摘 要： 人民监督员制度是一种具有程序公开功能的社会监督机制。监察权运行的制度设计和检察机关办理自侦案件的制度设计具有相似性且封闭性更强，但采取犯罪控制模式的监察法并不排斥正当程序的因素。基于法律规范公开性的要求、人权保障需求并兼顾社会发展的趋向，可以借鉴现有的人民监督员制度，在监察法的制度系统中引入人民监督员制度，或许能使监察制度的运行状况适度公开，消解公众对监察制度相对封闭运行产生的质疑，从而推动监察制度运行的程序正义。
关键词： 监察体制改革; 监察法; 职务犯罪; 人民监督员制度; 法社会学;
Abstract： People's supervisor system is a social supervision mechanism with a function of open procedure. The system design of supervision power operation and the system design of procuratorates' handling self-investigation cases are extremely similar and closed. However, supervision law adopting crime control model does not reject factors of due procedure. Based on the demand of openess of legal norms and the trend of human rights protection needs along with consideration of social development, use can be made for reference of the existing people's supervisor system to introduce people's supervisor system to supervision law, which may contribute to open supervision system operation,clear away the public question caused by closed operation of supervisor system, and in turn, promote procedural justice of supervision system operation.
Keyword： supervision system reform; supervision law; duty-related crimes; people's supervisor system; sociology of law;
一、中国现行人民监督员制度概略
（一）人民监督员制度的发展历程
2004年7月5日，最高人民检察院颁布《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》，标志着中国的人民监督员制度的诞生。因应社会状况的变化，最高人民检察院于2005年12月27日颁布了《关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则(试行)》，奠定了中国司法系统语境中人民监督员制度的雏形。针对人民监督员制度试运行的实然状况，2010年10月26日，最高人民检察院颁布实施了《关于实行人民监督员制度的规定》，以制度方式正式确立了人民监督员制度。在深化司法体制改革背景下，2015年3月7日，最高人民检察院、司法部颁布《深化人民监督员制度改革方案》，2015年12月21日，最高人民检察院颁布《关于人民监督员监督工作的规定》，该规定废除了2010年10月26日颁布的《关于实行人民监督员制度的规定》，在吸纳深化改革成果的基础上，对人民监督员制度进行了全面修改和规范。2016年7月5日，最高人民检察院、司法部发布《人民监督员选任管理办法》（司发[2016]9号）。《关于人民监督员监督工作的规定》和《人民监督员选任管理办法》的颁布实施标志着人民监督员制度已经全面制度化、规范化。
上述人民监督员制度的流变，其运行过程呈现出如下特征：从检察机关相对封闭逐渐演变为司法行政部门参与的相对公开的状态；人民监督员的选任范围从“民间”逐渐扩大到包含但不限于“民间”；人民监督员监督的对象从防止检察机关放纵犯罪扩大到防止检察机关放纵犯罪和滥权追究犯罪行为；人民监督员的意见制约性逐渐加强；人民监督员制度的架构越发完善、工作机制越来越成熟。
（二）人民监督员制度的价值取向
在宪法的制度设计中，检察机关行使法律监督职责。在实然的司法活动中，检察机关对行政机关、司法机关行使法律监督职能。在《中华人民共和国监察法》（以下简称监察法）颁布之前，国家工作人员的职务犯罪由检察机关自行决定是否立案侦查，侦查行为由检察机关侦查部门自行实施，侦查结束之后由检察机关自行决定是否起诉，为此有学者提出“人民检察院的职务犯罪侦查权在具体程序上由谁来监督，是困扰检察机关的理论难题。”1为解决这一难题，最高人民检察院主导推出了人民监督员制度，并在相关规范中对该制度的价值取向作出了规定2，尽管在不同时期表述略有差异，但其核心的价值取向可归结为以下三点。
1. 推动检察机关公正履行职责
在监察法生效之前，检察机关独立行使自侦案件的侦查权，而且可以自行采取《中华人民共和国刑事诉讼法》规定的各种侦查措施。尽管检察机关可以通过内部制约的方式对检察机关办理自侦案件的行为进行事后监督，由于检察机关上下级之间是领导关系，因此在令状主义视野中，检察机关办理自侦案件的行为是一种内部监督，缺乏必要的外部制约，无法防止其权力滥用。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”3或许是这一规律及其历史经验唤起了人们的忧虑，因此国家通过设置人民监督员制度作为对检察机关办理自侦案件的外部制约措施，以约束检察机关办理自侦案件时的行为，期待通过外部监督促使检察机关规范行使自侦权力，从而实现具象意义上的司法公正。
2. 推动检察机关规范行使职权
刑事诉讼法赋予检察机关的自侦权在具体的司法活动中需要具体化为各种侦查行为，必然存在司法的自由裁量，从我国目前社会生产力发展的水平以及市场经济发展的状况来看，法律对刑罪关系的规定还不能十分细密，在司法实际中，存在着自由裁量权标准不确定的因素[1]。由此决定了规范检察机关司法自由裁量权是司法实务中不得不直面的问题。为杜绝检察机关在相对封闭的环境中行使自由裁量权的恣意，设置颇有一些“公众判断机制”色彩的人民监督员制度作为“防火墙”进而成为一种选择。
3. 建构对检察机关的外部监督机制
诚如《人民监督员选任管理办法》所规定，人民监督员制度的一项重要功能是“健全检察权行使的外部监督制约机制”。司法活动的公开性原则已经成为中国语境中制约司法权滥用的重要价值和方式。“检验司法意见是否伟大，并不是要看它是否符合法律形式主义的教条，而是要看它是否契合社会语境。”4由于检察权行使过程中对案件的处理具有司法属性，其行使过程的公开性要求便成为公众眼中应然的状态。但是，由于检察权行使需要针对案件的具体情况而采取相应的措施，故不宜也不能采取完全向公众公开的方式进行。从此意义上说，人民监督员制度就成为外部力量监督检察权行使的折衷路径。
（三）人民监督员制度的运行归结
1. 人民监督员的监督职能逐渐强化
“公共物品”只通过消费而得以产生[5]。人民监督员制度在中国初创至定型化的过程，既是人民监督员制度在实践中不断中国化的过程，也是其实体内容和程序内容不断演变而定性的过程。从程序上考量，人民监督员选任和管理的主导者由检察机关演变为司法行政机关，选任程序逐渐走向精密；从内容上审视，人民监督员的监督范围从检察机关的自侦案件演化为检察机关针对案件处理拟作出的重大决定，监督的权力内容更为丰富，其外部监督特征越发明显。
2. 人民监督员制度是一种嵌入性制度
中国宪法文本中并无人民监督员制度的相关内容，该制度的设计完全是回应“谁来监督监督者”的疑问而产生，可谓是在现行检察制度中嵌入的“楔子”，即通过人民监督员的外部视角使检察机关相对封闭的工作为外界公众所知晓，从而消解公众的疑虑，增强公众对司法活动公正性的信心。
3. 人民监督员制度的运行并不理想
尽管人民监督员制度已经不断修正，但是该制度的嵌入性特征决定了其内在功能的发挥。有学者研究指出，人民监督员制度经过十余年探索，已经积累了丰富经验，但实际效果还不十分理想，这其中的根本原因在于人民监督员制度在我国总体上还是作为一种政治符号而存在，其制度本身所蕴含的内在功能尚未得到充分重视和发挥[3]。
4. 公开性功能初步彰显
从理论渊源上看，作为舶来品的人民监督员制度尽管在监督检察机关依法公正履行职责方面的作用并非“举足轻重”，但是通过人民监督员制度的运行，却能够使得检察权的行使状态和运行机制在公众中被知悉，因检察机关执法的相对封闭性而产生的质疑在很大程度上得以消解。
二、犯罪控制的诉讼模式：监察法的面相
尽管学界对监察法存在着法律属性优先还是政治属性优先的论争，但实然上监察法赋权监察机关对职务违法和职务犯罪进行监督、调查、处理的法律规定和运行实践却是不争的事实。因其涉及犯罪行为5的查处，故其本质关涉刑事诉讼法律规范。“关于刑事诉讼制度的价值假定存在着共同基础，这一基础使得对程序问题的连续讨论成为可能。”6从理论上看，该共同基础便是犯罪控制价值和正当程序价值，协调追求这两种价值一直是刑事诉讼立法和司法的内在指针，进而形成了两种风格迥异的诉讼模式：以犯罪控制价值为主要价值追求的立法和司法被归结为犯罪控制的诉讼模式；以正当程序价值为主要价值追求的立法和司法被归结为正当程序诉讼模式。前者侧重于查明案件事实，而后者更倾向于保障被追诉者的诉讼权利。一般而言，“在大多数案件中，刑事诉讼程序的实际运作，或许更接近于犯罪控制模式的规定……但是，正如我们已经看到的那样，官方决定的程序规范正在提供的标准，看上去越来越像正当程序模式的规定。”6从此意义上说，实务中的刑事司法活动都会具有查明案件事实的偏好，而保障当事人的诉讼权利则是查明犯罪事实过程中需要兼顾的利益。
纵观我国监察法的立法过程及其文本内容，其所秉承的诉讼模式无疑具有犯罪控制的鲜明特征，具体表现为：其一，监察法的立法目的是犯罪控制。我国监察法第一条规定：“为了深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化，根据宪法，制定本法。”由此可见，监察法的立法目的是对职务违法犯罪行为进行控制，对可能发生的职务违法犯罪行为进行预防，以避免该类行为的发生。其二，查明职务违法犯罪事实是监察机关的首要价值。监察法的规定表明，监察机关针对职务违法犯罪的行为人采取各种监察措施的令状主义特征并不明显，其权力行使的内部监督色彩显然强于外部监督。这一方式更有利于监察机关准确及时地查明职务违法犯罪的事实。可见，监察法以查明违法犯罪事实为主要追求的价值取向清晰而明了。其三，监察法确定的程序相对封闭。监察法的制度设计表明，监察措施的采用及监察过程均由监察机关自行控制，在此环节中，并无其他机关和个人对监察机关的行动进行监督。而仅仅在监察机关办理案件结束移送检察机关审查起诉时，检察机关才能对监察机关的调查行为进行审查。
需要说明的是，尽管我国监察法采取了犯罪控制的诉讼模式，但仍然规定了当事人的回避申请权、扣押物品的在场权等，从某种程度上说，监察法吸纳了部分正当程序模式的因素。易言之，在不违背监察法犯罪控制模式的基础上，监察法并不排斥正当程序模式的因素。
三、适度公开与正当程序：监察法的法社会学审视
因监察法的内容主要关涉职务犯罪的查处，具有比较突出的程序法特征，故可将其纳入诉讼法的结构系统中考量。“当人们一旦做到了把某个知识领域归结为一个有自身调整性质的结构时，人们就会感到已经掌握这个体系内在的发动机了。”7由于正当程序的诉讼模式是现代刑事诉讼的发展方向，在此背景下，监察法仍然选择了犯罪控制模式就只能作为一种异化的现象在相对独立的系统中考察。此时，在犯罪控制模式中选择吸纳正当程序的合理因素监督监察权的运行或许是成本最小的方式。在立宪主义看来，公权力的有限性和运行的正当程序是权力监督制约的基本原则和有效途径，同时也被证明是现代民主国家不同文化背景社会的普遍诉求。
（一）法律规范社会属性的要求
监察体制改革需要法律依据，从宪法的修改到监察法的出台，监察体制改革遵循着“依法治国”建设和法治社会发展的基本逻辑。虽然不少学者认为监察法的出台较为仓促，缺乏必要的论证与磨合，出于最大的善意，我们可以认为监察法的内容已然建立在中国社会的文化基础和现实基础之上，甚至可以说监察法所选择的诉讼模式与中国公职人员腐败的现象密切相关，但依然不能忽视法律规范社会基础的复杂性。
1. 公众对公权力运行公开性的要求
在所有的跨文化情形中，一定要充分考虑其内部的复杂性[4]。中国文化中固然存在着“从严治吏以带动整个社会走向清明”的传统，但应当充分认识到，公众对中国社会治理中公权力运行的公开性要求已成为社会的一项基本共识。
首先，传统文化并非一成不变。自“西风东渐”以来，中国社会的治理传统由分层治理逐渐演变为统一治理，公权力的运行已经不再局限于那些超出了乡绅治理层次的“犯罪行为”，而是关涉公民的一切行为，公权力的运行成为公众全面关心的对象，故公权力运行的公开性要求成为公众选择自身行为的需要，它是公众依据法律规范确定自身具体行为选择的指针。
其次，中国传统文化中质疑公权力运行的文化并未消除。“在中国，相互猜疑就像这个民族一样悠久……而人民同其统治者的关系，实际上是孩子同一个继父之间的关系……中国流行这样一种说法，人们之间之所以相互猜疑，是有两个原因：其一，因为他们相互不了解；其二，因为他们互相之间太了解了。”8这一描述或许过于夸张甚至是刻薄，但从社会的一般规律审视，质疑公权力是每个国家公众的共同特征之一。之于监察权的运行而言，由于监察法本身在制度设计上的相对封闭性，其在实然运行中遵循该制度设计亦是应有之义。由于常识是我们感知、理解和面对现实与事实的心智机体[5]。因此，公众对自己并不知晓的对象缺乏信息甄别的技能且容易受到移情性描述的影响，在对公权力具有质疑的背景下，质疑相对封闭的监察权运行就成为在所难免的现象。
再次，监察委员会为防止权力滥用和冤假错案的发生，所采取的内部控制措施同样因为相对封闭而未对公众产生相应影响，尚未改变公众对监察权运行具有“秘密”色彩的刻板印象。由于中国人对公权力可能滥用的既有刻板印象是如此深刻，而对“秘密”行为所抱持的恐惧感更为深刻，故以制度的形式向公众宣示监察委员会权力的行使状态，是消解公众可能存在的恐惧与误解的有利选择。
2. 公众对吏治清明的认识逐步走向理性
“认识传统、社会和地方性理性标准对形成丰富的道德具有价值”[6]，中国传统的吏治文化一直是国人认识和评价权力、公共管理以及官员的重要方法之一，而在现代化语境下，中国人对制度的信赖程度也在不断增强。易言之，中国人对制度的约束作用和制度执行者均予以高度重视，不能简单以对制度执行者的信赖替代对制度的信赖，唯有结合传统和当代社会的现实状态并参酌中国的理性认识标准，才可能准确认识中国当代的价值取向。
3. 中国社会的发展趋势
尽管中国社会的文化和结构具有稳固性特征，但世界上唯一不变的规律就是变化。近代以来“西风东渐”不仅使国人在思维上呈现出多元化，而且在价值选择上也体现出不断丰富的特征，中国社会逐渐演变为个人价值和社会价值相互融合的社会，社会价值已不能完全替代个人的价值追求，“即便在今日，许多中国的权利学者也仍然继续把和谐而不是冲突看成是其权利观念的根源[6]111。因此，监察法需要对个人价值和社会价值进行适当的调和，否则难以引起社会主体对监察制度的亲和。
（二）人权保障的价值追求
中国已经加入了《世界人权宣言》和《公民权利和政治权利公约》，尽管中国尚未批准这两个公约，但中国尊重人权的价值取向已经被宪法所确认。有学者主张，人权是个人欲望的公开化或法律化，而人权行动扩展了社会的边界并导致不确定性，同时还分裂了被支配主体[7]。监察法对于国家利益的强调固然与严峻的腐败形势和遏制腐败的任务有关，却不能因此而忽视对人权的保障。对每一个面临法律追责的行为人而言，都希望能有效制约权力机关滥用权力，以保护自身的合法权益。目前，由于监察法保护监察对象诉讼权利的规范设置并不明确，监察对象依据法律规范主张权利保护欠缺直接的法律依据，对监察对象的权利保护主要仰赖于监察委员会及其工作人员的行为。短期之内，通过修法的方式确定监察对象权利的可能性似乎不大，因此设计外部制约机制或许是保护监察对象权利的路径之一。
（三）社会稳定前行的要求
改良是维持社会有序前行成本最小的方式。在针对腐败采取零容忍思想支配下制定的监察法，其制度设计在犯罪控制模式的道路上前行得较为彻底，或许在一定时期内对腐败行为的清除和预防具有重要的积极作用。但改良主义的重要特征是需要同时兼顾各个群体的利益，尤其是需要对那些被剥夺感较为强烈的群体，应当采取措施将其被剥夺感控制在社会主体能够容忍的范围之内。监察权在相对封闭的状态下运行，为满足公众对于公开价值的追求及需要[8]，在监察法所构建的制度系统内增加“适度”透明措施是必要的。
四、人民监督员制度的引入
（一）职务犯罪的监察与检察机关职务犯罪侦查具有可比性
国家监察体制改革的重要内容是对职务违法和职务犯罪的查处、预防实行监察委员会一体化管理，将过去检察机关中从事职务犯罪预防、侦查的机构和人员全部转隶至监察委员会。从监察体制改革前后看，监察委员会对职务犯罪行为人采取的调查措施与检察机关依据刑事诉讼法对犯罪嫌疑人采取的侦查措施基本相同；监察法中规定的强制措施和刑事诉讼法设置的强制措施大致相同，甚至更为严厉；对于职务犯罪行为人是否立案、是否移送审查起诉的诉讼程序，监察法和刑事诉讼法的规定相同。易言之，在职务犯罪的查处方面，监察法和刑事诉讼法中检察机关办理自侦案件的规范大致相同。在办理职务犯罪的运行机制上，监察法和刑事诉讼法的规定大致相当。因此，监察法当下面临的问题和处境，与检察机关办理职务犯罪侦查案件时面临的状态一致，监察法的制度设计和检察机关办理职务犯罪案件的制度设计具有可比性。
（二）人民监督员制度的运行状态昭示了引入监察法的可行性
如前所述，从2004年运行至今，人民监督员制度已经对检察机关相对封闭的侦查制度、起诉制度产生了积极影响，使相对封闭的检察机关自侦案件的办理状况有了一定程度的公开，消解了公众对自侦案件办理的质疑。同时，由于人民监督员制度的存在，对检察机关自侦案件办理制度的优化也产生了推动作用。由于监察法对职务犯罪行为的查处机制与刑事诉讼法中检察机关办理自侦案件的机制相似，可以在监察体制改革中引入人民监督员制度，以回应公众在监察权运行中的公开要求，同时也可以为监察法所确立的制度优化提供外部动力。
（三）监察法中人民监督员制度的主要内容
搭接监察法制度系统的人民监督员制度，其主要内容应当包含以下几点。
1. 人民监督员的选任规范
借鉴最高人民检察院和司法部关于人民监督员的选任规范，建议由司法行政部门选任具有法律专业知识的、品行优良且与监察委员会的职责履行不存在冲突的社会知名人士作为人民监督员，同时设置人民监督员选任的排除规范和退出机制。
2. 人民监督员的履职范围
对于公职人员职务违法和职务犯罪案件线索是否立案的、是否对监察对象采取留置的措施和拟作出不起诉决定的职务犯罪案件，应当听取人民监督员的意见。
3. 人民监督员的工作机制
监察体制的人民监督员工作机制应包含但不限于：人民监督员监督事项的启动程序；人民监督员对案件的查阅制度；人民监督员对案件办理的听证制度；人民监督员的评议决定制度；监察委员会对人民监督员评议结果的审查制度等。
4. 人民监督员的免责机制
人民监督员尽职履行职责的前提是不因履行职责而受到追究，否则就可能因趋利避害的心理而怠于履行职责，甚至丧失该制度的价值。因此，该项制度设计必须包含必要的免责机制，以确保人民监督员依法履行法定的监督职权。
5. 人民监督员的履职公开机制
人民监督员制度设置的目的是在对相对封闭的监察权运行机制中嵌入一种监督机制，使其具有一定的公开性，消解公众对监察委员会工作可能产生的误解和质疑。故人民监督员履职过程应当在一定程度上公开，不仅使公众知晓该制度的运行状况，也为相对封闭的监察制度营造一种公开透明的运行状态。
（四）人民监督员制度的性质
从制度设计和定位角度看，引入人民监督员制度是一种“社会监督”，其追求的目的除了公开价值外，还包括促进监察委员会预防、查处职务违法和职务犯罪活动的科学化和法治化。因此，监察委员会应当慎重对待人民监督员的意见和建议，以促进监察权运行的良性发展。
参考文献
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注释
1但伟：《正确认识人民监督员制度切实推进检察改革》，《人民检察》2004年第5期第28页。
2最高人民检察院2004年7月5日颁布的《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》第一条规定：“为了加强对人民检察院查办职务犯罪案件工作的监督，提高执法水平和办案质量，确保依法公正履行检察职责，维护社会公平和正义，根据宪法、人民检察院组织法等有关法律，结合检察工作实际，制定本规定。”最高人民检察院2005年12月27日颁布的《关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则（试行）》第一条规定：“为规范人民监督员对人民检察院查办职务犯罪案件的监督工作，根据有关法律及《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定（试行）》(以下简称《试行规定》)，结合实际，制定本规则。”最高人民检察院2010年10月26日颁布的《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》第一条规定：“为了加强对人民检察院办理直接受理立案侦查案件工作的监督，提高执法水平和办案质量，确保依法公正履行检察职能，维护社会公平正义，根据宪法、人民检察院组织法等有关法律，结合检察工作实际，制定本规定。”2015年3月7日，最高人民检察院、司法部颁布的《深化人民监督员制度改革方案》第一部分表述为：“以健全确保依法独立公正行使检察权的外部监督制约机制为目标，改革人民监督员选任和管理方式，扩大人民监督员监督范围，完善人民监督员监督程序，进一步拓宽人民群众有序参与司法渠道，充分保障人民群众对检察工作的知情权、参与权、表达权、监督权，推进人民监督员制度法制化，提高检察工作透明度和司法公信力。”2015年12月21日，最高人民检察院颁布的《关于人民监督员监督工作的规定》第一条规定：“为了建立健全人民监督员制度，加强对人民检察院办理直接受理立案侦查案件工作的监督，健全检察权运行的外部监督制约机制，规范司法行为，促进司法公正，结合检察工作实际，制定本规定。”2016年7月5日，最高人民检察院、司法部颁布的《人民监督员选任管理办法》第一条规定：“为了规范人民监督员选任和管理工作，完善人民监督员制度，健全检察权行使的外部监督制约机制，制定本办法。”第二条规定：“选任和管理人民监督员应当坚持依法民主、公开公正、科学高效的原则，建设一支具备较高政治素质，具有广泛代表性和扎实群众基础的人民监督员队伍，保障和促进人民监督员行使监督权，发挥人民监督员监督作用。”这些条款均代表了立法的指导思想，代表着制度设计的价值取向。
3孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆，1961，第154页。
4理查德·A·波斯纳：《法律实用主义与民主》，凌斌等译，中国政法大学出版社，2005，第112页。
5就职务犯罪的外延而言，由于中国的职务犯罪的内涵相对丰富，确定一个行为是否构成职务犯罪需要通过定性和定量的双重判断标准。但是从其他大陆法系国家的刑法典的规定对比可以发现，中国认为是职务违法的行为，在许多大陆法系国家也被认为是职务犯罪行为。
6(3)哈伯特L·帕克：《刑事制裁的界限》，梁根林等译，法律出版社，2008，第159页。
7皮亚杰：《结构主义》，倪连生，王琳译，商务印书馆，1984，第10页。
8雅瑟·亨·史密斯：《中国人的性格》，李明良译，陕西师范大学出版社，2010，第190-193页。
