，提供医疗服务的机构有政府办举办的医疗机构、教会办的医疗机构、私人诊所 3种[1].新中国成立后，中国实行多种所有制并存的经济政策，一方面，解放前遗留下来的各种资本主义形式的大医院逐渐被收归国有，另一方面，国家允许个体开业医生和个体开业诊所继续存在和发展[2].此后，随着社会主义改造时期的到来，各种社会资本医疗机构都转变为全民或集体所有制的医疗机构，到 1966 年 9 月，在计划经济体制下，社会资本举办的医疗机构几乎不存在[3].
1994 年中国政府颁布了医疗机构管理的根本性法规《医疗机构管理条例》，《条例》内容包括总则、规划布局和设置审批、登记、执业、监督管理、罚则和附则 7 个部分。尽管该条例第四条规定： 国家扶持医疗机构的发展，鼓励多种形式兴办医疗机构，但条例既没有医疗机构分类相关的规定，也没有就不同类型的医疗机构该如何管理作出规定，更没有社会资本举办医疗机构权益保护的相关规定。鼓励社会各界举办医疗机构仅停留在政治倡导层面，在此后的一段时间里，中国的医疗机构基本上都是公立医疗机构，社会资本举办医疗机构在医疗服务体系中的作用极其微小。
1997 年，《中共中央、国务院关于卫生改革发展的决定》提出将社会办医定位为医疗卫生服务体系的补充力量。2000 年，卫生部、财政部和国家计委等联合颁布《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》，将医疗机构分为非营利性医疗机构和营利性医疗机构两大类，划分的主要依据是医疗机构的经营目的、服务任务，以及执行不同的财政、税收、价格政策和财务会计制度。同年，为解决社会资本举办的非营利性医疗机构登记问题，民政部和卫生部发布《关于城镇非营利性医疗机构进行民办非企业单位登记有关问题的通知》，《通知》指出，为做好城镇非营利性医疗机构的登记管理工作，根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《医疗机构管理条例》，各类城镇非营利性医疗机构（ 政府举办的非营利性医疗机构除外）在取得《医疗机构执业许可证》后，应当依法到民政部门进行民办非企业单位登记。并就登记对象、登记程序和方法作出了详细规定。2001 年，卫生部、国家中医药管理局、财政部和国家计委又印发《关于城镇医疗机构分类管理若干问题的意见》，就非营利性医疗机构中合资合作部分进行处理，加强对非营利性医疗机构的财务监管，加强全行业监管，就创造有利于不同类别医疗机构公平竞争的环境等方面做出了规定。但上述政策对社会办医都只是进行了原则性规定，可操作性不强，社会资本举办医疗机构在中国的医疗服务体系中的比例仍然非常低。
2009 年 3 月，中共中央、国务院在《关于深化医药卫生体制改革的意见》明确提出，坚持非营利性医疗机构为主体，营利性医疗机构为补充，公立医疗机构为主导，非公立医院共同发展的办医原则，建设结构合理、覆盖城乡的医疗服务体系。2010 年 5月，中国国务院印发《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，意见要求鼓励民间资本参与发展医疗事业。支持民间资本兴办各类医院、社区卫生服务机构、疗养院、门诊部、诊所和卫生所（ 室）等医疗机构，参与公立医院转制改组。支持民营医疗机构承担公共卫生服务、基本医疗服务和医疗保险定点服务。切实落实非营利性医疗机构的税收政策。鼓励医疗人才资源向民营医疗机构合理流动，确保民营医疗机构在人才引进、职称评定和科研课题等方面与公立医院享受平等待遇。从医疗质量、医疗行为和收费标准等方面对各类医疗机构加强监管，促进民营医疗机构健康发展。2010 年 11 月中国国务院办公厅转发发展改革委、卫生部等部门《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见的通知》，《通知》从放宽社会资本举办医疗机构的准入范围，进一步改善社会资本举办医疗机构的执业环境，促进非公立医疗机构持续健康发展等 3个方面，提出了 25 条意见，对如何促进社会资本举办医疗机构进行了系统规定。此后，政府相关部门先后就中外合资合作医疗机构审批权限，非公立医疗机构设置审批和管理，扩大医师多点执业试点范围，社会资本举办医疗机构经营性质，确定社会资本举办医院级别，区域卫生规划和医疗机构设置规划，关于利用价格杠杆鼓励和引导民间投资发展等出台一系列配套政策。2013 年，中国国务院发布了《关于促进健康服务业发展的若干意见》，《意见》要求加快形成多元办医格局。切实落实政府办医责任，合理制定区域卫生规划和医疗机构设置规划，明确公立医疗机构的数量、规模和布局，坚持公立医疗机构面向城乡居民提供基本医疗服务的主导地位。鼓励企业、慈善机构、基金会和商业保险机构等以出资新建、参与改制、托管和公办民营等多种形式投资医疗服务业。大力支持社会资本举办非营利性医疗机构、提供基本医疗卫生服务。进一步放宽中外合资、合作办医条件，逐步扩大具备条件的境外资本设立独资医疗机构试点。各地要加快落实对非公立医疗机构和公立医疗机构在市场准入、社会保险定点、重点专科建设、职称评定、学术地位、等级评审和技术准入等方面同等对待的政策。对出资举办非营利性医疗机构的非公经济主体的上下游产业链项目，优先按相关产业政策给予扶持。鼓励地方加大改革创新力度，在社会办医方面先行先试，国家选择有条件的地区和重点项目作为推进社会办医联系点。
随着中国政府鼓励和促进社会资本举办医疗机构的各项政策的密集出台，社会资本举办医疗机构得到了快速发展。截至 2013 年中国医院总数为24 709个，公立医院 13 396 个，民营医院 11 313 个，两者数量几乎持平[4].从 2005 年到 2013 年底，中国社会资本举办医疗机构的数量从 3000 多家上升到 10 000 多家，八年内增加了 2. 3 倍[5],其中民营医院多为百张床位以下的医院，民营医院床位数仅占床位数总数 15. 6%[4].但发展中的民营医院仍存在一些问题，主要有整体规模偏小，服务能力不强； 在门诊和住院诊疗人次上，民营医院仅占据全国医院总诊疗人次的 10%左右，民营医院占整个医疗服务收入的比例不足 7%等[6].
2 部分省市促进社会资本举办医疗机构地方立法情况介绍
促进社会资本举办医疗机构作为一项重要的社会政策，在中央政府层面政策频出的同时，各地方政府也相继出台配套措施，尤其是天津、云南、重庆和深圳等地，不仅出台了相关政策，还通过地方立法来促进社会资本举办医疗机构健康、可持续发展。
《天津市社会医机构管理条例》于 1994 年 7 月天津市第十二届人民代表大会常务委员会第 16 次会议通过，并于 2004 年和 2010 年进行了 2 次修订。
作为唯一的一部社会医疗机构管理的地方性法规，从总则、设立与登记、权利与义务、执业、监督管理、法律责任和附则等 7 个方面对社会办医疗机构进行了规定，但在该如何促进社会资本举办医疗机构上，许多具体条款基本上还是参照了《医疗机构管理条例》的相关规定。
《云南省医疗机构管理条例》经云南省第十二届人大常委会第 6 次会议审议通过，已于 2014 年 1月 1 日起正式实施。《条例》明确社会举办的医疗机构在技术准入、医院等级评审、基本医疗保险定点等方面与政府举办的医疗机构享受同等待遇。社会举办的非营利性医疗机构在扣除办医成本、预留发展基金及其他必需费用后，出资人可以从办医结余中取得合理回报。各级政府应当通过购买服务、定额补助等方式，对社会举办的营利性医疗机构承担公共卫生等非营利性服务项目给予补偿。医疗机构应当支持医师个人和技术团队到基层医疗机构和社会举办的医疗机构多点执业。医疗机构发布医疗广告，应当向其所在地的州、市卫生行政部门申请办理《医疗广告审查证明》，发布的内容不得超出《医疗广告审查证明》核准的范围[6].《重庆市医疗机构管理条例》经重庆市四届人大常委会第12 次会议修订通过，于2014 年11 月1 日起施行。《条例》对在社会办医方面的规定实现较大突破，明确放宽社会资本准入； 下放医院设置审批权，强化日常监督管理。《条例》提出，放宽社会资本申请设置三级综合医院、二级以上专科医院、中医医疗机构、康复医院、护理院，以及符合法定条件的执业医师申请设置诊所的准入条件。社会资本申请举办的医疗机构，只要符合医疗机构基本标准的要求，主管部门都应当按照规定予以审批。《条例》明确，进一步下放设置审批权，将500 张床位以下的综合医院，300张床位以上的中医医院、中西医结合医院，100 张床位以上的专科医院、民族医院、疗养院和康复医院审批权全部下放区（ 县） 卫生行政部门[7].广东省深圳市人大常委会起草了《深圳经济特区医疗条例（ 征求意见稿） 》，并于 2014 年 11 月向社会公开征求意见。征求意见稿就医疗资源配置与保障、在财政投入、医疗用地、医疗服务价格、医保支付、社区卫生服务机构建设、社会办医和医师多地点执业等内容作出了规定。作为全国首部医疗法规，征求意见稿一经发布，立刻引起了社会各界的广泛关注。《深圳经济特区医疗条例（ 征求意见稿） 》对当前医疗体制改革中的许多重点、难点和热点问题进行了积极探索和回应，如增加了医疗资源配置与保障的专门章节，并规定市、区政府地方性财政支出总额中政府卫生支出所占比例应当不低于 8%.市、区政府应当根据卫生事业发展特点和行业管理需要，制定政府卫生投入政策，建立健全基本医疗服务和公共卫生服务经费保障机制。并对财政、国土、价格管理部门的职责作出规定，这些对于医疗事业的发展无疑具有极强重要的意义。
当然，作为地方性法规，地方人大常委会在进行立法时，也存在不少缺陷，很难突破上位法规定的范围，另外，在法制创新的同时，也存在一些争议的问题。如《云南省医疗机构管理条例》规定： 社会举办的非营利性医疗机构在扣除办医成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取的其他必需费用后，出资人可以从办医结余中取得合理回报。这个条款是否有法理依据，争议很大。《深圳经济特区医疗条例（ 征求意见稿） 》作为全国首部医疗法规，在积极进行医疗法制创新的同时，就医疗法人制度，医疗机构分类制度完善等没有作出相关规定，对于整个医疗服务体系的完善很难起到法律所应该发挥的指引作用。
3 促进社会资本举办医疗机构的政策法律建议
3. 1 加强医疗立法，明确社会资本举办医疗机构的功能定位和运行规则
2014 年 10 月，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，要求加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设，依法加强和规范公共服务，医疗卫生、食品安全等方面的法律法规。1994 年颁布的《医疗机构管理条例》无论是法律位阶还是具体内容都已经不能满足社会资本举办医疗机构的法制保障需求，必须借鉴日本、台湾等国家和地区的医疗立法经验，尽快制定《医疗法》或者《医院法》，将社会资本举办医疗机构的政策和成熟经验上升为法律，明确社会资本举办医疗机构的法律主体地位和具体存在形式。通过医疗立法，明确公立医疗机构、社会资本举办的非营利性和营利性医疗的社会功能定位和运行规则。
3. 2 保障社会资本举办医疗机构的合法权益，监督其责任的履行
中国从上个世纪开始至今已有几次促进社会资本举办医疗机构的浪潮，每次都没能达到预期的政策目标，一个重要的原因就是对社会资本举办医疗机构的权益保障不到位，同时，对他们履行责任的监管也不到位。政府在保障社会资本举办医疗机构公平、公正参与医疗服务市场竞争方面还有待加强，并且在医疗服务质量监管、公益责任履行和信息公开等方面对社会资本举办医疗机构的监管还很欠缺。因此，无论是权益保障还是责任承担，都要求政府积极发挥作用。
3. 3 加强行业监管，对违法、违规医疗行为及时进行惩处
社会资本举办医疗机构的健康、持续发展离不开良好的社会办医生态环境，而良好的社会办医生态环境的形成除了依靠行业自律外，更重要的是依靠公权力机构对违法、违规医疗行为及时发现并处理。当前民众对社会资本举办医疗机构的信赖度不高的一个重要原因是一些社会资本举办的医疗机构存在不以维护患者权益为根本出发点，违法、违规经营，被人们称之为“黑医院”、“黑诊所”,这些违法、违规的医疗机构不仅直接损害了广大患者的合法权益，也间接损害了其他依法依规经营的社会资本举办医疗机构的正当权益，卫生计生行政部门、工商行政部门、公安机关应及时发现并处理。
3. 4 顺应信息化浪潮，将互联网医疗纳入社会资本举办医疗机构范畴
信息技术、移动互联网技术的快速发展已经极大的改变了人们的生产、生活方式，而且这种改变仍将持续。“互联网 + ”计划是今年中国政府工作计划的重要内容。互联网技术与医疗行业的广泛结合，无疑将推动医疗服务升级，改善医疗服务流程，提高医疗服务效率，极大的方便广大患者看病就医。尽管互联网医疗现在还处于初步发展阶段，可能存在这样或那样的问题，但总体而言，互联网医疗将是未来医学发展趋势之一，有必要将互联网医疗纳入社会资本举办医疗机构范畴，通过这种方式既能完善社会资本举办医疗机构体系，也能促进互联网医疗健康发展。
参考文献：
[1]黄存瑞，梁浩材。 中国非政府卫生机构研究[J]. 中国卫生事业管理，2003,18: 388-389.
[2]陈良侠。 我国发展非公有医院的策略研究[D]. 武汉： 华中科技大学，2010: 10-11.
[3]曹艳林，田勇泉，郑雪倩。 完善中国医疗机构分类管理制度探讨[J]. 基础医学与临床，2014,24: 1117-1120.
[4]国家卫生与计划生育委员会。 2013 年中国卫生和计划生育事业发展统计公报[R]. 2014.
[5]庄一强，中国民营医院发展报告（ 2014） [M]. 社会科学文献出版社，2014: 11.
[6]左超，杨富东。 《云南省医疗机构管理条例明年起实施》[N]. 云南日报，2013-12-20.
[7]汪应钦。 重庆新版《医疗机构管理条例》有亮点[N]. 健康报，2014-9-30.
